Một số vấn đề vướng mắc khi thụ lý, xét xử vụ án hành chính tại cấp phúc thẩm

1. Đặt vấn đề:

Theo quy định của Luật Tố tụng Hành chính năm 2015 (LTTHC) thì Tòa án cấp phúc thẩm là cấp xét xử thứ hai và tính chất xét xử phúc thẩm là xét xử lại các vụ án mà bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo hoặc kháng nghị.[1]

Thông qua việc xét xử lại vụ án, Tòa án cấp phúc thẩm kiểm tra tính hợp pháp và tính có căn cứ của bản án, quyết định sơ thẩm. Trong phạm vi quyền hạn của mình, Tòa án cấp phúc thẩm xem xét tính hợp pháp thủ tục kháng cáo, kháng nghị; khắc phục những sai sót của Tòa án cấp sơ thẩm. Qua nghiên cứu thực trạng pháp luật và thực tiễn thụ lý, xét xử phúc thẩm vụ án hành chính, tác giả đưa ra một số vướng mắc cần được khắc phục; kiến nghị, đề xuất nhằm hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính góp phần sửa đổi, bổ sung LTTHC theo yêu cầu [2], bảo đảm công tác xét xử phúc thẩm vụ án hành chính đạt hiệu quả.

2. Thực trạng pháp luật về thủ tục phúc thẩm vụ án hành chính

2.1 Quy định về phiên họp xét kháng nghị quá hạn của Viện kiểm sát

Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp hoặc Viện trưởng Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp có quyền kháng nghị bản án, quyết định hành chính sơ thẩm theo thủ tục phúc thẩm. Khi kháng nghị, chủ thể kháng nghị phải đáp ứng các điều kiện về nội dung, thủ tục hình thức do pháp luật quy định. Đối tượng kháng nghị phải là bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật, hình thức của kháng nghị phải bằng quyết định kháng nghị và nằm trong thời hạn do pháp luật quy định. Trường hợp Viện kiểm sát kháng nghị mà quyết định kháng nghị đã quá thời hạn theo luật định, thì Tòa án yêu cầu Viện kiểm sát giải thích bằng văn bản và phải nêu rõ lý do. Hội đồng xét xử xem xét bằng phiên họp xét kháng nghị quá hạn. [3]  

Luật TTHC và các văn bản hướng dẫn thi hành, có nêu đến phiên họp xét kháng nghị quá hạn của Viện Kiểm sát, nhưng lại không có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục, thành phần tham gia hay quyết định của Tòa án trong phiên họp này. Bất cập này đặt ra ba câu hỏi cần giải quyết:

Một là, mọi trường hợp kháng nghị quá hạn của Viện Kiểm sát đều làm phát sinh thủ tục phúc thẩm, mặc dù việc kháng nghị đó được tiến hành chậm hơn nhiều so thời hạn kháng nghị luật định, tính từ thời điểm hết thời hạn kháng nghị;

Hai là, phiên họp xét kháng nghị quá hạn của Viện Kiểm sát có được tiến hành tương tự như phiên họp xét kháng cáo quá hạn của đương sự hay Tòa án cấp phúc thẩm không cần phải tiến hành mở phiên họp này;

Ba là, trong trường hợp lý do của Viện kiểm sát đưa ra không chính đáng, thiếu thuyết phục thì Tòa án có thẩm quyền quyết định không chấp nhận kháng nghị quá hạn.[4]

Trường hợp Viện kiểm sát kháng nghị quá hạn và giải thích bằng văn bản, nêu rõ lý do theo yêu cầu thì Tòa án căn cứ vào quy định nào của pháp luật để chấp nhận hay không chấp nhận việc kháng nghị quá hạn của Viện kiểm sát. Việc gửi văn bản giải thích lý do kháng nghị quá hạn cũng đã được quy định tại Thông tư liên tịch giữa Tòa án và Viện kiểm sát. Tuy nhiên, Thông tư này cũng không quy định rõ việc Viện kiểm sát kháng nghị quá hạn thì Tòa án có chấp nhận hay không mà chỉ quy định về thời hạn gửi văn bản giải thích lý do kháng nghị quá hạn là 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được yêu cầu của Tòa án cấp sơ thẩm.[5]

Do vậy, cần bổ sung quy định về trình tự, thủ tục phiên họp xét kháng nghị quá hạn của Viện kiểm sát trong LTTHC.

2.2. Một số quy định về các căn cứ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm

 Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án, hậu quả của việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm theo quy định quy định tại khoản 1 Điều 228 LTTHC; căn cứ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm, hậu quả của việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm được viện dẫn đến căn cứ và hậu quả của việc tạm đình chỉ giải quyết vụ án tại các Điều 141, 142 của LTTHC.

