Một số kiến nghị hoàn thiện biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn

1. Quy định của pháp luật

Biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn (GDTXPTT) là một trong những biện pháp cưỡng chế về hành chính được Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) xã, phường, thị trấn áp dụng trong thời hạn từ 03 tháng đến 06 tháng đối với các đối tượng theo quy định, có môi trường sống thuận lợi, đảm bảo cho việc giúp các đối tượng tự nhận thức và sửa chữa được sai lầm đồng thời giám sát, ngăn ngừa những hành vi vi phạm để phát triển lành mạnh, ổn định cuộc sống tại nơi cư trú trên tinh thần không cách ly khỏi cộng đồng1.

Về đối tượng áp dụng

Theo quy định tại Điều 5, Điều 90 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật XLVPHC) thì đối tượng áp dụng biện pháp GDTXPTT bao gồm:

- Người từ đủ 12 tuổi đến dưới 14 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm rất nghiêm trọng do cố ý quy định tại BLHS. Trong đó, tội phạm rất nghiêm trọng là tội phạm có tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội rất lớn mà mức cao nhất của khung hình phạt đối với tội ấy là từ trên 07 năm tù đến 15 năm tù.

-  Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm nghiêm trọng do cố ý quy định tại BLHS. Trong đó, tội phạm nghiêm trọng là tội phạm có tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội lớn mà mức cao nhất của khung hình phạt đối với tội ấy là từ trên 03 năm tù đến 07 năm tù.

- Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi đã 02 lần bị xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) và bị lập biên bản VPHC tại lần vi phạm thứ ba trong thời hạn 06 tháng về một trong các hành vi gây rối trật tự công cộng, trộm cắp tài sản, đánh bạc, lừa đảo, đua xe trái phép. Các hành vi “trộm cắp, lừa đảo, đánh bạc, gây rối trật tự công cộng” ở đây được hiểu là các VPHC, tức là các vi phạm này chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự.

- Người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi đã 02 lần bị xử phạt VPHC và bị lập biên bản VPHC tại lần vi phạm thứ ba trong thời hạn 06 tháng về một trong các hành vi xúc phạm nhân phẩm, danh dự của người khác, gây thương tích hoặc gây tổn hại cho sức khỏe của người khác, chiếm giữ trái phép tài sản, hủy hoại hoặc cố ý làm hư hỏng tài sản của người khác, gây rối trật tự công cộng, trộm cắp tài sản, đánh bạc, lừa đảo, đua xe trái phép nhưng không phải là tội phạm.

- Người từ đủ 14 tuổi trở lên đã 02 lần bị xử phạt VPHC và bị lập biên bản VPHC tại lần vi phạm thứ ba trong thời hạn 06 tháng về hành vi sử dụng trái phép chất ma túy.

- Người từ đủ 18 tuổi trở lên đã 02 lần bị xử phạt VPHC và bị lập biên bản VPHC tại lần vi phạm thứ ba trong thời hạn 06 tháng về một trong các hành vi xúc phạm nhân phẩm, danh dự của người khác, gây thương tích hoặc gây tổn hại cho sức khỏe của người khác, chiếm giữ trái phép tài sản, hủy hoại hoặc cố ý làm hư hỏng tài sản của người khác, gây rối trật tự công cộng, trộm cắp tài sản, đánh bạc, lừa đảo, đua xe trái phép, ngược đãi hoặc hành hạ ông bà, cha mẹ, vợ chồng, con, cháu hoặc người có công nuôi dưỡng mình nhưng không phải là tội phạm.

- Không áp dụng biện pháp GDTXPTT đối với người nước ngoài2.

Về thời hạn áp dụng

Theo quy định tại Điều 89 Luật XLVPHC thì thời hạn áp dụng biện pháp GDTXPTT là từ 03 tháng đến 06 tháng.

Về thẩm quyền áp dụng

Khoản 1 Điều 105 Luật XLVPHC quy định: Chủ tịch UBND cấp xã có thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp GDTXPTT. Trên cơ sở đó, Điều 7 Nghị định số 120/2021/NĐ-CP ngày 24/12/2021 của Chính phủ quy định chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành chính giao dục tại xã, phường, thị trấn quy định thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp GDTXPTT được trao cho Chủ tịch UBND xã, phường, thị trấn nơi người vi phạm cư trú. Trường hợp người chưa thành niên vi phạm pháp luật, nhưng không có nơi cư trú ổn định và đã được cơ sở bảo trợ, cơ sở giúp đỡ trẻ em tiếp nhận, thì việc thẩm quyền áp dụng biện pháp GDTXPTT là Chủ tịch UBND xã, phường, thị trấn nơi có cơ sở bảo trợ, cơ sở giúp đỡ trẻ em đóng trụ sở. Trường hợp người từ đủ 18 tuổi trở lên có hành vi sử dụng trái phép chất ma túy, không có nơi cư trú ổn định thì thẩm quyền thuộc về Chủ tịch UBND cấp xã nơi phát hiện người đó có hành vi sử dụng trái phép chất ma túy lần cuối3.

