Hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền của Hội đồng xét xử vụ án hành chính

1.Thẩm quyền của HĐXX trong vụ án hành chính

Thẩm quyền của HĐXX được qui định tại Điều 193 Luật Tố tụng hình chính (LTTHC) 2015. Nội dung của Điều luật thể hiện thẩm quyền của HĐXX trong vụ án hành chính gồm: Thẩm quyền chung (Khoản 1), Thẩm quyền quyết định trong những trường hợp cụ thể: HĐXX có quyền quyết định các vấn đề được qui định tại điểm a, b, c, d, đ, e, g, h của khoản 2 Điều 193. Thẩm quyền lựa chọn áp dụng văn bản qui phạm pháp luật để quyết định những trường hợp cụ thể qui định tại khoản 2 Điều 193.

Đối với Thẩm quyền quyết định trong những trường hợp cụ thể được qui định tại điểm b, c khoản 2 Điều 193 có nội dung: tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có). Khi xét xử vụ án mà người khởi kiện yêu cầu Tòa àn tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật hoặc tuyên bố hành vi hành chính trái pháp luật thì HĐXX quyết định bác yêu cầu khởi kiện nếu yêu cầu đó không có căn cứ pháp luật. Trong trường hợp ngược lại, nếu thấy yêu cầu của người khởi kiện có căn cứ pháp luật thì HĐXX sẽ chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật, tuyên bố hành vi hành chính trái pháp luật. Đồng thời, HĐXX xem xét những quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan trong vụ án nếu trái pháp luật thì cũng tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan đó. Nhưng thế nào là quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan thì pháp luật TTHC hiện hành chưa có qui định, giải thích. Tùy vào từng trường hợp cụ thể của vụ án đang xem xét giải quyết, HĐXX sẽ xác định tính “có liên quan” hay “không có liên quan” của quyết định giải quyết khiếu nại để xem xét quyết định là tuyên hủy hoặc không tuyên hủy. Trên thực tế, do không có khái niệm, tiêu chí thế nào là “có liên quan” nên tùy theo nhận định cá nhân, phẩm chất nghề nghiệp của từng HĐXX sẽ có những quyết định khác nhau. Vấn đề này, theo tác giả chúng ta cần phải xây dựng được khái niệm “Quyết định khiếu nại có liên quan trong vụ án” trong phần giải thích từ ngữ của LTTHC hiện hành để thống nhất trong nhận thức và trong thực tiễn xét xử.

Một phiên tòa tại TAND tỉnh Quảng Ngãi – Ảnh Báo QN

2.Thẩm quyền của HĐXX đối với quyết định có liên quan nhưng không phải là quyết định giải quyết khiếu nại

Như đã trình bày ở mục 1, thẩm quyền của HĐXX được qui định tại Điều 193 LTTHC và theo qui định tại điểm b, c khoản 2 của điều luật này thì HĐXX chỉ có thẩm quyền xem xét quyết định tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có), còn đối những quyết định hành chính có liên quan (nếu có) không phải là quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan thì HĐXX không được xem xét quyết định vì Điều 193 không đề cập đến thẩm quyền của HHĐXX đối với vấn đề này. Nhưng thực tiễn xét xử cho ta cái nhìn khác, có những vụ án mà HĐXX bắt buộc phải xem xét quyết định đối với những quyết định có liên quan trong vụ án nhưng không phải là quyết định giải quyết khiếu nại, chẳng hạn như quyết định thu hồi đất, quyết định phê duyệt phương án đền bù, hổ trợ thu hồi đất vvv…. có liên quan trong vụ án. Xoay quanh vấn đề này, có nhiều quan điểm khác nhau đối với thẩm quyền của HĐXX đối với những quyết định hành chính có liên quan không phải là quyết định giải quyết khiếu nại. Sau đây là một vụ án cụ thể, để chúng ta cùng bàn luận và có ý kiến.

Xin ví dụ một vụ án: Ông Đỗ Đức được UBND thị xã X, tỉnh QN cấp cho một diện tích 45.114,7m² đất đầm tại phường Quang Trung, thị xã X, tỉnh QN và được cấp GCN QSDĐ vào năm 2013. Sau đó, ông Đức nuôi trồng thủy sản nhưng không có kết quả nên vào ngày 14/6/2014 ông Đức viết giấy trả lại diện tích đất trên cho UBND thị xã X, đơn có xác nhận của UBND phường Quang Trung. Ngày 21/6/2014, Công ty cổ phần thương mại An Hòa (Công ty An Hòa) có tờ trình số 268/TT-UB gửi Chủ tịch UBND tỉnh QN xin phê duyệt địa điểm xây dựng bãi than tại khu vực cảng Điền Công (Trong đó có phần đất đầm của ông Đức). Sau đó, ông Đức và Công ty An Hòa thỏa thuận bồi thường tài sản trên diện tích 45.114,7m² đất của ông Đức số tiền là 752.947.000đ.