Tại khoản 2 Điều 141 LTTHC quy định: “quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án có thể bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm”; khoản 2 Điều 228 LTTHC lại khẳng định “quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm có hiệu lực thi hành ngay”. Từ đó cho thấy, các nội dung quy định tại khoản 1 và khoản 2 của Điều 228 LTTHC có sự không thống nhất khi quy định về hậu quả cũng như hiệu lực của quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm. Nếu căn cứ vào khoản 1 Điều 228 LTTHC trên cơ sở viện dẫn tới Điều 142 LTTHC, thì có thể hiểu là quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm có thể bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm. Tuy nhiên, về nguyên tắc chung, quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm không thể bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm được. Vì vậy, cần sửa đổi khoản 1 Điều 228 LTTHC theo hướng qui định rõ phạm vi dẫn chiếu chỉ ở khoản 1 của Điều 141 LTTHC cho chuẩn xác.

2.3. Một số quy định về đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính

- Quy định xử lý trường hợp người kháng cáo vắng mặt:

Về nguyên tắc, khi được Tòa án triệu tập hợp lệ thì người kháng cáo phải có mặt tại phiên tòa xét xử phúc thẩm để thực hiện các quyền, nghĩa vụ tố tụng. Trường hợp người kháng cáo không thể có mặt tại phiên tòa vì những lý do khác nhau thì có cách xử lý khác nhau. Đối với trường hợp người kháng cáo vắng mặt tại phiên tòa khi được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai có thể dẫn đến hậu quả Tòa án sẽ ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm đối với phần mà họ đã kháng cáo. Về nội dung này được quy định tại điểm a khoản 2 Điều 225; điểm d khoản 1 Điều 229; khoản 5 Điều 241 LTTHC. Tuy nhiên, giữa các điều khoản này lại không thống nhất với nhau, cụ thể: theo quy định của điểm a khoản 2 Điều 225 LTTHC, Tòa án ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm đối với bản án, quyết định hoặc phần bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm có kháng cáo của người kháng cáo vắng mặt; nếu họ được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vắng mặt không vì sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan, không có người đại diện hợp pháp tham gia phiên tòa, không có đơn xin xét xử vắng mặt. Trong khi đó, điểm d khoản 1 Điều 229 LTTHC quy định: Tòa án phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án, nếu người kháng cáo vắng mặt khi được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai không vì sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan, không có đơn xin xét xử vắng mặt; tại khoản 5 Điều 241 LTTHC quy định Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm nếu việc xét xử phúc thẩm cần phải có mặt người kháng cáo và họ đã được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai mà vẫn vắng mặt. Trường hợp này bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật. Như vậy, các điều khoản quy định về căn cứ ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm trong trường hợp người kháng cáo vắng mặt khi được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai là không thống nhất. Do đó, cần sửa đổi LTTHC theo hướng thiết kế lại các quy định trên cho thống nhất, đồng bộ: sửa đổi bổ sung khoản 1 Điều 229, khoản 5 Điều 241 cho thống nhất với điểm a khoản 2 Điều 225 LTTHC

-Quy định tại Điều 229 LTTHC chưa làm rõ về đình chỉ xét xử phúc thẩm toàn bộ hay một phần vụ án; chưa quy định về hiệu lực của quyết định này.

Quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm đối với toàn bộ vụ án hoặc một phần vụ án chưa được quy định cụ thể nên cần sửa đổi khoản 1 Điều 299 cho phù hợp thực tế giải quyết án hành chính.

Bên cạnh đó, tại Chương XIII của Luật TTHC lại không có quy định cụ thể về hiệu lực pháp luật của quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm, cần bổ sung quy định về hiệu lực của quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm, tương thích với hiệu lực thi hành của quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm tại khoản 3 Điều 228 Luật TTHC. Theo đó, khoản 5 Điều 229 Luật TTHC cần được sửa đổi theo hướng quy định rõ Quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm có hiệu lực thi hành ngay.

Để thống nhất với việc đình chỉ xét xử phúc thẩm toàn bộ hay một phần bản án, cần sửa đổi, bổ sung khoản 5 Điều 241 LTTHC theo hướng bao quát hết các trường hợp đình chỉ xét xử phúc thẩm toàn bộ vụ án hay một phần. Căn cứ đình chỉ xét xử đã được quy định cụ thể đầy đủ tại Điều 229 LTTHC. Mặt khác, phần cuối của khoản 5 Điều 241 LTTHC khẳng định “Trong trường hợp này bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật” là chưa chính xác. T rường hợp vụ án phúc thẩm có cả kháng cáo của đương sự và cả kháng nghị của Viện Kiểm sát mà Tòa án ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm khi người kháng cáo vắng mặt thì hiệu lực của bản án sơ thẩm chưa chắc đã phát sinh vì còn phụ thuộc vào kháng nghị của Viện kiểm sát, nếu Viện kiểm sát không rút kháng nghị thì hiệu lực của bản án sơ thẩm không thể phát sinh. Do đó, cần sửa khoản này theo hướng Hội đồng xét xử phúc thẩm có thẩm quyền: đình chỉ xét xử phúc thẩm toàn bộ hoặc một phần vụ án khi có căn cứ quy định tại khoản 1, 2 và 3 Điều 229 của LTTHC. Trong trường hợp này bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật đối với phần đã được cấp phúc thẩm đình chỉ xét xử phúc thẩm.