Về thủ tục áp dụng

Biện pháp GDTXPTT được áp dụng theo thủ tục hành chính. Thủ tục áp dụng biện pháp GDTXPTT bao gồm các bước như sau:

- Lập hồ sơ đề nghị áp dụng

Trưởng Công an cấp xã nơi người vi phạm cư trú hoặc nơi người đó có hành vi vi phạm pháp luật tự mình hoặc theo đề nghị của Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã hoặc đại diện cơ quan, tổ chức, đơn vị dân cư ở cơ sở lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp GDTXPTT.

Trong trường hợp người vi phạm do cơ quan Công an cấp huyện hoặc Công an cấp tỉnh trực tiếp phát hiện, điều tra, thụ lý thì cơ quan Công an đang thụ lý vụ việc tiến hành xác minh, thu thập tài liệu và lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp GDTXPTT đối với người đó.

- Quyết định áp dụng

Chủ tịch UBND cấp xã tổ chức và chủ trì cuộc họp tư vấn với sự tham gia của Trưởng Công an cấp xã, công chức tư pháp - hộ tịch, đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và một số tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội cùng cấp có liên quan, đại diện dân cư ở cơ sở. Người bị đề nghị áp dụng biện pháp GDTXPTT, người đại diện hợp pháp của họ, cha mẹ, người giám hộ của người chưa thành niên phải được mời tham gia cuộc họp và phát biểu ý kiến của mình về việc áp dụng biện pháp.

Chủ tịch UBND cấp xã xem xét, quyết định áp dụng biện pháp GDTXPTT. Tùy từng đối tượng mà Chủ tịch UBND cấp xã quyết định giao người được giáo dục cho cơ quan, tổ chức, gia đình quản lý, giáo dục; nếu đối tượng không có nơi cư trú ổn định thì giao cho cơ sở bảo trợ xã hội, cơ sở trợ giúp trẻ em để quản lý, giáo dục.

- Thi hành quyết định

Quyết định GDTXPTT được thi hành sau khi quyết định có hiệu lực pháp luật, đây là một giai đoạn khá quan trọng vì từ giai đoạn này, việc giáo dục, cải tạo giúp đỡ đối tượng sửa chữa sai lầm được thực hiện và đó là nhân tố quyết định đến hiệu quả của việc áp dụng biện pháp trên thực tế.

Việc thi hành quyết định GDTXPTT bao gồm những nội dung: tổ chức việc thực hiện biện pháp đối với người được giáo dục; phân công người trực tiếp giúp đỡ người được giáo dục; giúp đỡ, động viên người được giáo dục, đề xuất với UBND cấp xã tạo điều kiện cho họ tìm kiếm việc làm.

2. Một số bất cập, hạn chế

Biện pháp GDTXPTT có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước, đấu tranh phòng chống vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, các quy định của pháp luật và thực tiễn áp dụng biện pháp GDTXPTT còn một số bất cập. Cụ thể:

Thứ nhất, về đối tượng áp dụng biện pháp GDTXPTT

Theo quy định tại Điều 5, Điều 90 Luật XLVPHC và Điều 5 Nghị định số 120/2021/NĐ-CP thì đối tượng áp dụng biện pháp GDTXPTT bao gồm cả người từ đủ 12 tuổi đến dưới 14 tuổi thực hiện hành vi có dấu hiệu của một tội phạm rất nghiêm trọng do cố ý quy định tại BLHS. Tuy nhiên, theo tác giả độ tuổi 12 tuổi là quá nhỏ để nhận sự trừng phạt, kiểm điểm của nhà nước. Bên cạnh đó, pháp luật hình sự quy định tuổi chịu trách nhiệm hình sự hạn chế là từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi (về tội phạm rất nghiêm trọng, tội phạm đặc biệt nghiêm trọng quy định tại một trong các điều được liệt kê tại Điều 12 BLHS) và tuổi chịu trách nhiệm hình sự đầy đủ là từ đủ 16 tuổi (về mọi tội phạm, trừ những tội phạm mà BLHS có quy định khác). Vì vậy cần nâng độ tuổi của đối tượng bị áp dụng biện pháp GDTXPTT và bảo đảm tính thống nhất với nguyên tắc quy định độ tuổi tối thiểu chịu trách nhiệm hình sự.

