Thống nhất nhận thức về cách thức, điều kiện thụ lý để xem xét hủy quyết định cá biệt theo quy định tại Điều 34 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015

1. Quy định về việc hủy quyết định cá biệt của các Bộ luật Tố tụng dân sự

1.1. Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004 (sửa đổi, bổ sung năm 2011)

Theo quy định tại Điều 32a về thẩm quyền của Tòa án đối với quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức thì:

“1. Khi giải quyết vụ việc dân sự, Tòa án có quyền hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức đó xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết…

2. Trường hợp vụ việc dân sự có liên quan đến quyết định cá biệt bị yêu cầu hủy quy định tại khoản 1 Điều này, thì quyết định cá biệt đó được Tòa án xem xét trong cùng vụ việc dân sự…

3. Tòa án nhân dân tối cao chủ trì phối hợp với Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Bộ Tư pháp hướng dẫn thi hành Điều này”.

Tại Điều 3 Thông tư liên tịch số 01/2014/TTLT-TANDTC-VKSNDTC-BTP ngày 06/01/2014 của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp hướng dẫn thi hành Điều 32a của Bộ luật Tố tụng dân sự đã được sửa đổi, bổ sung theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Tố tụng dân sự đã quy định về hình thức yêu cầu hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật của đương sự:

“1. Yêu cầu được thể hiện trong đơn khởi kiện vụ án dân sự, đơn yêu cầu giải quyết việc dân sự hoặc đơn yêu cầu độc lập. Đơn khởi kiện vụ án dân sự, đơn yêu cầu giải quyết việc dân sự hoặc đơn yêu cầu độc lập phải có yêu cầu hủy quyết định cá biệt theo quy định tại Điều 105 Luật Tố tụng hành chính.

...”.

1.2. Quy định của Điều 34 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015

Tại Điều 34 về thẩm quyền của Tòa án đối với quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức thì:

“1. Khi giải quyết vụ việc dân sự, Tòa án có quyền hủy quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết.

…

3. Khi xem xét hủy quyết định quy định tại khoản 1 Điều này, Tòa án phải đưa cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền đã ban hành quyết định tham gia tố tụng với tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan.

...”.

Theo các quy định tại Điều 32a Bộ luật Tố tụng dân sự (BLTTDS) 2004 (sửa đổi, bổ sung 2011), Thông tư liên tịch số 01/2014/TTLT-TANDTC-VKSNDTC-BTP  hướng dẫn thi hành Điều 32a thì hình thức để Tòa án thụ lý, xem xét việc hủy quyết định cá biệt là theo yêu cầu của đương sự trong vụ án; còn quy định hiện hành tại Điều 34 BLTTDS năm 2015 đã loại bỏ quy định đương sự phải yêu cầu Tòa án hủy quyết định cá biệt như một nội dung khởi kiện hay yêu cầu độc lập, và Điều luật buộc Tòa án phải có trách nhiệm khi giải quyết vụ án mà có liên quan đến quyết định cá biệt phải chủ động phát hiện để xem xét hủy quyết định trái pháp luật xâm phạm quyền lợi hợp pháp của đương sự trong vụ án và nếu Tòa án không thực hiện việc này là chưa giải quyết toàn diện vụ án.

2. Thực tiễn áp dụng Điều 34 Bộ luật Tố tụng dân sự thiếu thống nhất

Hiện nay, giữa các Tòa án không áp dụng thống nhất cách thức, điều kiện để thụ lý xem xét hủy quyết định cá biệt trên thực tế:

Nhiều Tòa án thụ lý yêu cầu hủy quyết định cá biệt trong vụ án dân sự với lý do đương sự có yêu cầu, và coi đây như là một yêu cầu khởi kiện, yêu cầu độc lập hoặc yêu cầu phản tố của đương sự, mà không cần xác định xem đã có căn cứ cho thấy quyết định đó có dấu hiệu trái pháp luật, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự hay không? Theo chúng tôi, đây là cách thức thụ lý theo tinh thần quy định tại Điều 32a BLTTDS năm 2004 (sửa đổi, bổ sung năm 2011) chứ không phải theo quy định của luật hiện hành. Có thể thấy rất rõ điều này qua việc giải quyết các vụ án tranh chấp quyền sử dụng đất, đó là hiện nay rất phổ biến hiện tượng khi khởi kiện, cùng với việc yêu cầu Tòa án giải quyết buộc bị đơn phải trả lại đất tranh chấp, nguyên đơn còn yêu cầu hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà UBND đã cấp cho bị đơn; hoặc ngược lại, quá trình tham gia tố tụng, cùng với việc có ý kiến không chấp nhận yêu cầu khởi kiện của nguyên đơn, bị đơn hoặc người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan còn yêu cầu hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cấp cho nguyên đơn... khi chỉ cần một trong các đương sự có yêu cầu là Tòa án thụ lý luôn cả nội dung này như một phần tranh chấp của vụ án và được nêu trong Thông báo thụ lý vụ án (nếu yêu cầu này do nguyên đơn đưa ra) hoặc nêu trong Thông báo thụ lý yêu cầu phản tố của bị đơn, yêu cầu độc lập của người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan rồi tiến hành thu thập chứng cứ, đưa các cơ quan liên quan đến việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vào tham gia tố tụng; khi xét xử vụ án, tại bản án, Tòa án sẽ tuyên chấp nhận hoặc không chấp nhận hủy quyết định cá biệt (Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất) mà đương sự yêu cầu.