2.4. Quy định về trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện tại giai đoạn phúc thẩm vụ án hành chính

Xử lý việc người khởi kiện rút đơn khởi kiện ở giai đoạn sơ thẩm, giai đoạn phúc thẩm không giống nhau. Ở giai đoạn sơ thẩm, người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Tòa án sẽ ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án mà không cần có sự đồng ý của người bị kiện [6]; còn trong giai đoạn phúc thẩm, việc người khởi kiện rút đơn khởi kiện lại phụ thuộc vào ý kiến của người bị kiện, của các đương sự khác, tức là việc rút đơn đó không phải là điều kiện đương nhiên để Tòa án cấp phúc thẩm ban hành quyết định hủy bản án sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án hành chính. Nghiên cứu khoản 1 Điều 234 LTTHC, thấy rằng:

- Tại phần đầu khoản 1 Điều này quy định: “người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Hội đồng xét xử phúc thẩm phải hỏi ý kiến của người bị kiện”, nhưng điểm b khoản 1 Điều này lại đề cập đến sự đồng ý của “đương sự”. Vậy, trong quy định này thì Hội đồng xét xử phúc thẩm ngoài việc hỏi ý kiến của người bị kiện, còn phải hỏi ý kiến của các đương sự còn lại khác hay chỉ hỏi ý kiến của đương sự có yêu cầu độc lập?.

- Điều 234 LTTHC cũng chưa đề cập đến cách xử lý tình huống của Tòa án phúc thẩm khi người khởi kiện rút đơn khởi kiện tại phiên tòa nhưng Tòa án không thể thực hiện việc hỏi ý kiến của người bị kiện và các đương sự vì những người này đều không có mặt trong phiên tòa phúc thẩm mà họ có đơn xin xét xử vắng mặt hợp lệ.

Để khắc phục các hạn chế trên, cần sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 234 LTTHC việc hỏi ý kiến người bị kiện có thể trực tiếp nếu họ có mặt hoặc bằng văn bản nếu họ vắng mặt. Đương sự được xác định rõ bao gồm: người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập.

2.5. Về thẩm quyền hủy bản án sơ thẩm và chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại

Theo quy định tại khoản 3 Điều 242 LTTHC về thẩm quyền “hủy bản án sơ thẩm và chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại” còn nhiều điểm chưa rõ ràng, cần bổ sung làm rõ:

Một là, chưa giải thích thế nào là “vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng”. Một trong những căn cứ để Tòa án cấp phúc thẩm hủy án sơ thẩm trả hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại là việc Tòa án cấp sơ thẩm có vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng. Tuy nhiên, LTTHC và các văn bản liên quan về tố tụng hành chính chưa xác định rõ như thế nào là vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng. Chính vì vậy, việc giải thích về nội dung này còn mang tính chất tùy nghi, chủ quan của Hội đồng xét xử, làm cho việc áp dụng pháp luật thiếu đồng bộ và thống nhất.[7]

Chúng tôi cho rằng, vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng hành chính được hiểu là việc cơ quan, người tiến hành tố tụng hành chính trong quá trình thụ lý, giải quyết vụ án hành chính không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đầy đủ các trình tự, thủ tục do pháp luật về tố tụng hành chính quy định làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự, người tham gia tố tụng khác hoặc làm ảnh hưởng đến việc xác định sự thật khách quan, toàn diện của vụ án.

Hai là, chưa có hướng dẫn về “chứng cứ mới quan trọng mà Tòa án phúc thẩm không thể bổ sung ngay được” quy định Khoản 3 Điều 241 LTTHC để có căn cứ Hội đồng xét xử phúc thẩm “hủy bản án sơ thẩm chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại vụ án.

 Hiện nay, LTTHC và các văn bản hướng dẫn cũng chưa có quy định cụ thể về nội dung này, nên có những cách hiểu khác nhau về chứng cứ mới quan trọng, dẫn đến việc áp dụng pháp luật giữa các Tòa án thiếu thống nhất.

Chúng tôi cho rằng, cần giải thích chứng cứ mới quan trọng là chứng cứ làm thay đổi nội dung vụ án và thỏa mãn hai điều kiện sau đây:

 Chứng cứ mới được Tòa án cấp phúc thẩm phát hiện ra đã tồn tại ngay từ khi thụ lý xét xử sơ thẩm, nhưng do Tòa án cấp sơ thẩm và đương sự không biết đến sự tồn tại của chúng hoặc do người tham gia tố tụng biết nhưng cố ý che dấu, không cung cấp làm cho Tòa án sơ thẩm, đương sự khác không thể biết được.