Thứ hai, về việc bảo đảm quyền của người chưa thành niên bị áp dụng biện pháp GDTXPTT

Trong Luật XLVPHC và Nghị định số 120/2021/NĐ-CP quy định về đối tượng áp dụng biện pháp GDTXPTT thì có 05/06 nhóm đối tượng là người chưa thành niên. Điều 36 Nghị định số 120/2021/NĐ-CP quy định đối tượng bị áp dụng biện pháp GDTXPTT được bảo đảm các quyền cơ bản như: được lao động, học tập sinh hoạt tại nơi cư trú; được tạo điều kiện tìm việc làm, được xem xét hỗ trợ cho vay vốn; được tham gia các chương trình học tập hoặc dạy nghề; được đề đạt nguyện vọng, kiến nghị của mình; được vắng mặt tại nơi cư trú hoặc thay đổi nơi cư trú; có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định GDTXPTT và các hành vi vi phạm trong quá trình thi hành quyết định. Tuy nhiên, quy định về quyền của đối tượng bị áp dụng biện pháp GDTXPTT chưa có những quy riêng, cụ thể đối với người chưa thành niên.

Chẳng hạn, quyền được tạo điều kiện tìm việc làm hay xem xét hỗ trợ cho vay vốn là quyền của người thành niên bởi vì về chuẩn mực quốc tế không khuyến khích lao động trẻ em. Trẻ em cần được học văn hóa, học nghề, kỹ năng sống và được bảo đảm hỗ trợ các dịch vụ thiết yếu như chăm sóc y tế, trợ giúp pháp lý…

Về mặt khoa học, người chưa thành niên là người chưa phát triển toàn diện về thể chất và tinh thần, khả năng nhận thức và điều khiển hành vi còn hạn chế, khả năng chịu trách nhiệm trước pháp luật của họ không thể so sánh với người trưởng thành và hệ thống tư pháp đối với người chưa thành niên cũng phải có những quy định đặc thù. Bên cạnh đó, Công ước quốc tế về quyền trẻ em yêu cầu các quốc gia thành viên phải quy định rõ sự khác biệt giữa biện pháp xử lý đối với người chưa thành viên và biện pháp xử lý đối với người thành niên. Vì vậy, các quyền của đối tượng bị áp dụng biện pháp GDTXPTT cần được quy định riêng biệt để bảo đảm quyền của người chưa thành niên.

Thứ ba, về quyền được xem xét lại quyết định áp dụng biện pháp GDTXPTT

Giáo dục tại xã, phường, thị trấn là biện pháp mang tính giáo dục, tuy nhiên đây vẫn là biện pháp hạn chế một số quyền của đối tượng bị áp dụng. Chuẩn mực quốc tế yêu cầu pháp luật quốc gia phải bảo đảm người bị áp dụng có quyền yêu cầu Tòa án hoặc cơ quan khác cấp cao hơn xem xét lại bản án và hình phạt đối với mình theo quy định của pháp luật (quyền kháng cáo). Theo Bình luận chung số 32 của Ủy ban quyền con người về Quyền bình đẳng trước Tòa án và quyền được xét xử công bằng thì “quyền kháng cáo” này được áp dụng đối với tất cả mọi vi phạm, bao gồm cả những hành vi tương đồng với trách nhiệm hình sự mà không chỉ những vi phạm nghiêm trọng. Quyền này phải bao gồm việc kháng cáo về sự đầy đủ của chứng cứ và pháp luật, việc kết tội và hình phạt. Việc xem xét lại nếu chỉ được giới hạn ở khía cạnh hình thức và tính pháp lý của việc kết tội, không tính đến bất cứ yếu tố nào khác của thực tế (toàn bộ vụ việc) là không đáp ứng các yêu cầu của Công ước về các quyền dân sự, chính trị. Xét theo tiêu chuẩn này, thì việc khởi kiện quyết định áp dụng biện pháp GDTXPTT tại Tòa án không bảo đảm quyền được kháng cáo của người bị áp dụng biện pháp này. So với các chuẩn mực quốc tế, Luật XLVPHC không có quy định về việc yêu cầu xem xét lại quyết định GDTXPTT để bảo đảm quyền kháng cáo4.

