Thụ lý, giải quyết đơn khởi kiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính đã hết thời hiệu khởi kiện

1. Quy định và thực tiễn

Thời hiệu khởi kiện vụ hành chính được quy định tại Điều 116 LTTHC 2015. Theo đó, 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc; 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh; từ ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri đến trước ngày bầu cử 05 ngày. Nếu trong thời hạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm mà không khởi kiện không vì lý do khách quan thì mất quyền khởi kiện.

Mặc dù, LTTHC năm 2010 đã được LTTHC năm 2015 thay thế, Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011; Nghị quyết số số 01/2015/QN-HĐTP ngày 15/01/2015 và Nghị quyết số 02/2016/NQ-HĐTP ngày 30/6/2016 và các Văn bản hướng dẫn của đã quy định, hướng dẫn về nhận đơn khởi kiện, thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính nhằm bảo vệ quyền lợi ích của người dân khi khởi kiện các QĐHC, HVHC của các cơ quan, tổ chức công quyền nhà nước cũng như những cán bộ, công chức trong các hệ thống cơ quan, tổ chức công quyền thực thi nhiệm vụ công vụ. Tuy nhiên, thực tế hiện nay nhiều Tòa án nhân dân địa phương vẫn còn lúng túng trong việc nhận đơn, thụ lý và giải quyết các vụ án hành chính đã hết thời hiệu khởi kiện, trên đây là vụ việc cụ thể.

Thửa đất số 4h tờ bản đồ số 24, diện tích 682 m² tại xã Ia Ch, huyện Ia là thửa đất do ông T nhận chuyển nhượng của ông C, sau đó do chuyển công tác nên ông T tặng cho bà H thửa đất nêu trên.

Đến năm 2007, bà H được UBND huyện Ia cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Đến năm 2008, ông C tranh chấp với bà H và yêu cầu các cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp. Ngày 31/10/2008, UBND xã Ia Ch có kết luận việc ông C tranh chấp đất với bà là không có cơ sở. Ông C tiếp tục khiếu nại lên UBND huyện Ia. UBND huyện Ia đã ban hành Quyết định số 1279/QĐ-UBND, ngày 10/12/2010 “Về việc thu hồi và hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp số AI 515549 đứng tên bà N.T.H”.

Đến ngày 19/6/2012, UBND huyện Ia ra Quyết định số 907/QĐ-UBND, bãi bỏ Quyết định số 1279 và cùng ngày 19/6/2012, UBND huyện Ia ra Quyết định số 928/QĐ-UBND, thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp cho bà N.T.H, lý do của việc thu hồi là bà H đã giả mạo chữ ký của các chủ sử dụng đất liền kề trong hồ sơ đề nghị cấp GCNQSDĐ.

Sau khi UBND huyện Ia ra các Quyết định số 907 và Quyết định số 928 cùng ngày 19/6/2012, bà H đã có đơn gửi UBND huyện và Chủ tịch UBND huyện Ia để yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai, giữa bà H và ông C đối với thửa đất đó nhưng không thấy được giải quyết.

Đến đầu tháng 11/2014, bà H khởi kiện tranh chấp vụ án dân sự “Tranh chấp quyền sử dụng đất” với bị đơn là ông TVC đã được Tòa án huyện Ia đã thụ lý vụ án và giải quyết. Sau khi xét xử sơ thẩm, ông C kháng cáo. Bản án dân sự phúc thẩm số 21/2018/DS-PT ngày 05/6/2018 đã quyết định: Hủy toàn bộ bản án sơ thẩm của TAND huyện Ia và đình chỉ giải quyết vụ án, vì “Vụ việc đã được giải quyết bằng Quyết định số 928”.

Sau khi Tòa án tỉnh G thụ lý vụ án, thấy: Quyết định số 928 về việc giải quyết tranh chấp đất đai của bà N.T.H, nội dung quyết định không công nhận nội dung tranh chấp đất đai và đòi được công nhận quyền sử dụng đất của bà N.T.H vì lý do không chứng minh được nguồn gốc sử dụng đất hợp pháp của mình, đồng thời không công nhận quyền sử dụng đất của ông T.V.C.

Mặc dù, bà H cho rằng quyết định này bà chưa nhận,  nhưng trong khoảng thời gian từ khi bà H gửi đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai đến trước ngày khởi kiện tại Tòa án thì vào ngày 11/9/2014 tại UBND xã Ia C, tiến hành hòa giải tranh chấp đất đai đã căn cứ vào Quyết định số 928 để hòa giải tranh chấp. Đến ngày 12/9/2014, UBND xã Ia Ch đã ban hành kết luận số 04/KL-UBND kết luận về việc hòa giải đơn kiến nghị của bà N.T.H.