Tuy nhiên, có nhiều Tòa án khác không thụ lý việc xem xét hủy quyết định cá biệt theo yêu cầu của đương sự, mà trong quá trình giải quyết vụ án, nếu có căn cứ cho thấy quyết định cá biệt có dấu hiệu trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của một trong các bên đương sự trong vụ án, thì Tòa án sẽ chủ động thụ lý nội dung này và khi đó mới đưa cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền ban hành quyết định cá biệt vào tham gia tố tụng với tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án, yêu cầu họ cung cấp chứng cứ để làm rõ nội dung quyết định cá biệt và sẽ đi đến việc quyết định có tuyên hủy quyết định cá biệt trong bản án hay không. Còn nếu không có căn cứ cho thấy quyết định cá biệt có dấu hiệu trái pháp luật, hoặc tuy trái pháp luật nhưng không xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự nào, thì mặc dù có đương sự trong vụ án có yêu cầu, Tòa án chỉ nhận định rằng quyết định cá biệt mà đương sự yêu cầu hủy không có dấu hiệu trái pháp luật, không xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ án, nên không xem xét; theo cách này, ở phần quyết định của bản án Tòa án không tuyên xử chấp nhận hay không chấp nhận yêu cầu về việc hủy quyết định cá biệt của đương sự.

3. Hệ quả của việc thụ lý theo yêu cầu đương sự

3.1. Tạo ra sự nhập nhằng pháp lý

Nếu coi việc yêu cầu hủy quyết định cá biệt là một nội dung tranh chấp trong vụ án và Tòa án phải thụ lý khi đương sự có yêu cầu: chẳng hạn là yêu cầu khởi kiện của nguyên đơn, yêu cầu phản tố của bị đơn... thì:

Khi khởi kiện tranh chấp quyền sử dụng đất, nguyên đơn còn yêu cầu hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cấp cho bị đơn mà nguyên đơn cho rằng đã cấp chồng lấn lên đất của mình, Tòa án sẽ thụ lý vụ án là: “Tranh chấp quyền sử dụng đất và yêu cầu hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”. Nếu giả sử vì một lý do nào đó, nguyên đơn rút yêu cầu khởi kiện tranh chấp đất nhưng không rút yêu cầu hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của bị đơn;

Hoặc nếu yêu cầu hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lại do bị đơn đưa ra trong quá trình giải quyết vụ án, Tòa án sẽ coi đây là yêu cầu phản tố và ra Thông báo thụ lý yêu cầu phản tố của bị đơn là: “Yêu cầu hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”. Giả sử trong vụ án, nguyên đơn rút đơn khởi kiện nhưng bị đơn không rút yêu cầu phản tố.

Trong cả 02 tình huống trên thì căn cứ theo quy định tại Điều 217 BLTTDS 2015 Tòa án quyết định đình chỉ vụ án dân sự đối với yêu cầu khởi kiện: “Tranh chấp quyền sử dụng đất” của nguyên đơn.

Vấn đề là sau khi đình chỉ, vẫn còn tồn tại một “tranh chấp” trong vụ án mà Tòa án đã thụ lý, đó là “Yêu cầu hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất”, vì nguyên đơn (và cả bị đơn) không rút yêu cầu này, nên vụ án vẫn phải tiếp tục giải quyết. Khi đó về mặt nội dung, từ vụ án dân sự đã trở thành vụ án hành chính - vì đây là yêu cầu về hủy quyết định hành chính, về tố tụng thì vụ án lại đang được thụ lý và giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự và sẽ phát sinh những vấn đề đặt ra là: cơ quan ban hành quyết định hành chính không thể trở thành bị đơn trong vụ án dân sự được. Bởi lẽ, Điều 34 BLTTDS 2015 quy định: cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền ban hành quyết định cá biệt chỉ tham gia tố tụng với tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án. Về thời hiệu khởi kiện: việc kiện yêu cầu hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là việc kiện hủy quyết định hành chính, theo tố tụng hành chính thì việc kiện này có thời hiệu nhưng nếu tiếp tục giải quyết theo tố tụng dân sự thì lại không có thời hiệu là bất hợp lý. Trong trường hợp chỉ còn nội dung tranh chấp là yêu cầu hủy quyết định hành chính thì Tòa án có được chuyển vụ án dân sự thành vụ án hành chính để giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính hay không?...

3.2. Ảnh hưởng quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự vì kéo dài vụ án

Việc cho rằng, cứ có yêu cầu của đương sự là Tòa án thụ lý yêu cầu hủy quyết định cá biệt mà không có bước “chắt lọc” trước của Thẩm phán để xem xét xem có căn cứ để xác định quyết định cá biệt có trái pháp luật, có ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự hay không sẽ dẫn đến tình trạng bắt buộc phải đưa cơ quan ban hành quyết định (ví dụ UBND cấp huyện/tỉnh) và những cơ quan, tổ chức có liên quan đến việc ban hành quyết định vào tham gia tố tụng một cách tràn lan, tuỳ tiện, gây phát sinh chi phí đi lại, chi phí sao chụp tài liệu hồ sơ cung cấp cho Tòa án, mất thời gian tham gia tố tụng. Đồng thời, cũng cần kể đến việc đương sự lợi dụng quyền yêu cầu và cách thức thụ lý này để cố tình kéo dài vụ án, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của phía đương sự kia. Ngoài ra, do thẩm quyền giải quyết yêu cầu hủy quyết định cá biệt (Tòa án nhân dân tỉnh mới có quyền hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất) nên thời gian gần đây còn xảy ra tình trạng hầu hết những vụ án tranh chấp quyền sử dụng đất đều do Tòa án cấp tỉnh giải quyết theo thủ tục sơ thẩm, vì người khởi kiện hoặc bị đơn trong vụ án đều có yêu cầu hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của phía bên đương sự kia.

4. Đề xuất hoàn thiện và hướng dẫn áp dụng thống nhất

Trước thực trạng áp dụng pháp luật như đã nêu và phân tích ở trên, tác giả kiến nghị Tòa án nhân dân tối cao cần sớm ban hành văn bản hướng dẫn áp dụng thống nhất quy định tại Điều 34 BLTTDS 2015. Tác giả đề xuất nội dung hướng dẫn cần quy định cụ thể theo hướng theo hướng:

- Khẳng định Tòa án không thụ lý yêu cầu hủy quyết định cá biệt theo yêu cầu đương sự.

- Chỉ khi xét thấy có căn cứ xác định quyết định cá biệt có dấu hiệu trái pháp luật và ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi hợp pháp của đương sự trong vụ án, Tòa án mới chủ động đưa cơ quan, tổ chức, người ban có thẩm quyền ban hành vào tham gia tố tụng.

- Khi đương sự có yêu cầu, Tòa xét thấy quyết định không trái pháp luật, hoặc có trái pháp luật nhưng không ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ án, thì chỉ ghi nhận và lập luận trong phần nhận định của bản án, chứ không xử và quyết định bác yêu cầu này.

- Trong vụ án có xem xét việc hủy quyết định cá biệt mà đương sự rút yêu cầu tranh chấp chính, thì Tòa phải đình chỉ toàn bộ vụ án.

Việc áp dụng không thống nhất Điều 34 BLTTDS 2015 đã và đang gây ra nhiều bất cập trong thực tiễn tố tụng, làm kéo dài thời gian giải quyết vụ án, tốn kém chi phí, ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của đương sự và cơ quan, tổ chức. Do đó, việc thống nhất nhận thức áp dụng điều luật này là yêu cầu cần thiết, cần có sự hướng dẫn áp dụng thống nhất để các Tòa án thực hiện.

VÕ VĂN BÌNH (Phó Chánh án TAND tỉnh Gia Lai) - LÊ THỊ NGA (Thẩm phán TAND khu vực 7 - Gia Lai)

TAND huyện Hàm Thuận, tỉnh Bình Thuận tổ chức phiên tòa xét xử sơ thẩm vụ án dân sự rút kinh nghiệm - Ảnh: Diệu Trâm.