Thứ tư, về thi hành biện pháp GDTXPTT

Việc thi hành biện pháp GDTXPTT trong thực tế đạt hiệu quả chưa cao. Mặc dù mục đích của biện pháp GDTXPTT là giáo dục, cảm hóa đối tượng ngay tại cộng đồng nhưng hiện nay các địa phương mới chỉ quản lý đối tượng thông qua các biện pháp mang tính hành chính như định kỳ báo cáo, phòng ngừa vi phạm, tái phạm... còn các biện pháp giáo dục, giúp đỡ thực sự đối tượng như tạo công ăn việc làm, đào tạo nghề, hỗ trợ tài chính... thì chưa được quan tâm đúng mức.

Việc quản lý đối tượng cũng chưa thực sự đạt hiệu quả cao: Công an xã và Tổ trưởng dân phố là người trực tiếp được giao nhiệm vụ quản lý đối tượng bị áp dụng biện pháp GDTXPTT. Vai trò của các tổ chức xã hội, cộng đồng dân cư ở cơ sở còn khá mờ nhạt; việc huy động các tổ chức đoàn thể như Mặt trận Tổ quốc, Đoàn thanh niên, Hội phụ nữ... trực tiếp quản lý, giáo dục đối tượng chưa đạt được kết quả.

Thiếu cán bộ và điều kiện bảo đảm thực hiện biện pháp GDTXPTT. Do số lượng công chức tư pháp - hộ tịch ở cấp xã còn hạn chế (có xã chỉ có 01 công chức phụ trách), do đó việc kiểm tra tính pháp lý của hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp GDTXPTT còn nhiều khó khăn. Bên cạnh đó, cơ sở vật chất để giáo dục về kỹ năng sống, hướng nghiệp, dạy nghề cho người được giáo dục… cũng như kỹ năng, kiến thức, kinh nghiệm của những cán bộ, công chức được phân công giáo dục đối tượng còn nhiều hạn chế.

Ngoài ra, pháp luật hành chính chưa quy định cụ thể về trách nhiệm của các cơ quan, điều kiện để phát triển đội ngũ có chuyên môn, chuyên trách làm việc với đối tượng bị áp dụng biện pháp GDTXPTT; thiếu quy định về giám sát, đánh giá việc thực hiện cũng như hiệu quả của việc áp dụng biện pháp GDTXPTT.

3. Một số kiến nghị góp phần hoàn thiện biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn

Để hoàn thiện các quy định của pháp luật cũng như thực tiễn áp dụng biện pháp GDTXPTT, tác giả đưa ra một số kiến nghị như sau:

Một là, về đối tượng áp dụng biện pháp

Cần nâng độ tuổi tối thiểu bị áp dụng biện pháp GDTXPTT lên 14 tuổi. Độ tuổi 14 là độ tuổi tối thiểu phù hợp bị áp dụng biện pháp GDTXPTT vì ở tuổi này đối tượng đã phát triển khá đầy đủ về tâm, sinh lý để có thể nhận thức và tiếp nhận sự giáo dục. Những người dưới 14 tuổi cần áp dụng biện pháp giáo dục tại gia đình, khuyên răn của thầy cô và những người có trách nhiệm… Điều này cũng phù hợp với các Công ước quốc tế về quyền trẻ em mà Việt Nam tham gia.

Bên cạnh đó, độ tuổi tối thiểu của người bị áp dụng biện pháp GDTXPTT cần có sự thống nhất với nguyên tắc quy định độ tuổi tối thiểu chịu trách nhiệm hình sự và nên bắt đầu từ 14 tuổi. Đối với người dưới độ tuổi 14 có hành vi vi phạm, không nên đặt vấn đề áp dụng biện pháp GDTXPTT vì mặc dù là các biện pháp mang tính giáo dục, phòng ngừa, nhưng vẫn là chế tài đối với hành vi vi phạm.

Hai là, về biện pháp mang tính bảo vệ áp dụng đối với người chưa thành niên

Bổ sung quy định riêng cụ thể về bảo đảm quyền của người chưa thành niên bị áp dụng biện pháp GDTXPTT. Luật XLVPHC đã có những quy định mới về cuộc họp tư vấn có sự tham gia của người chưa thành niên và gia đình họ, về việc giao cho cơ quan, tổ chức phù hợp để giáo dục, tuy nhiên, những quy định này chưa đủ để bảo đảm các quyền của người chưa thành niên theo chuẩn mực quốc tế. Cần bổ sung các quyền như được đại diện bởi luật sư hoặc bất cứ người đại diện nào khác trong suốt quá trình ra quyết định và thi hành quyết định GDTXPTT. Trong cuộc họp tư vấn, người chưa thành niên cần được bảo đảm quyền được xem xét theo quy trình “xét xử” hoặc “lắng nghe vụ việc” mà tại đó các bằng chứng sẽ được kiểm tra, người chưa thành niên và người đại diện của họ được có mặt và có quyền tranh luận, quyền đưa ra chứng cứ để bảo vệ mình5.