Đồng thời tại phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ ngày 08/9/2016 và tại Bản án sơ thẩm số 24 của Tòa án huyện Ia cũng đề cập đến Quyết định giải quyết khiếu nại số 928 khi nhận định và giải quyết vụ án.

 Tại biên bản lấy lời khai đề ngày 14/5/2018 tại TAND tỉnh G, bà H trình bày: “Sau khi nhận được Quyết định số 928..., tôi có gửi đơn khiếu nại quyết định này đến Chủ tịch UBND tỉnh G, nhưng đến nay vẫn chưa giải quyết khiếu nại của tôi. Do không ai hướng dẫn nên tôi đã không khởi kiện đối với Quyết định số 928 tại Tòa án nhân dân tỉnh G theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính, mà lại khởi kiện bằng vụ án dân sự…”.

Đối chiếu với những tình tiết đã nêu với quy định đã viện dẫn nêu trên thì có cơ sở để xác định từ thời điểm bà N.T.H biết Quyết định số 928 về việc giải quyết tranh chấp đất đai của bà N.T.H đã hơn 01 năm. Theo quy định tại điểm a khoản 2 Điều 116 của LTTHC: “ Thời hiệu khởi kiện là 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính”. Ngày 12/3/2019, bà H mới khởi kiện yêu cầu hủy Quyết định số 928 là hết thời hiệu khởi kiện. Vì vậy, Tòa án nhân dân tỉnh G căn cứ điểm g khoản 1 Điều 143 LTTHS 2015 “Đình chỉ giải quyết vụ án”.

Qua thí dụ ở trên cho chúng ta thấy: Mặc dù vụ án người khởi kiện đã biết rõ đã hết thời hiệu khởi kiện, nhưng người khởi kiện vẫn khởi kiện vụ án hành chính, Tòa án cấp có thẩm quyền phải xem xét đơn khởi kiện và thụ lý, giải quyết. Sau khi thu thập đầy đủ tài liệu chứng cứ và xác định rõ vụ án đã hết thời hiệu khởi kiện, Thẩm phán mới ban hành Quyết định đình chỉ giải quyết vụ án. Thông thường các đương sự tiếp tục kháng cáo quyết định đình chỉ trên. Chính vì vậy, vụ án sẽ kéo dài có khi lên đến nhiều năm vẫn chưa được giải quyết xong. Điều đó gây khó khăn cho công tác thụ lý giải quyết các vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân cũng như các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện nhiệm vụ công vụ bị kiện phải đến Tòa án làm việc nhiều lần. Hiện nay, còn có nhiều quan điểm, ý kiến trái chiều nhau về vấn đề trên.

2.Các quan điểm khác nhau

Quan điểm thứ nhất cũng là quan điểm thực tế hiện nay đang được các Tòa án thực hiện: Việc TAND có thẩm quyền nhận đơn khởi kiện, sau khi phân công Thẩm phán xem xét đơn khởi kiện, nếu đủ điều kiện thụ lý vụ án thì phân công Thẩm phán tiến hành thụ lý vụ án, theo đó không xem xét về điều kiện thụ lý vụ án còn thời hiệu khởi kiện hay đã hết thời hiệu khởi kiện để trả lại đơn khởi kiện do hết thời hiệu khởi kiện. Sau khi thụ lý sẽ tiến hành các bước tố tụng tiếp theo như: Thông báo thụ lý vụ án, triệu tập đương sự, thu thập các tài liệu chứng cứ, thẩm định tại chỗ, công khai chứng cứ và đối thoại... Trên cơ sở đó thì Thẩm phán xét thấy vụ án đã hết thời hiệu khởi kiện, sẽ căn cứ vào khoản 5 Điều 38, điểm g khoản 1 Điều 143 và Điều 144 LTTHC 2015, tự mình ban hành Quyết định đình chỉ giải quyết vụ án, quyết định này được gửi cho Viện kiểm sát cùng cấp và các đương sự. Trong thời hạn kháng nghị, kháng cáo thì Viện kiểm sát có quyền kháng nghị và các đương sự có quyền kháng cáo quyết định nêu trên.

Quan điểm thứ hai cho rằng: Việc TAND có thẩm quyền nhận đơn khởi kiện, sau khi phân công Thẩm phán xem xét đơn khởi kiện, nếu qua xem xét đơn khởi kiện mà thấy vụ án đã hết thời hiệu khởi kiện thì Thẩm phán được phân công xem xét đơn khởi kiện căn cứ vào khoản 5 Điều 38, điểm a Điều 123 LTTHC 2015 sẽ “trả lại đơn khởi kiện” do người khởi kiện không có quyền khởi kiện vì hết thời hiệu khởi kiện. Đương sự có quyền khiếu nại Thông báo trả lại đơn khởi kiện và Chánh án Tòa án cấp đó sẽ Quyết định phân công Thẩm phán xem xét đơn khiếu nại Thông báo trả lại đơn khởi kiện với thành phần, gồm: Thẩm phán, Kiểm sát viên cùng cấp, Thư ký và đương sự có khiếu nại; để xem xét lại Thông báo trả lại đơn khởi kiện của Thẩm phán có đúng không, từ đó ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại về việc thông báo trả lại đơn khởi kiện có khiếu nại.

