Luật Đất đai và hoàn thiện pháp luật đất đai ở Việt Nam hiện nay

Bài viết phân tích những nội dung chưa thống nhất trong các quy định hiện hành giữa Luật Đất đai và một số đạo luật có liên quan và những vấn đề liên quan phát sinh từ Luật Đất đai năm 2013 cần thiết sửa đổi, bổ sung. Qua đó, đề xuất hướng hoàn thiện.

Luật Đất đai năm 2013 được ban hành ghi nhận nhiều điểm vượt trội tiến bộ khi ghi nhận rõ hơn quyền và trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, đồng thời mở rộng hơn thời hạn giao, cho thuê đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp; sự biến chuyển này thể hiện rõ ràng hơn khi đã có những sửa đổi bổ sung liên quan đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào năm 2018 nhằm phù hợp với tình hình thực tế. Tuy nhiên, công tác triển khai cho thấy, vẫn còn tồn tại một số khái niệm mang tính chưa chuẩn xác. Bên cạnh đó, nhiều thuật ngữ mang tính phổ biến, thông dụng nhưng chưa được khái quát một cách tỏ tường, gây khó khăn, nhầm lẫn trong áp dụng thực hiện pháp luật.

1.Về khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

Cụm từ “Bồi thường” lần đầu xuất hiện trong Luật Đất đai năm 1993. Cho đến nay “bồi thường” được hiểu là “Việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất”. Như vậy, pháp luật hiện hành chỉ xác định khái niệm “bồi thường về đất” mà không xác định khái niệm đối với các tài sản khác như: công trình xây dựng, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi… Điều này có thể được lý giải đơn giản là bởi vì khái niệm “bồi thường” được ghi nhận trong Luật Đất đai nên đối tượng điều chỉnh của đạo luật này chỉ có đất và quyền sử dụng đất. Xét về khía cạnh nguyên tắc bồi thường đối với tài sản là cây trồng và vật nuôi khi Nhà nước thu hồi đất qua các văn bản pháp luật thì tại Điều 16 Nghị định 22/1998/NĐ-CP quy định: “Khi Nhà nước thu hồi đất mà bị thiệt hại thì được đền bù thiệt hại theo giá trị hiện có của tài sản”. Tuy nhiên, điều đáng nói là các văn bản quy phạm pháp luật khác, kể cả các văn bản hướng dẫn thi hành Luật đất đai cũng không nêu khái niệm “bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất” hay nguyên tắc bồi thường tài sản gắn liền với đất.

Điều này cho thấy nhà làm luật của chúng ta vẫn còn chú trọng về phương diện quản lý từ phía các chủ thể quản lý hơn là chú trọng đến các thiệt hại từ phía người dân, bởi vì thực chất đối tượng của hoạt động thu hồi là “đất”, không phải bất kỳ tài sản nào khác; trong khi thiệt hại của người sử dụng đất sẽ bao hàm cả quyền sử dụng đất và quyền sở hữu các loại tài sản trên đất. Mặt khác, việc quy định giới hạn như trên còn thể hiện rằng luật đất đai tỏ ra không đủ phạm vi điều chỉnh để đề cập đến các vấn đề bồi thường về công trình xây dựng, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi… nên chỉ quy định chung chung và giao cho các tỉnh, thành hướng dẫn thi hành. Chính điều này tạo ra sự không thống nhất trong cách hiểu và cách vận dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, gây tâm lý một chiều trong quá trình thực thi pháp luật về giải phóng mặt bằng tại một số địa phương. Thật vậy, có địa phương chỉ quan tâm đến việc thu hồi được thửa đất, còn việc bồi thường, hỗ trợ hay tái định cư là việc từng bước giải quyết sau.
Do đó, để bao quát nội dung bồi thường một cách thiết thực, phù hợp với bản chất bình đẳng, công bằng và tương xứng, pháp luật nước ta nên xây dựng khái niệm chung về bồi thường đối với đất và các tài sản gắn liền với đất. Cụ thể, bổ sung vào khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 như sau: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc nhà nước trả cho người có đất thu hồi và các chủ thể có liên quan bị thiệt hại trong quá trình thu hồi đất những thiệt hại về quyền sử dụng đất hoặc quyền sở hữu, sử dụng đối với công trình, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi và những thiệt hại khác liên quan do việc thu hồi đất gây ra”. Đây là khái niệm được xây dựng dựa trên góc độ thiệt hại của người có đất bị thu hồi và các chủ thể có liên quan phải gánh chịu. Khái niệm này cũng góp phần hoàn thiện tư duy quản lý nhà nước theo hướng kiến tạo và phục vụ, thiết lập nội dung bồi thường mang tính bao quát, tương xứng hơn.[1]