Ngày 7/7/2016, UBND tỉnh QN ban hành Quyết định số 2274/QĐ-UB phê duyệt địa điểm xây dựng bãi chứa than tại khu vực cảng Điền Công. Sau khi trả tiền cho ông Đức,  Công ty An Hòa đã đổ san lấp 7000m² cát lên khu vực đầm của ông Đức.

Ngày 20/9/2016, UBND tỉnh QN ban hành Quyết định số 4616/QĐ-UB thu hồi diện tích 56.661,6m² đất nông nghiệp, đất chưa sử dụng của một số hộ dân và của UBND phường Quang Trung, trong đó có phần đất của ông Đức cho Công ty Cổ phần thương mại dịch vụ thị xã X, tỉnh QN (Công ty CP TM DV thị xã X) thuê để xây dựng cảng chuyên dụng để sản xuất thang và làm hành lang giao thông đường bộ.

Ngày 27/10/2016, UBND phường Quang Trung, Ban giải phóng mặt bằng thị xã X và ông Đức tiến hành xác định ranh giới đất và xác nhận diện tích đo thực tế của ông Đức là 43.905,2m²; đồng thời ông Đức kê khai đất hoa màu được giải tỏa, cùng với Ban đền bù giải phóng mặt bằng thị xã X lập phương án đền bù, hổ trợ. Ngày 23/11/2016, UBND thị xã X ban hành Quyết định số 3346/QĐ-UBND phê duyệt phương án bồi thường, hộ trợ cho gia đình ông Đức.

Ngày 12/01/2017, UBND Công ty An Hòa có đơn khiếu nại đến UBND tỉnh yêu cầu hủy Quyết định số 4616/QĐ-UB ngày 20/9/2016 của UBND tỉnh QN. Ngày 29/01/2017, UBND tỉnh ban hành Quyết định số 429/QĐ-UBND trả lời khiếu nại của Công ty An Hòa với nội dung khẳng định việc thu hồi đất của ông Đỗ Đức giao cho Công ty CP TM DV thị xã X thực hiện án là đúng.

Không đồng ý, Công ty An Hòa khởi kiện vụ án hành chính yêu cầu hủy Quyết định số 4616/QĐ-UB ngày 20/9/2016 của UBND tỉnh QN.

Trong vụ án này, Công ty An Hòa chỉ yêu cầu Tòa án xem xét hủy quyết định thu hồi đất số 4616/QĐ-UB ngày 20/9/2016 của UBND tỉnh QN. Vậy HĐXX có được quyền xem xét, quyết định tất cả các quyết định hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan đến vụ án hay không?

Có hai quan điểm: Quan điểm thứ nhất cho rằng ngoài xem xét quyết định hành chính mà đương sự yêu cầu hủy, căn cứ vào điểm c, b khoản 2 Điều 193, HĐXX chỉ được xem xét, quyết định tuyên hủy (một phần hay toàn bộ) đối quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan đến vụ án trên là: Quyết định giải quyết khiếu nại số 429/QĐ-UBND ngày 29/01/2017 về việc trả lời khiếu nại của Công ty An Hòa. Còn đối với những quyết định khác thì không được quyền xem xét, quyết định vì đương sự không có yêu cầu.

Quan điểm thứ hai không đồng tình cho rằng: HĐXX ngoài việc xem xét, đánh giá quyết định hành chính mà người khởi kiện yêu cầu, quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan thì cần phải xem xét tất cả các quyết định hành chính khác trong vụ án nếu có liên quan (mặc dù không phải là quyết định giải quyết khiếu nại). Nếu không xem xét giải quyết các quyết định hành chính có liên quan thì sẽ không giải quyết triệt để vụ án. Do đó, trong vụ án này, bên cạnh Quyết định thu hồi đất số 4616/QĐ-UB ngày 20/9/2016 của UBND tỉnh QN, Quyết định giải quyết khiếu nại số 429/QĐ-UBND ngày 29/01/2017 trả lời khiếu nại của Công ty An Hòa thì HĐXX phải xem xét đến các quyết định như Quyết định số 3346/QĐ-UBND về phê duyệt phương án bồi thường, hộ trợ cho gia đình ông Đức, Quyết định số 2274/QĐ-UB ngày 7/7/2016 của UBND tỉnh QN phê duyệt địa điểm xây dựng bãi chứa than tại khu vực cảng Điền Công để có cơ sở giải quyết chính xác vụ án. Nếu chấp nhận yêu cầu của người khởi kiện, HĐXX tuyên hủy Quyết định thu hồi đất số 4616/QĐ-UB ngày 20/9/2016 của UBND tỉnh QN thì các quyết định như: Quyết định số 3346/QĐ-UBND về phê duyệt phương án bồi thường, hộ trợ cho gia đình ông Đức, Quyết định số 2274/QĐ-UB ngày 7/7/2016 của UBND tỉnh QN cũng sẽ phải bị tuyên hủy.