Ba là, về thủ tục xem xét áp dụng biện pháp

Bổ sung quy định để thực hiện quyền được xem xét lại quyết định áp dụng biện pháp GDTXPTT. Luật XLVPHC chưa có quy định về việc yêu cầu xem xét lại quyết định GDTXPTT để bảo đảm “quyền kháng cáo”, vì vậy cần bổ sung việc cơ quan có thẩm quyền xem xét lại toàn bộ vụ việc chứ không chỉ hình thức và tính pháp lý của việc ra quyết định GDTXPTT. Thẩm quyền có thể là Chủ tịch UBND cấp huyện hoặc bổ sung đối với việc giải quyết đơn khởi kiện quyết định áp dụng biện pháp GDTXPTT, Tòa án hành chính phải xem xét toàn bộ vụ việc6.

Ngoài ra, thủ tục xem xét áp dụng biện pháp GDTXPTT cũng có thể được đổi mới, bảo đảm quyền của đối tượng bị xem xét áp dụng biện pháp theo hướng chuyển thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp GDTXPTT cho cơ quan Tòa án xem xét tại tòa theo thủ tục tư pháp rút gọn. Tính ưu việt của thủ tục tư pháp so với thủ tục hành chính trong việc áp dụng biện pháp GDTXPTT thể hiện chủ yếu ở các điểm như: Chủ thể phán xét về hành vi vi phạm là Tòa án thông qua hoạt động xét xử công khai, có sự tranh tụng giữa hai bên; thủ tục xử lý được thực hiện theo các nguyên tắc đặc thù của tố tụng như: nguyên tắc độc lập xét xử, nguyên tắc xét xử tập thể và quyết định theo đa số; nguyên tắc tranh tụng công khai, bình đẳng...; khắc phục tối đa sự can thiệp trái pháp luật của các chủ thể khác trong quá trình xử lý (như sự can thiệp của cơ quan hành chính cấp trên, của những người liên quan...); trong quá trình xử lý theo thủ tục tố tụng có nhiều cơ chế giám sát độc lập hơn, hiệu quả hơn so với thủ tục hành chính7.

Bốn là, về tổ chức thi hành quyết định

Sửa đổi các văn bản pháp luật quy định về số lượng, chức danh cán bộ, công chức cấp xã theo hướng quy định cứng về số lượng công chức tư pháp - hộ tịch tối thiểu của mỗi xã, phường, thị trấn ít nhất có từ 02 công chức trở lên. Khi số lượng công chức bảo đảm, công việc được bố trí phù hợp, sẽ giúp việc thực hiện các nhiệm vụ chuyên môn tốt hơn, trong đó có việc thực thi biện pháp GDTXPTT. Bổ sung quy định về trách nhiệm của từng cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia giáo dục, giúp đỡ đối tượng bị áp dụng biện pháp GDTXPTT; quy định về giám sát, đánh giá việc thực hiện cũng như hiệu quả của việc áp dụng biện pháp.

Bên cạnh đó, cần nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm vụ thực thi biện pháp GDTXPTT, thường xuyên tập huấn chuyên sâu về nghiệp vụ, kỹ năng cho đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã, từ đối tượng là Chủ tịch UBND cấp xã đến Công an cấp xã, công chức tư pháp - hộ tịch. Đồng thời, huy động sự tham gia của cộng đồng dân cư, các nguồn lực sẵn có tại địa phương như Mặt trận Tổ quốc, Đoàn thanh niên, Hội phụ nữ… trong việc giáo dục, giúp đỡ đối tượng bị áp dụng biên pháp GDTXPTT. Việc huy động các nguồn lực của địa phương, đặc biệt là gia đình có ý nghĩa lớn trong việc nâng cao trách nhiệm của các chủ thể này trong việc hỗ trợ, giúp đỡ các đối tượng cải tạo bản thân, thay đổi ý thức để thực hiện pháp luật tốt hơn.

ThS. PHÍ MẠNH LONG (GV Khoa Luật - Trường Đại học An ninh nhân dân)

Hỗ trợ học văn hóa, hướng nghiệp, dạy nghề, hỗ trợ tìm việc làm cho người được giáo dục tại xã, phường, thị trấn