2.Về cơ chế hỗ trợ ổn định đời sống khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

2.1. Về đối tượng được nhận hỗ trợ ổn định đời sống khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Nhằm khắc phục những hạn chế của Luật Đất đai năm 2003 khi chưa quy định cụ thể, rõ ràng các đối tượng được thụ hưởng các chính sách liên quan đến hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất khi Nhà nước thu hồi đất, gây ra tình trạng hỗ trợ đồng loạt, không đúng đối tượng, gây lãng phí ngân sách Nhà nước. Luật đất Đai năm 2013 đã liệt kê theo hướng cụ thể thể hơn. Theo đó, căn cứ theo khoản 14 Điều 3: “hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất bị thu hồi, để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển”. Hiểu theo phương diện này chỉ những đối tượng có đất bị thu hồi sẽ thụ hưởng chính sách hỗ trợ từ Nhà nước. Song với quan điểm tác giả cho rằng đối tượng này cần được mở rộng. Bởi lẽ, nếu xem xét vấn đề trên cơ sở khoản 1 Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP có thể nhận thấy đối tượng được hỗ trợ ổn định đời sống bao quát hơn. Bao hàm hai nhóm chính yếu:

Thứ nhất, hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp. Theo đó, để được xác định hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp phải thỏa mãn hai điều kiện: (i) Hộ gia đình, cá nhân đang có quyền sử dụng đất nông nghiệp thông qua các hình thức như được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận hoặc nhận chuyển nhượng (ii) Có thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp trên diện tích đất đó. Tuy nhiên, có thể nhận thấy khái niệm hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp vẫn tồn tại khoảng trống nhất định, khi chưa công nhận những chủ thể trực tiếp sản xuất nông nghiệp từ diện tích đất thuê từ chủ thể khác; Nếu đây là nguồn sống duy nhất của những chủ thể này từ phần diện tích đất thuê canh tác nhưng không được pháp luật công nhận là chủ thể trực tiếp sản xuất nông nghiệp là điểm bất hợp lý.

Bên cạnh đó, xác định ra sao là khoảng thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp vẫn còn là “điểm mờ” trong pháp luật nước ta. Bởi lẽ, chưa định lượng cụ thể khoảng thu nhập bao nhiêu trong một tháng hoặc trên một năm được gọi là ổn định. Điều này gây khó khăn cho cơ quan xác định chủ thể được thụ hưởng chính sách hỗ trợ ổn định đời sống.

Thứ hai, với các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân sản xuất, kinh doanh, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài bị ngừng sản xuất, kinh doanh khi Nhà nước thu hồi đất sẽ căn cứ theo khoản 6 Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP khi đó, người lao động trong các tổ chức kể trên được áp dụng chế độ trợ cấp thôi việc theo quy định của pháp luật về lao động, thời gian trợ cấp không quá 6 tháng.