Trường hợp 1: Nếu Thông báo trả lại đơn khởi kiện sai, thì chấp nhận đơn khiếu nại của người khởi kiện, buộc Tòa án phải thụ lý giải quyết.

Trường hợp 2: Nếu không chấp nhận đơn khiếu nại của người khiếu nại đối với thông báo trả lại đơn khởi kiện. Thì Thẩm phán ban hành quyết định giải quyết khiếu nại và người khởi kiện có quyền khiếu nại đối với Quyết định giải quyết khiếu nại Thông báo trả lại đơn khởi kiện của Tòa án cấp đó, lên Tòa án cấp trên để Toà án cấp trên Quyết định, trên cơ sở quyết định giải quyết khiếu nại của Tòa án cấp trên thì Tòa án cấp sơ thẩm phải thụ lý, giải quyết vụ án hành chính.

Quan điểm thứ ba cho rằng: Việc TAND có thẩm quyền nhận đơn khởi kiện, sau khi phân công Thẩm phán xem xét đơn khởi kiện, nếu qua xem xét đơn khởi kiện dù biết rõ là đã hết thời hiệu khởi kiện, nhưng người khởi kiện nộp đơn khởi kiện kèm theo các tài liệu chứng cứ đầy đủ thì Thẩm phán được phân công xem xét đơn khởi kiện vẫn phải thụ lý vụ án. Sau đó tiến hành các bước tố tụng tiếp theo như: Thông báo thụ lý vụ án; Triệu tập đương sự; Quyết định thu thập các tài liệu chứng cứ; Tiến hành thẩm định tại chỗ; Công khai tài liệu chứng cứ và đối thoại. Kết quả đối thoại không thành thì ban hành Quyết định đưa vụ án ra xét xử. Tại phiên tòa: Hội đồng xét xử, gồm: 01 Thẩm phán và 02 Hội thẩm nhân dân, trừ trường hợp theo thủ tục rút gọn ( 01 Thẩm phán) hoặc Hội đồng xét xử sơ thẩm có thể gồm 02 Thẩm phán và 03 Hội thẩm nhân dân, căn cứ vào điểm a khoản 2 Điều 116, điểm g khoản 1 Điều 143, khoản 2 Điều 165 Luật tố tụng hành chính 2015 Hội đồng xét xử ra Quyết định đình chỉ việc giải quyết vụ án. Điều đó mới đảm bảo tính khách quan có sự giám sát của Viện kiểm sát cùng cấp và những người tham dự phiên tòa.

3. Vướng mắc và kiến nghị

Qua nghiên cứu các quy định của LTTHC 2015, các Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán TANDTC và các văn bản hướng, thi hành LTTHC thì việc Tòa án nhận đơn khởi kiện, thụ lý và giải quyết bằng Quyết định đình chỉ việc giải quyết vụ án hành chính do hết thời hiệu khởi kiện, tác giả nhận thấy quy định này còn tồn tại một số hạn chế, vướng mắc cần phải được hoàn thiện cụ thể như sau:

Thứ nhất, sau khi nhận đơn khởi kiện, kèm theo các tài liệu chứng cứ đầy đủ của người khởi kiện, Thẩm phán được phân công xem xét đơn khởi kiện thấy vụ án đã hết thời hiệu khởi kiện nhưng vẫn thụ lý, giải quyết vụ án như quan điểm 01 và 03 nêu trên. Sau khi thụ lý tiến hành các bước theo thủ tục tố tụng hành chính và ban hành quyết định đình chỉ việc giải quyết vụ án là không cần thiết. Bởi lẽ, điều đó gây khó khăn, mất thời gian và tốn kém kinh phí cho các cơ quan tố tụng cụ thể: Tòa án, Viện kiểm sát cùng cấp và các cơ quan phối hợp khác như: Các cơ quan chuyên môn, chính quyền địa phương thẩm định tài sản; các cơ quan đang quản lý, lưu trữ hồ sơ phải sao chụp, cung cấp hồ sơ cho Tòa án... Đặc biệt là người bị kiện và người có quyền lợi nghĩa vụ liên đến vụ án là các cơ quan, tổ chức và cá nhân hành chính nhà nước phải đi lại nhiều lần. Ngoài ra, vụ án sau khi bị đình chỉ thì bị các đương sự kháng cáo, Viện kiểm sát cùng cấp kháng nghị làm kéo dài nhiều năm. Vì vậy, nên chăng nên sửa đổi, bổ sung vào khoản 1 Điều 123 LTTHC 2015 đối với các trường hợp có cơ sở là đã hết thời hiệu khởi kiện thì Thông báo trả lại đơn khởi kiện.