Về mặt thời gian, các chứng cứ mới xuất hiện làm thay đổi nội dung vụ án khi chúng được Tòa án cấp phúc thẩm xét xử phúc thẩm phát hiện ra sự tồn tại và sự quan trọng của chứng cứ đó nhằm giải quyết triệt để vụ án. Khi Tòa án cấp phúc thẩm phát hiện ra sự tồn tại của chứng cứ mới thì có quyền thu thập bổ sung chứng cứ mới đó [8]. Chỉ khi Tòa án cấp phúc thẩm không thể thu thập bổ sung ngay được tại phiên tòa thì Hội đồng xét xử phúc thẩm sẽ ra quyết định hủy bản án sơ thẩm và yêu cầu Tòa án cấp sơ thẩm xét xử sơ thẩm lại.

Để để thống nhất đường lối xét xử, bảo đảm tính công bằng trong giải quyết các vụ án hành chính, chúng tôi đề nghị văn bản hướng dẫn thi hành LTTHC cần bổ sung quy định xác định rõ các trường hợp được xem là “vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng” và những chứng cứ được xem là“chứng cứ mới quan trọng mà Tòa án phúc thẩm không thể bổ sung ngay được”

3. Kiến nghị, đề suất sửa đổi một số điều, khoản của LTTHC:

- Bổ sung khoản 4 Điều 213 LTTHC: “...4. Thủ tục xem xét kháng nghị quá hạn thực hiện theo quy định tại khoản 2, 3 của Luật này”

- Sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 228 LTTHC: “ 1.Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án, hậu quả của việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm và tiếp tục xét xử phúc thẩm vụ án được thực hiện theo quy định tại khoản 1 Điều 141 và Điều 142 của Luật này…”.

- Sửa đổi, bổ sung khoản 1,5 Điều 229 LTTHC: “1. Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm toàn bộ hay một phần vụ án trong các trường hợp sau đây:

d) Người kháng cáo được triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vẫn vắng mặt, trừ trường hợp họ đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt hoặc trường hợp có sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan hoặc có người đại diện hợp pháp tham gia phiên tòa;

5.Quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm có hiệu lực thi hành ngay và phải gửi ngay cho đương sự, Viện kiểm sát cùng cấp”.

- Sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 234 LTTHC như sau: “Trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa phúc thẩm mà người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Hội đồng xét xử phúc thẩm phải hỏi ý kiến người bị kiện, người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập có đồng ý hay không và tùy từng trường hợp mà giải quyết như sau:

a. Người bị kiện không đồng ý thì không chấp nhận việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện;

b. Người bị kiện, người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập đồng ý thì chấp nhận việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện. Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định hủy bản án sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án. Trường hợp này, đương sự vẫn phải chịu án phí sơ thẩm theo quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm và phải chịu một nửa án phí phúc thẩm theo quy định của pháp luật.

c. Trường hợp tại phiên tòa mà người bị kiện, người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập vắng mặt mà  không có người đại diện hợp pháp tham gia phiên tòa thì Hội đồng xét xử tạm ngừng phiên tòa để lấy ý kiến của họ và quyết định theo điểm a, b của Luật này khi phiên tòa được mở lại”.

- Sửa đổi, bổ sung khoản 5 Điều 241 LTTHC“...5 Đình chỉ xét xử phúc thẩm toàn bộ hoặc một phần vụ án khi có căn cứ quy định tại khoản 1, 2 và 3 Điều 229 của Luật này. Trong trường hợp này bản án sơ thẩm có hiệu lực pháp luật đối với phần đã đình chỉ xét xử phúc thẩm.”

 

[1] Xem Điều 203 LTTHC

[2] Xem Công văn số 137/TATCVGĐKTIII ngày 15/8/2022 của TANDTC

[3] Xem các Điều 211, 212, 213, 214; điểm a khoản 1 Điều 226  LTTHC

[4] Lê Thị Mơ, Thủ tục phúc thẩm vụ án hành chính, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp ngày 27/11/2020

[5] Xem Thông tư liên tịch số 03/2016/TTLT-VKSNDTC-TANDTC.

[6] Xem điểm b, c khoản 1 Điều 143 LTTHC

[7] Lê Thị Mơ, Thủ tục phúc thẩm vụ án hành chính, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp ngày 27/11/2020

[8] Xem Điều 227 LTTHC

 ThS. NGUYỄN NGỌC TUẤN (Chánh án TAND huyện Tiên Du, Bắc Ninh) – ThS.NCS ĐẶNG QUANG DŨNG (Trưởng khoa Khoa đào tạo Thẩm phán, Học viện Tòa án)