Có thể nhận thấy đối tượng được hỗ trợ theo quy định của pháp luật chủ yếu tập trung vào hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất và có nguồn gốc đất từ việc xác lập bằng con đường Nhà nước giao đất, nhận chuyển nhượng… Chưa tính đến yếu tố công bằng, sự san sẻ cho những thiệt hại cần mở rộng cho những đối tượng, cụ thể với trường hợp thuê đất canh tác, người sử dụng đất không trang bị đủ tư liệu sản xuất phục vụ cho đời sống buộc phải tính đến biện pháp thuê diện tích canh tác việc thu hồi đất không bồi thường và hỗ trợ cho đối tượng này chưa mang tính công bằng. Đây là vấn đề cần được Nhà nước suy tính, cũng như đề ra phương hướng giải quyết những chủ thể này vượt qua những khó khăn trước mắt. Thiết nghĩ, ngoài việc đối tượng này cần được hỗ trợ ổn định đời sống, cần thiết có những khoản hỗ trợ tìm tư liệu sản xuất mới, nơi ở mới. Vì lẽ, họ là đối tượng bị tác động, ảnh hưởng không kém so với người sử dụng đất bị Nhà nước thu hồi đất canh tác. Do đó, việc bổ sung đối tượng thuê đất có hợp đồng trên diện tích bị ảnh hưởng của quá trình thu hồi đất, được thụ hưởng chính sách hỗ trợ ổn định đời sống là điều cần thiết hiện nay.

2.2. Về điều kiện diện tích đất bị thu hồi để được nhận hỗ trợ ổn định đời sống

So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định rõ các điều kiện cũng như đối tượng được thụ hưởng các chính sách liên quan đến hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, tránh tình trạng các cơ quan có thẩm quyền lúng túng trong việc áp dụng pháp luật về hỗ trợ. Theo đó, tại khoản 3 Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP nêu rõ việc hỗ trợ ổn định đời sống được triển khai như sau:

a) Thu hồi từ 30% đến 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng sẽ được hỗ trợ trong thời gian 6 tháng nếu không phải di chuyển chỗ ở và trong thời gian 12 tháng nếu phải di chuyển chỗ ở; trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh tế – xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế – xã hội đặc biệt khó khăn thì thời gian hỗ trợ tối đa là 24 tháng.

Đối với trường hợp thu hồi trên 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng thì được hỗ trợ trong thời gian 12 tháng nếu không phải di chuyển chỗ ở và trong thời gian 24 tháng nếu phải di chuyển chỗ ở; trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh tế – xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế – xã hội.

b) Diện tích đất thu hồi quy định được xác định theo từng quyết định thu hồi đất của Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền; đặc biệt khó khăn thì thời gian hỗ trợ tối đa là 36 tháng;

Từ những quy định về điều kiện nhằm căn cứ xác định khoản hỗ trợ đời sống khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp có thể rút ra một số nhận xét sau:

Đối với Nghị định số 197/2004/NĐ-CP (đã hết hiệu lực) chỉ định mức hỗ trợ từ 30% diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi mặc định thụ hưởng chính sách liên quan đến hỗ trợ ổn định đời sống. Chính điều này tạo nên sự thiếu công bằng giữa các chủ thể khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Bởi lẽ, giả định với hai chủ thể đều có diện tích đất nông nghiệp là 3000 m2 nhưng hộ bị thu hồi tổng cộng 30% diện tích lại được hỗ trợ ngang bằng với hộ bị thu hồi tổng 80% đất đang có là chưa mang tính công bằng. Do đó, Nghị định 47/2014/NĐ-CP ra đời phân chia định mức hỗ trợ cụ thể dưới 30%, từ 30% -70% và trên 70% diện tích, mỗi định mức mang nội hàm giá trị khác nhau sẽ đảm bảo công bằng và phù hợp hơn so với trước đây. Tuy nhiên, xoay quanh vấn đề này vẫn còn một số “điểm mờ” cần làm rõ. Cụ thể:

Thứ nhất, xem xét điều kiện nhận hỗ trợ khi đất bị thu hồi từ 30 -70% diện tích đất nông nghiệp “đang sử dụng” còn gây nhiều tranh luận, bởi khi xét vào Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không thể hiện diện tích đất đang sử dụng hoặc chưa sử dụng. Do đó, để phân định đích xác diện tích đất “đang sử dụng” cần sử dụng biện pháp xác minh, đo đạc thực tế, gây lãng phí nhân vật lực. Từ đó, thiết nghĩ pháp luật nên sửa đổi cho phù hợp với tình tình thực tế là xét duyệt hỗ trợ dựa trên diện tích đất nông nghiệp thể hiện trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của người dân hơn là chỉ xét trên diện tích đất đang sử dụng như quy định hiện nay.