Tác giả đồng tình với quan điểm thứ hai, cho dù pháp luật hiện tại không có qui định nhưng theo quan điểm cá nhân thì HĐXX được quyền xem xét và quyết định tất cả các quyết định có liên quan trong vụ án. Đây là trường hợp khiếm khuyết của pháp luật nên cần phải bổ sung.

Có thể nói Quyết định thu hồi đất số 4616/QĐ-UB ngày 20/9/2016 của UBND tỉnh QN là quyết định “chính” quyết định “gốc”, còn các quyết định như Quyết định số 3346/QĐ-UBND về phê duyệt phương án bồi thường, hộ trợ cho gia đình ông Đức, Quyết định giải quyết khiếu nại số 429/QĐ-UBND ngày 29/01/2017 trả lời khiếu nại của Công ty An Hòa là quyết định phái sinh từ quyết định thu hồi đất để triển khai, thực thi công việc thu hồi đất, các quyết định này có tính gắn bó mật thiết (tính liên quan) với với quyết định thu hồi đất. Nếu quyết định thu hồi đất đã bị triệt tiêu thì các quyết định này cũng đương nhiên không còn giá trị nhưng hiệu lực của những quyết định này không phải tự nhiên mất đi mà cần phải có một cơ chế tác động làm cho nó mất đi tính hiệu lực của nó đó chính là cơ quan ban hành nó tự thu hồi hoặc là có quyết định tuyên hủy của HĐXX.

Ngoài vụ việc cụ thể trên, trên thực tế trong vụ án hành chính có nhiều quyết định hành chính, hành vi hành chính có liên quan với nhau nhưng người khởi kiện chỉ yêu cầu Tòa án xem xét một quyết định hành chính cụ thể hay chỉ một điều khoản trong một quyết định hành chính cụ thể chẳng hạn như họ khởi kiện yêu cầu phải xác định lại mức giá đất bồi thường và yêu cầu Tòa án chỉ xem xét lại điều khoản về mức giá đất bồi thường thì HĐXX có phải xem hủy những quyết định hành chính có liên quan (cho dù nó không đúng nhưng đương sự không yêu cầu) hay chỉ hủy một quyết định mà đương sự yêu cầu? Hay cụ thể là người khởi kiện chỉ yêu cầu hủy quyết định về liên quan đến mức giá bồi thường vậy cần phải hủy quyết định thu hồi đất hay không? Trong trường hợp này, câu trả lời là không bởi vì nếu hủy quyết định về mức giá bồi thường không làm ảnh hưởng đến quyết định thu hồi đất. Như vậy, tình huống này cho thấy tính “có liên quan” giữa yêu cầu của người khởi kiện với các quyết định hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại vô cùng có ý nghĩa giúp HĐXX quyết định xem xét quyết định hành chính, hành vi hành chính nào là có liên quan để xem xét, đánh giá và đưa ra quyết định khi phán quyết.

3.Đề xuất hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền của HĐXX trong vụ án hình chính

Thực tiễn cho thấy, yêu cầu hủy quyết định hành chính liên quan đến lĩnh vực đất đai (thu hồi, bồi thường đất) tại Tòa án chiếm tỉ lệ khá cao. Trong khi đó, pháp luật tố tố tụng hành chính lại có những khiếm khuyết như đã phân tích trên. Để nâng cao chất lượng xét xử các vụ án hành chính cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền của HĐXX, tác giả đề xuất những vấn đề sau:

Thứ nhất: Bên cạnh quyền quyết định của HĐXX khi chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật, tuyên bố hành vi hành chính là trái pháp luật và tuyên hủy quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có) thì cần bổ sung thẩm quyền của HĐXX vào điểm b, c khoản 2 của Điều 193 LTTHC năm 2015 để tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ các quyết định hành chính có liên quan.

Thứ hai: Đế có nhận thức thống nhất trong hoạt động xét xử, cần phải có sự giải thích thế nào là quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan và quyết định hành chính có liên quan và bổ sung cụm thuật ngữ này vào Điều 3 LTTHC năm 2015. Theo hướng giải thích như sau: “Quyết định giải quyết khiếu nại, quyết định hành chính có liên quan là quyết định mà khi xem xét tuyên hủy một phần quyết định hành chính trái pháp luật, tuyên bố một hành vi hành chính (là đối tượng đương sự yêu cầu) trái pháp luật rõ ràng làm ảnh hưởng đến một phần hay nội dung của quyết định giải quyết khiếu nại, quyết định hành chính đó’’.

Thứ ba: Trong lúc chờ kiến nghị, sửa đổi bổ sung, Tòa án nhân dân tối cao cần tổ chức tập huấn, có văn bản định hướng để thống nhất trong nhận thức về thẩm quyền quyết định của HĐXX đối với các quyết định hành chính có liên quan trong vụ án và giải thích thuật ngữ có liên quan.

Th.S. TRƯƠNG THANH HÒA (TAND huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi)