Thẩm quyền của Hội đồng xét xử trong vụ án dân sự yêu cầu hủy quyết định cá biệt

Trong các vụ án dân sự mà Tòa án thụ lý giải quyết như vụ án tranh chấp về quyền sử dụng đất hoặc tranh chấp về chia thừa kế quyền sử dụng đất… thì có rất nhiều vụ án đương sự có yêu cầu Tòa án hủy quyết định cá biệt là Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Theo quy định tại Điều 34 BLTTDS năm 2015 thì Quyết định cá biệt là quyết định đã được ban hành về một vấn đề cụ thể và được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Trường hợp vụ việc dân sự có liên quan đến quyết định này thì phải được Tòa án xem xét trong cùng một vụ việc dân sự đó. Khi giải quyết vụ việc dân sự, Tòa án có quyền hủy quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết.

Thẩm quyền của cấp Tòa án giải quyết vụ việc dân sự trong trường hợp có xem xét việc hủy quyết định cá biệt được xác định theo quy định tương ứng của Luật tố tụng hành chính về thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp huyện, Tòa án nhân dân cấp tỉnh. Như vậy, quy định tại Điều 34 BLTTDS năm 2015 chỉ quy định về cấp Tòa án có thẩm quyền giải quyết vụ án dân sự có xem xét việc hủy quyết định cá biệt. Tuy nhiên, theo tác giả có hai vấn đề cần đặt ra để nghiên cứu như sau:

Một là, khi xét xử vụ án dân sự có yêu cầu hủy quyết định cá biệt là giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì Hội đồng xét xử có quyền xét xét tính hợp pháp cũng như có quyền hủy các quyết định hành chính có liên quan đến giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong vụ án dân sự như thẩm quyền của Hội đồng xét xử quy định tại Điều 193 Luật TTHC năm 2015 hay không.

Hai là, trường hợp có căn cứ cho rằng Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không đúng một phần thì Hội đồng xét xử có quyền hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đó không.

1. Về thẩm quyền của Hội đồng xét xử trong vụ án dân sự đối với các quyết định hành chính có liên quan đến Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Trong vụ án dân sự có yêu cầu hủy quyết định cá biệt, nếu có căn cứ xác định quyết định cá biệt như giấy chứng nhận quyền sử dụng đất rõ ràng trái pháp luật thì Hội đồng xét xử (HĐXX) có quyền hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, thực tiễn có những vụ án dân sự thì ngoài giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì còn có các quyết định hành chính khác có liên quan như Quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyết định thu hồi quyền sử dụng đất, quyết định bồi hoàn đất bị thu hồi … Như vậy, trong trường hợp hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì HĐXX có quyền xem xét có quyền xét xét tính hợp pháp cũng như có quyền hủy các quyết định hành chính có liên quan đến giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong vụ án dân sự như thẩm quyền của HĐXX quy định tại Điều 193 Luật tố tụng Hành chính (LTTHC) năm 2015 không.

Nghiên cứu thẩm quyền của HĐXX theo quy định tại Điều 193 LTTHC năm 2015 thì thấy rằng hiện nay về mặt lý luận và thực tiễn vẫn còn có quan điểm khác nhau.

Có quan điểm thứ nhất cho rằng ngoài thẩm quyền tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật thì HDXX còn có quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có). Quyết định hành chính trái pháp luật ở đây được hiểu chỉ là quyết định hành chính bị kiện. Còn đối với các quyết định hành chính khác có liên quan đến quyết định hành chính bị kiện cho dù có trái pháp luật thì HĐXX cũng không được quyền tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ các quyết định hành chính khác có liên quan này. Vì các quyết định hành chính có liên quan này không phải là đối tượng khởi kiện mà người khởi kiện yêu cầu giải quyết trong vụ án.

Tuy nhiên cũng có quan điểm cho rằng cụm từ “quyết định hành chính trái pháp luật và quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có)” phải được hiểu là bao gồm các quyết định hành chính bị kiện, quyết định hành chính khác có liên quan đến quyết định hành chính bị kiện (nếu có) và quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có). Cho nên HĐXX có quyền tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính bị kiện, quyết định hành chính khác có liên quan đến quyết định hành chính bị kiện (nếu có) và quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có). Mục đích là để giải quyết triệt để vụ án. Thực tiễn xét xử các vụ án hành chính hiện nay nhất là Tòa án nhân dân cấp cao đều thống nhất với quan điểm thứ hai này.

Điển hình như vụ(*): ông Huỳnh Đ khởi kiện yêu cầu hủy GCNQSDĐ số CE 629835 ngày 15/11/2016 của Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh B cấp cho bà Huỳnh Thị Đẹt đối với 12.902 ,2 m2 nông nghiệp thuộc ấp AN, xã AT, huyện Th, tỉnh B. Án sơ thẩm tuyên chấp nhận cầu khởi kiện của ông Đ, hủy GCNQSDĐ số CE 629835 ngày 15/11/2016. Bản án hành chính phúc thẩm số 480/2018/HC-ST ngày 20/11/2018 của TAND cấp cao tại Tp Hồ Chí Minh quyết định hủy bản án sơ thẩm để xét xử lại. Với lý do như sau: Tòa án cấp sơ thẩm không xem xét quyết định hành chính (QĐHC) có liên quan, bởi lẽ thửa đất này đã được UBND huyện Th cấp GCNQSDĐ số BD770032 ngày 04/10/2012 cho bà Nguyễn Thị R (mẹ ông Đ và bà Đt). Ngày 29/01/2016, bà R lập hợp đồng tặng cho toàn bộ diện tích đất này cho bà Đt, đến ngày 01/02/2016 bà Đt đăng ký biến động nhưng vợ chồng ông Huỳnh Đ làm đơn ngăn chặn vì cho rằng trong 12.902,2 m2 bà R tặng cho bà Đt thì có 4.524 m2 đất cấp chung cho hộ gia đình, 7.468 m2 là do vợ chồng ông Đ tự khai phá và nhận chuyển nhượng của người khác, chỉ có 910m2 đất thuộc quyền sử dụng riêng của bà R.

Tuy việc tặng cho có tranh chấp nhưng ngày 14/3/2016 Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh B vẫn cấp GCNQSDĐ số CA 773157 cho bà Đt đối với toàn bộ diện tích 12.902,2 m2 được bà R tặng cho. Trên cơ sở đó Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai huyện Th thu hồi GCNQSDĐ số BD770032 ngày 04/10/2012 của bà R. Đến ngày 02/11/2016, Sở Tài nguyên và Môi trường lại ban hành Quyết định số 501/QĐ-TNMT thu hồi GCNQSDĐ số CA 773157 ngày 14/3/2016 đã cấp cho bà Đt với lý do có tranh chấp quyền sử dụng đất giữa bà R với ông Đ và ngày 15/11/2016, Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh B cấp GCNQSDĐ số CE629835 cho bà R với lý do GCNQSDĐ cũ bị hư hỏng.

Trong quá trình giải quyết yêu cầu khởi kiện hủy GCNQSDĐ số CE629835, Tòa án cấp sơ thẩm không xem xét các QĐHC có liên quan gồm: Quyết định thu hồi GCNQSDĐ số 501/QĐ-TNMT và GCNQSDĐ số CA773157 ngày 14/3/2016 theo quy định tại khoản 1 Điều 6 LTTHC năm 2015, nên không đưa bà Đt vào tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan, đây là vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng làm làm ảnh hưởng đến quyền lợi của bà Đt.

Còn đối với các vụ án dân sự có yêu cầu hủy quyết định cá biệt là giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, qua công tác thực tiễn và nghiên cứu các bản án được Tòa án công bố trên cổng thông tin điện tử TANDTC thì thấy đa số các Tòa án chỉ xem xét hủy hay không hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Vấn đề này có thể trong vụ án ngoài giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì không có quyết định hành chính nào khác có liên quan đến giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, thực tế vẫn có vụ án dân sự, ngoài giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn có quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Vậy nếu hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì HĐXX có quyền hủy cả quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không. Vấn đề này chưa có hướng dẫn hay giải đáp cụ thể của TANDTC nên thực tiễn cũng có quan điểm khác nhau.

Điển hình như vụ án sau: Ông Nguyễn Văn A khởi kiện yêu cầu Tòa án buộc hộ ông Trần Văn B trả lại thửa đất diện tích 570m2 thuộc thửa 12, tờ bản đồ số 3 hiện do hộ ông Nguyễn Văn A đứng tên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Quá trình giải quyết vụ án, bị đơn ông B yêu cầu Tòa án hủy GCNQSDĐ cấp cho hộ ông A vào năm 1995 và công nhận toàn bộ diện tích 570m2 thuộc thửa 12, tờ bản đồ số 3 vì toàn bộ diện tích này hộ gia đình ông đã sử dụng từ năm 1987 cho đến nay. Qua thu thập chứng cứ trong vụ án thể hiện như sau: Theo văn bản phúc đáp của UBND huyện X thì việc cấp GCNQSDĐ cho hộ ông A tại thửa 12, tờ bản đồ số 3, diện tích 570m2 là không đúng đối tượng sử dụng đất, vì hộ ông A từ trước đến nay không sử thửa đất này mà do hộ ông B sử dụng ổn định liên tục từ năm 1987 cho đến nay.

Ngoài ra, khi Tòa án thu thập hồ sơ cấp GCNQSDĐ đất thửa 12 cấp cho hộ ông A thì có Quyết định cấp GCNQSDĐ số 273/UBND-QĐ ngày 12/5/1995 của UBND huyện X . Do hòa giải không thành, Tòa án đưa vụ án ra xét xử. Đối với GCNQSDĐ cấp cho hộ ông A tại thửa 12, tờ bản đồ số 3, diện tích 570m2 thì rõ ràng trái pháp luật nên Tòa án có quyền hủy GCNQSDĐ này. Tuy nhiên, có hủy Quyết định cấp GCNQSDĐ số 273/UBND-QĐ ngày 12/5/1995 của UBND huyện X không thì còn quan điểm khác nhau.

Quan điểm thứ nhất cho rằng: HĐXX không có quyền hủy Quyết định cấp GCNQSDĐ số 273/UBND-QĐ ngày 12/5/1995 của UBND huyện X và không cần thiết phải hủy quyết định này. Bởi vì Điều 34 BLTTDS năm 2015 chỉ quy định về thẩm quyền cấp Tòa án giải quyết vụ án dân sự trong trường hợp có xem xét việc hủy quyết định cá biệt mà không có quy định cụ thể thẩm quyền của HĐXX khi xem xét yêu cầu hủy quyết định cá biệt. Nếu HĐXX xem xét tính hợp pháp và hủy Quyết định cấp GCNQSDĐ số 273/UBND-QĐ ngày 12/5/1995 của UBND huyện X là giải quyết vượt quá phạm vi khởi kiện của đương sự, vi phạm quy định tại Điều 5 BLTTDS năm 2015 về quyền định đoạt và quyết định của đương sự. Ngoài ra, đây là vụ án tranh chấp về quyền sử dụng đất nên Tòa án đã hủy GCNQSDĐ cấp cho hộ ông A và công nhận quyền sử dụng đất cho hộ ông B thì Quyết định cấp GCNQSDĐ số 273/UBND-QĐ ngày 12/5/1995 của UBND huyện X cũng không còn giá trị gì trên thực tế.

Quan điểm thứ hai cho rằng: Nếu như HĐXX chỉ hủy GCNQSDĐ cấp cho hộ ông A mà không hủy luôn Quyết định cấp GCNQSDĐ số 273/UBND-QĐ ngày 12/5/1995 của UBND huyện X thì coi như quyết định này vẫn còn hiệu lực trên thực tế. Coi như vụ án không được giải quyết một cách triệt để. Vì không thể tồn tại Quyết định cấp GCNQSDĐ số 273/UBND-QĐ ngày 12/5/1995 của UBND huyện X cấp GCNQSDĐ cho hộ ông A nhưng thực tế GCNQSDĐ lại cấp cho hộ ông B.

Theo tác giả, mỗi quan điểm nêu trên đều có tính hợp lý nhất định. Nếu người khởi kiện không yêu cầu Tòa án hủy quyết định hành chính khác có liên quan đến GCNQSDĐ mà Tòa án lại tuyên hủy các quyết định hành chính khác có liên quan này thì mâu thuẫn với quy định về quyền quyết định và tự định đoạt của người khởi kiện tại Điều 5 BLTTDS năm 2015 (Đương sự có quyền quyết định việc khởi kiện, yêu cầu Tòa án có thẩm quyền giải quyết vụ việc dân sự. Tòa án chỉ thụ lý giải quyết vụ việc dân sự khi có đơn khởi kiện, đơn yêu cầu của đương sự và chỉ giải quyết trong phạm vi đơn khởi kiện, đơn yêu cầu đó.). Tuy nhiên, nếu Tòa án không tuyên hủy các quyết định hành chính khác có liên quan đến quyết định cá biệt trái pháp luật thì không giải quyết triệt để vụ án. Vì vậy, vấn đề này đòi hỏi Thẩm phán khi xây dựng hồ sơ vụ án cần phải giải thích và hướng dẫn cho đương sự yêu cầu Tòa án hủy các quyết định hành chính có liên quan đến giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà Thẩm phán thấy rằng cần phải xét xem xét, giải quyết nhằm đảm bảo giải quyết triệt để vụ án. Bởi vì Điều 34 BLTTDS năm 2015 không giới hạn đương sự phải yêu cầu Tòa án hủy quyết định cá biệt nào.

2.Thẩm quyền của HĐXX trong vụ án dân sự có liên quan Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không đúng một phần

Thực tiễn giải quyết vụ án dân sự có yêu cầu hủy GCNQSDĐ thì có trường hợp toàn bộ GCNQSDĐ là trái pháp luật toàn bộ nhưng có trường hợp GCNQSDĐ chỉ không đúng một phần như đất của gia đình này nhưng cấp cho hộ có đất giáp ranh. Nếu như khi giải quyết vụ án mà GCNQSDĐ chỉ không đúng một phần như vậy thì Tòa án có hủy GCNQSDĐ này để cơ quan có thẩm quyền cấp lại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho đúng diện tích thực tế sử dụng không hay Tòa án không hủy GCNQSDĐ mà kiến nghị cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh GCNQSDĐ cho đúng đối tượng sử dụng đất. Vấn đề này có liên quan đến thẩm quyền của cấp Tòa án giải quyết vụ án và hiện nay cũng còn quan điểm khác nhau.

Như vụ án như sau: “Ông Nguyễn Văn A khởi kiện yêu cầu Tòa án công nhận quyền sử dụng đất diện tích 120m2 trong tổng diện tích 1.500m2 thuộc thửa 12 hiện GCNQSDĐ cấp cho hộ ông Nguyễn Văn B. Vì ông cho rằng phần đất này là của gia đình ông sử dụng từ trước đến nay. Gia đình ông B chưa từng sử dụng phần đất này. Quá trình thu thập chứng cứ thể hiện việc cấp GCNQSDĐ cho hộ ông B đối với diện tích 120m2 trong tổng diện tích 1.500m2 thuộc thửa 12 mà hộ ông A đang sử dụng là không đúng. Do hòa giải không thành, Tòa án đưa vụ án ra xét xử”.

Có quan điểm cho rằng cho trường hợp này Tòa án không cần thiết phải hủy GCNQSDĐ mà chỉ cần kiến nghị cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh GCNQSDĐ đã cấp cho hộ ông B theo đúng diện tích hộ ông B đang sử dụng và cấp GCNQSDĐ cho hộ ông A theo đúng diện tích hộ ông A đang sử dụng. Cho nên thẩm quyền giải quyết vụ án là của TAND cấp huyện. Nhưng cũng có quan điểm cho rằng Tòa án phải hủy GCNQSDĐ cấp cho hộ ông B để cơ quan có thẩm quyền cấp lại GCNQSDĐ cho hộ ông A và hộ ông B theo diện tích đất thực tế hai bên đang sử dụng. Cho nên thẩm quyền giải quyết vụ án là của TAND cấp tỉnh. Vì nếu Tòa án chỉ kiến nghị cơ quan hành chính thực hiện một công việc nhất định mà không phải là quyết định của Tòa án thì nhiều trường hợp bản án của Tòa án sẽ không thi hành được trên thực tế.

Vấn đề nêu trên xuất phát từ nhận thức áp dụng pháp luật khác nhau. Thiết nghĩa TANDTC cần có giải đáp hoặc hướng dẫn cụ thể để việc áp dụng pháp luật được thống nhất trong thực tiễn.

(*) Dương Tấn Thanh – Một số sai sót cần rút kinh nghiệm trong giải quyết vụ án hành chính – https://tapchitoaan.vn/bai-viet/phap-luat/mot-so-sai-sot-can-rut-kinh-nghiem-trong-giai-quyet-vu-an-hanh-chinh

DƯƠNG TẤN THANH (TAND thị xã Duyên Hải, tỉnh Trà Vinh) HOÀNG THỊ NGUYỆT NGA ( Cao đẳng SP TƯ)