Thứ hai, so với Nghị định số 197/2004/NĐ-CP (hết hiệu lực) Nghị định 47/2014/NĐ-CP đã có hiệu chỉnh cụ thể khi phân chia nhiều hạn mức đất bị thu hồi đất nhằm đảm bảo tính công bằng cho người sử dụng đất. Tuy nhiên, sự thay đổi này chưa hoàn toàn mang tính toàn diện, đáp ứng yêu cầu xã hội. Cụ thể:

Nếu giả định hộ A sở hữu 500m2 đất nông nghiệp, trường hợp khi bị thu hồi 400m2 sẽ được quy đổi tương ứng 80% tổng diện tích đất nông nghiệp hộ A đang có. Ngược lại, nếu hộ B có 3000m2 đất nông nghiệp khi quá trình thu hồi đất diễn ra ảnh hưởng 2000m2 được quy đổi chỉ tương ứng 66% diện tích. Qua đó, có thể nhận thấy hộ B tuy bị tác động mạnh mẽ bởi quá trình thu hồi đất diễn ra. Tuy nhiên, xem xét trên phương diện tổng phần trăm diện tích đất nông nghiệp đang có mặc nhiên hộ A được thụ hưởng chính sách hỗ trợ ổn định đời sống gấp đôi so với hộ B. Đây là điều pháp luật cần nên sửa đổi nhằm đảm bảo tính công bằng cho người sử dụng đất cùng bị ảnh hưởng do thu hồi đất gây ra. Từ bất cập trên tác giả đề xuất Nhà nước cần có những thay đổi cụ thể về hạn mức ảnh hưởng làm căn cứ xác định hỗ trợ đời sống. Cụ thể: thay đổi hạn mức 30%, 70%, trên 70% bằng phương thức định lượng cụ thể. Ví dụ: phân định mức ảnh hưởng từ 500m2 đất nông nghiệp, trên 1000m2 đất nông nghiệp… bị ảnh hưởng mà có phương thức hỗ trợ tương thích, tạo sự công bằng với những đối tượng bị thiệt hại.

Thứ ba, cơ chế hỗ trợ ổn định đời sống hiện được xác định theo từng quyết định thu hồi đất, điều này gây khó khăn cho những nông hộ bị thu hồi đất bởi nhiều quyết định thu hồi khác nhau, nhưng từng quyết định thu hồi đều dưới 30% diện tích đất nông nghiệp. Giả thuyết nếu lần thứ nhất người sử dụng đất tổn thất 19% diện tích đất nông nghiệp, lần thứ hai bị mất 19% diện tích còn lại, trên nguyên tắc cộng gộp tương tương 38% trên tổng diện tích đất mà người sử dụng đất đang sở hữu. Những tổn thất này thiết nghĩ cần phải được hỗ trợ một cách nhanh chóng và kịp thời so với các trường hợp bị mất từ 30% diện tích đất nông nghiệp.
Hiểu theo phương diện Nghị định 47/2014/NĐ-CP chỉ xem xét hỗ trợ những tổn thất trong cùng một quyết định thu hồi, cùng một địa phương, chưa dự liệu được tình huống người sử dụng đất có nhiều mẫu đất khác nhau, tại nhiều địa phương, phường, xã khác nhau; cùng bị ảnh hưởng do quá trình thu hồi đất gây ra. Với mỗi trường hợp đều rơi vào mức tổn thất dưới 30%, nếu theo phương thức cộng gộp tổng diện tích đã thu hồi, có thể kết luận những hộ dân này so với đối tượng bị ảnh hưởng 70% diện tích đất là không hề thua kém. Thiết nghĩ, pháp luật nên xem xét cho những trường hợp nêu trên.[2]

3.Về vấn đề giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất

Cơ chế giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất nhìn chung tại các địa phương đã dần đi vào quỹ đạo, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng đất, cũng như đáp ứng nhu cầu đất đai cho phát triển kinh tế- xã hội, quốc phòng, an ninh và bảo vệ môi trường. Luật Đất đai năm 2013 nêu rõ các đối tượng được Nhà nước giao đất, cho thuê đất và điều kiện để triển khai thực hiện các dự án đầu tư được Nhà nước giao đất, cho thuê đất bước đầu khắc phục có hiệu quả việc giao đất, cho thuê đất một cách tràn lan, dẫn đến sử dụng đất lãng phí, kém hiệu quả.

Bên cạnh đó, công tác giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất còn một số tồn tại hạn chế nhất định như sau:

Thứ nhất, mặc dù Luật đất đai năm 2013 đã quy định các trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất tại Điều 118. Tuy nhiên, việc thực hiện giao đất có thu tiền sử dụng đất và cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất nhằm khai thác nguồn lực đất đai hiện còn rất hạn chế. Thực tế, các địa phương còn áp dụng phổ biến quy định của pháp luật liên quan như Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Nhà ở….nhằm chỉ định nhà đầu tư sử dụng đất thực hiện dự án mà không tiến hành đấu giá quyền sử dụng đất trên cơ sở Luật đất đai, kể cả các dự án ở trung tâm đô thị, có vị trí thương mại cao, thậm chí đã hoàn toàn giải phóng mặt bằng.[3]
Mặt khác, Luật Đầu tư năm 2014 quy định chỉ định chủ đầu tư trong trường hợp được Nhà nước giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất; dưới góc độ Luật Đất đai năm 2013 quy định nếu nhà đầu tư đáp ứng các điều kiện theo quy định tại Điều 58 Luật Đất đai năm 2013 đồng nghĩa được Nhà nước xem xét quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Khi đó, Luật Nhà ở quy định thực hiện chỉ định chủ đầu tư trong trường hợp chủ đầu tư có đất ở hợp pháp.

Thứ hai, giao đất, cho thuê đất là nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về đất đai, được hình thành trên cơ sở chế độ sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu. Nhà nước thực hiện trao quyền sử dụng đất cho các đối tượng có nhu cầu sử dụng đất thông qua giao đất và cho thuê đất. Trong đó, với hiện trạng đất đai ngày càng thu hẹp, cộng hưởng vấn đề không được phép chôn cất trong khu dân cư, dẫn đến nhiều gia đình đã lựa chọn hình thức hỏa táng thay thế hình thức hung tán trước đây. Từ đó, nhu cầu về đất hướng đến xây dựng nhà hỏa táng, nhà tang lễ ngày một gia tăng tại các tỉnh thành. Tuy nhiên, có thể thấy rằng Luật Đất đai cũng như các văn bản liên quan chưa điều chỉnh nội dung liên quan đến cơ chế giao đất vào mục đích nhà tang lễ, nhà hỏa táng như hình thức giao, thời hạn giao đất, cho thuê đất. Điều này gây khó khăn cho các chủ thể có nhu cầu tiếp cận đất đai, cũng như hoàn tất những thủ tục liên quan khi có nhu cầu sử dụng đất.

4. Về vấn đề quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất

Xét vấn đề trên phương diện chấm dứt hoạt động dự án đầu tư và thu hồi đất do không thực hiện hoặc không có khả năng thực hiện dự án theo tiến độ đã đăng ký và không thuộc trường hợp được gia hạn tiến độ đầu tư cho thấy chưa thống nhất trong việc xử lý vấn đề đất đai, cũng như tài sản gắn liền với đất trong trường hợp dự án bị chấm dứt hoạt động do không thực hiện hoặc không có khả năng thực hiện dự án theo tiến độ đã đăng ký và không thuộc trường hợp được giãn tiến độ đầu tư theo quy định. Cụ thể:

Thứ nhất, nếu tại Điều 64 Luật Đất đai năm 2013 quy định trong trường hợp không đưa đất vào sử dụng hoặc chậm đưa đất vào sử dụng sẽ được gia hạn tiến độ 24 tháng; sau khoảng thời gian gia hạn, nếu không đáp ứng tiến trình đưa đất vào sử dụng đồng nghĩa Nhà nước sẽ tiến hành thu hồi đất và không bồi thường; tuy nhiên Luật đất đai và những văn bản thi hành không quy định việc thu hồi đất với trường hợp dự án bị chấm dứt hoạt động do không triển khai thực hiện hoặc không có khả năng thực hiện dự án theo tiến độ đã đăng ký trước đó, cũng như với các trường hợp không thuộc đối tượng trường hợp được giãn tiến độ đầu tư theo quy định.

Xét vấn đề trên phương diện khoản 3 và 4 Điều 48 Luật Đầu tư quy định: nhà đầu tư tự thanh lý dự án đầu tư trong thời hạn 12 tháng kể từ ngày bị chấm dứt hoạt động; trường hợp không tự thanh lý được thì cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất tổ chức thanh lý tài sản gắn liền với đất. Từ vấn đề trên, thiết nghĩ Luật đất đai cần có những sửa đổi, bổ sung nhằm phù hợp với quan điểm từ Luật đầu tư với trường hợp dự án bị chấm dứt hoạt động do không triển khai hoặc không có khả năng thực hiện theo tiến độ đã đăng ký đề ra.

Thứ hai, liên quan đến thời gian được giãn tiến độ đầu tư, nói cách khác là thời gian được gia hạn tiến độ sử dụng đất, pháp luật chưa có sự đồng nhất giữa cơ chế gia hạn tiến độ sử dụng đất theo quy định tại điểm i khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai năm 2013 và tại khoản 3 Điều 46 Luật Đầu tư năm 2014. Cụ thể: nếu tại điểm i khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai năm 2013 quy định dự án đầu tư có thể được sử dụng đất chậm đến 48 tháng bao hàm khoảng thời gian chậm 24 tháng và thời gian được gia hạn thêm 24 tháng; tuy nhiên xét trên phương diện khoản 3 Điều 46 Luật Đầu tư năm 2014 có sự không đồng nhất khi tổng thời gian giãn tiến độ đầu tư được giới hạn ở định mức không quá 24 tháng. Bên cạnh đó, nếu căn cứ trên bình diện khoản 3 Điều 46 Luật Đầu tư năm 2014 một số vấn đề cần đặt ra như sau:

(i) Điều luật trên không nêu rõ dự án có thể tiến hành giãn tiến độ đầu tư bao nhiêu lần trong tổng thời hạn 24 tháng được phép gia hạn. Từ đó, tùy thuộc vào quan điểm của các cơ quan quản lý đầu tư là có thể cho phép giãn tiến độ một lần hoặc giãn nhiều lần theo tiến độ của một dự án, điều này có thể dẫn đến hệ quả thiếu công bằng và thống nhất trong việc áp dụng pháp luật, đồng thời tạo ra bị bị động cho các nhà đầu tư khi có ý định giãn tiến độ đầu tư cho một dự án.

(ii) Chế định nêu rõ tổng thời hạn giãn tiến độ đầu tư đối với mọi dự án đồng nhất không vượt định mức 24 tháng mà không tính đến quy mô của từng dự án, tính chất giản đơn hay phức tạp của từng dự án là quy định chưa mang tính thực tiễn. Đơn cử với nhiều dự án gắn với chuyển giao công nghệ, đầu tư xây dựng, cấp phép xây dựng đòi hỏi cần nhiều thời gian nhằm tiến hành triển khai. Từ vấn đề như đã phân tích, nhằm đồng nhất với điểm i khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai năm 2013, thiết nghĩ pháp luật nên phân hóa dự án đầu tư theo quy mô, tính chất để xác định thời hạn cho phép giãn tiến độ đầu tư, đồng thời nêu rõ nhà đầu tư có quyền gia hạn số lần giãn tiến độ dự án hay không. Cụ thể tại khoản 3 Điều 46 Luật Đầu tư năm 2014 có thể sửa đổi theo phương hướng: “Dự án đầu tư có thể được giãn tiến độ nhiều lần. Tổng thời gian giãn tiến độ đầu tư không quá 24 tháng. Đối với dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất tổng thời gian giãn tiến độ đầu tư không vượt quá 48 tháng. Trường hợp bất khả kháng tùy theo mức độ và thời gian khắc phục hậu quả bất khả kháng sẽ không được tính vào định mức thời gian giãn tiến độ đầu tư”.

5. Về cơ chế lấy ý kiến của nhân dân trong lập kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện

Hướng đến đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất luôn là chủ đích đặt ra trong thiết lập kế hoạch sử dụng đất. Sự đảm bảo này thể hiện ở nhiều bình diện khác nhau. Trong đó, cơ chế tiến hành triển khai lấy ý kiến kế hoạch sử dụng đất cấp huyện thực thi đồng thời thông qua hình thức tổ chức hội nghị, lấy ý kiến trực tiếp và công khai thông tin về nội dung kế hoạch trên trang thông tin điện tử của UBND tỉnh, và UBND cấp huyện. Tại nước ta nội dung lấy ý kiến đóng góp nhân dân liên quan đến kế hoạch sử dụng đất trong Luật Đất đai năm 2013 vẫn tồn tại một số vấn đề chưa được thiết lập cụ thể:

Thứ nhất, pháp luật nước ta chưa minh bạch về đối tượng được triển khai tham vấn ý kiến như khoanh định chủ thể lấy ý kiến là ai? Người bị ảnh hưởng thu hồi đất, hay đối tượng lân cận khu vực bị tác động bởi thu hồi đất.

Ở một vai trò khác ngay chính cơ quan thừa hành cũng gặp nhiều khó khăn trong phương thức tiếp cận. Bởi lẽ, dù pháp luật có những đặt định liên quan, nhưng lại không tồn tại một văn bản hướng dẫn cụ thể về trình tự, thủ tục, tổ chức tham gia phối hợp tham vấn ý kiến cộng đồng, giả định trường hợp cơ quan có thẩm quyền bỏ qua tiến trình tham vấn ý kiến hoặc giả cơ chế thực hiện không tuân thủ chuẩn mực về thời gian thực hiện lấy ý kiến tương ứng là 30 ngày thì theo cơ chế sẽ xử lý ra sao?.

Thứ hai, pháp luật chưa chi tiết hóa trường hợp tổ hợp ý kiến tham luận xảy ra xung đột, khi đó cơ quan hữu quan sẽ ứng xử ra sao nếu việc tham vấn dự thảo xây dựng kế hoạch sử dụng đất cho kết quả không đồng thuận, từ cơ sở này bắt buộc tuân thủ điều chỉnh kế hoạch hay không? Đồng thời, thông qua biểu quyết với tỷ lệ đồng thuận bao nhiêu % trên tổng ý kiến thăm dò kế hoạch được thông qua hoặc giả cần hiệu chỉnh, bổ sung; bên cạnh đó cũng cần đề xuất khoanh định đối tượng tiến hành khảo sát, đơn cử như nhà khoa học, người trực tiếp bị ảnh hưởng bởi kế hoạch, hay giản đơn phỏng vấn đại trà trong khu vực tiến trình lập kế hoạch. Những vấn đề này chưa được quy định rõ trong pháp luật thực định.

Theo đó, để góp phần hoàn thiện Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước cần ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể như sau:

– Thiết lập cơ chế xử lý với trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức lập kế hoạch không thực hiện tiến trình khảo sát, ghi nhận ý kiến đóng góp của nhân dân khi lập kế hoạch sử dụng đất hoặc việc tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân vào kế hoạch sử dụng đất không thực hiện đúng quy định về thời gian lấy ý kiến là 30 ngày, kể từ ngày cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định tổ chức lấy ý kiến.

– Đối với kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện, tổ chức có nhiệm vụ lập kế hoạch phải thực hiện tham vấn cộng đồng trong phạm vi đối tượng sử dụng đất theo địa bàn khu dân cư. Sự đồng thuận của cộng đồng được quy định là số lượng ý kiến đồng ý của các thành viên cộng đồng phải đạt ít nhất 75% [4] trên tổng số thành viên cộng đồng đối với tất cả các khu vực đất thuộc địa bàn xã, phường, thị trấn sẽ phải chuyển đổi mục đích sử dụng trong kỳ kế hoạch sử dụng đất. Phương án kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện chỉ được cấp có thẩm quyền phê duyệt khi đạt được sự đồng thuận của cộng đồng.

– Cơ chế tham vấn cộng đồng có thể được thực hiện một hoặc nhiều lần, cho đến khi đạt được sự đồng thuận của cộng đồng. Sau mỗi lần tham vấn, tổ chức xây dựng phương án có trách nhiệm tổng hợp, báo cáo kết quả tham vấn, điều chỉnh lại phương án hướng tới đạt được sự đồng thuận trong lần tham vấn cộng đồng tiếp theo.

Thứ ba, cơ chế lấy ý kiến cần thiết lập song song với việc giải trình từ cơ quan có thẩm quyền, tuy vậy Luật Đất đai năm 2013 chưa quy định rõ việc giải trình sau khi thực hiện lấy ý kiến góp của nhân dân, hướng giải quyết ra sao trên thủ tục giải quyết (giải trình trực tiếp với người dân hay giải trình bằng văn bản cho người dân..). Từ đó, pháp luật cần thiết kế riêng một điều luật riêng biệt về trách nhiệm giải trình tồn tại trong Luật đất đai theo hướng ngoài trách nhiệm giải trình nội bộ theo chiều dọc, xu thế vận động của chính quyền địa phương hiện nay là phải quan tâm nhiều hơn đối với việc giải trình ra bên ngoài, điều đó có nghĩa là chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm trực tiếp hơn trước nhân dân và các tổ chức trong xã hội. Để thực hiện được nội dung trên, cần hoàn thiện các cơ sở pháp lý quy định cơ chế thực hiện giải trình ra bên ngoài đối với chính quyền địa phương, trước hết là đối với các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức nghề nghiệp, cơ quan báo chí… xây dựng cơ sở pháp lý hiệu quả thông qua Luật đất đai, đồng thời cần có thiết chế kiểm tra, giám sát hiệu quả trong việc giải trình liên quan đến kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện đảm bảo trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương.

Suy cho cùng, những vấn đề như vừa trình bày cần được sự hiệu chỉnh nhanh chóng và kịp thời từ cơ quan nhà nước có thẩm quyền, việc tiếp nhận và sửa đổi bổ sung theo phương hướng đề xuất trên thiết nghĩ sẽ góp phần rất lớn trong việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai ở Việt Nam hiện nay; tránh sự chồng chéo trong pháp luật đồng thời đảm bảo quyền con người trong việc giám sát tham gia lấy ý kiến trong xây dựng pháp luật.

1.Phan Trung Hiền- Nguyễn Thành Phương, “Hoàn thiện pháp luật về bồi thường đối với cây trồng khi Nhà nước thu hồi đất”, Tạp chí Công Thương số 9/2018, trang 26.
2. Nguyễn Thành Phương, “Pháp luật về hỗ trợ ổn định đời sống khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp và một số kiến nghị hoàn thiện”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số tháng 11 (332) năm 2019, trang 29.
3. Báo cáo số 52/BC-CP của Chính phủ
4. Đề xuất tỷ lệ đồng thuận 75% dựa trên kinh nghiệm của các nước đã thực hiện thành công nguyên tắc đồng thuận như Hàn Quốc, Nhật Bản. Ở nước ta thành phố Hồ Chí Minh đã kiến nghị nguyên tắc đồng thuận cộng đồng dựa trên cơ sở 70-80% tỷ lệ đồng thuận.

ThS. NGUYỄN THÀNH PHƯƠNG (Giảng viên Khoa Luật trường Đại học Nam Cần Thơ)