“ Điều 123. Trả lại đơn khởi kiện: 1. Thẩm phán trả lại đơn khởi kiện trong những trường hợp sau đây: a) Người khởi kiện không có quyền khởi kiện;….; h) Hết thời hạn được thông báo quy định tại khoản 1 Điều 125 của Luật này mà người khởi kiện không xuất trình biên lai nộp tiền tạm ứng án phí cho Tòa án, trừ trường hợp người khởi kiện được miễn nộp tiền tạm ứng án phí, không phải nộp tiền tạm ứng án phí hoặc có lý do chính đáng; i) Thời hiệu khởi kiện đã hết.”

Thứ hai, tại Điều 116, LTTHC năm 2015 có quy định về thời hiệu khởi kiện của cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện. Trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định tại điểm a và điểm b khoản 2 Điều 116 “ 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc; 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh “ thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện. Ngoài ra, tại khoản 5 Điều 116 còn quy định “Các quy định của Bộ luật dân sự về cách xác định thời hạn, thời hiệu được áp dụng trong tố tụng hành chính”.

Vậy câu hỏi được đặt ra là Thẩm phán có được quyền áp dụng hay không áp dụng thời kiện khởi kiện, khi các đương sự đề nghị Tòa án áp dụng thời hiệu trong giải quyết vụ án hành chính giống như quy định tại khoản 2 Điều 149 của BLDS năm 2015 hay không? "Tòa án chỉ áp dụng quy định về thời hiệu theo yêu cầu áp dụng thời hiệu của một bên hoặc các bên với điều kiện yêu cầu này phải được đưa ra trước khi Tòa án cấp sơ thẩm ra bản án, quyết định giải quyết vụ, việc". Bởi lẽ, thực tế thụ lý, giải quyết, xét xử các vụ án hành chính hiện nay cho thấy rất nhiều quyết định hành chính (QĐHC) do các cơ quan, tổ chức, cá nhân công quyền ban hành và hành vi hành chính (HVHC) do cán bộ thực thi công vụ của các cơ quan công quyền có nhiều sai sót, đã làm ảnh hưởng rất lớn đến quyền và lợi ích của các cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp. Điều đặc biệt, ở chỗ khi Tòa án có thẩm quyền thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính thì người đại diện của người bị kiện là các cơ quan, tổ chức, cá nhân này “thừa nhận mình sai”; nhiều QĐHC, HVHC được ban hành, thực hiện nhưng không đúng với bản chất và sự thật khách quan của vụ, việc. Nhưng do vụ án hành chính đã hết thời hiệu khởi kiện. Vì vậy, Tòa án phải đình chỉ giải quyết vụ án.

Do đó, theo chúng tôi nên sửa đổi, bổ sung lại Điều 116 LTTHC năm 2015 theo hướng mở như Điều 149 BLDS năm 2015; cụ thể:  "Tòa án chỉ áp dụng quy định về thời hiệu theo yêu cầu áp dụng thời hiệu của một bên hoặc các bên với điều kiện yêu cầu này phải được đưa ra trước khi Tòa án cấp sơ thẩm ra bản án, quyết định giải quyết vụ, việc" và cần bổ sung thêm 01 điều luật “Điều …  Bắt đầu lại thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính: Bên bị kiện đã thừa nhận một phần hoặc toàn bộ QĐHC, HVHC của mình đối với người khởi kiện là sai; Vụ án đã được đối thoại thành”.

Với mong muốn để thực tiễn thụ lý, xét xử được thống nhất trong việc áp dụng pháp luật hành chính, rất mong Quốc hội, các cơ quan tố tụng ở Trung ương hướng dẫn về việc thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính đã hết thời hiệu khởi kiện phải đình chỉ giải quyết vụ án, tránh trường hợp như quy định hiện nay vụ án đã hết thời hiệu khởi kiện nhưng người khởi kiện vẫn có quyền khởi kiện, sau đó Tòa án phải thụ lý vụ án để rồi Thẩm phán ban hành quyết định đình chỉ giải quyết vụ án do hết thời hiệu khởi kiện. Sau khi đình chỉ giải quyết vụ án đương sự tiếp tục kháng cáo, Viện kiểm sát cùng cấp kháng nghị dẫn đến vụ án bị kéo dài nhiều năm. Với thực tế hiện nay các Tòa án phải thụ lý nhiều, lượng án bị tồn đọng, kéo dài mà đội ngũ cán bộ Thư ký, Thẩm phán thì thiếu.

Một phiên tòa hành chính - Ảnh: LSVN

HÀ VIẾT TOÀN - NGUYỄN THỊ KIM LIÊN (Tòa án nhân dân tỉnh Gia Lai)