Nhân Kỷ niệm ngày bầu cử Quốc hội khóa 1 – QUỐC HỘI VỚI VẤN ĐỀ LẬP PHÁP

Cơ quan quyền lực cao nhất

Sự phân lập quyền lực của Nhà nước được phân chia cho nhiều cơ quan khác nhau là một trong những đặc điểm trong lịch sử các kiểu nhà nước. Một mô hình được nhắc đến nhiều là tam quyền phân lập (trias politica). Trong đó 3 quyền của nhà nước là hành pháp, lập pháp, tư pháp được phân chia cho 3 cơ quan độc lập nắm giữ. Theo tác giả của lý thuyết này là Montesquieu, để đảm bảo sự tự do thì 3 cơ quan này phải hoạt động độc lập. Tuy nhiên, mô hình này thực ra chỉ sắc nét trên lý thuyết, còn trên thực tế thì khó tồn tại nhà nước nào mà hoàn toàn phân lập quyền lực và trách nhiệm. Bởi ít nhiều chúng vẫn có sự đan xen, bổ trợ hoặc quan hệ chồng chéo phức tạp hoặc vừa có sự mâu thuẫn, cạnh tranh nhất định chứ không hoàn toàn tách rời nhau.

 Lý thuyết về tam quyền phân lập cho rằng Quốc hội là một trong ba trụ cột quan trọng nhất của hệ thống chính trị tại mỗi quốc gia. Tuy nhiên, ở mỗi quốc gia khác nhau, quyền lực của quốc hội cũng được thể hiện không giống nhau. Ví dụ, Quốc hội Hoa Kỳ (United States Congress) là cơ quan lập pháp của Chính quyền Liên bang Hợp chúng quốc Hoa Kỳ. Quốc hội Hoa Kỳ là định chế quyền lực theo mô hình lưỡng viện, gồm Hạ viện (House of Representatives, hay còn gọi là Viện Dân biểu) và Thượng viện (Senate, được hiểu là Viện Nguyên lão) đều có quyền lực trong quy trình thông qua các dự luật. Trong khi đó, ở Việt Nam tại Điều 69 của Hiến pháp năm 2013 quy định,“Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp…”.

Quốc hội Việt Nam là một cơ quan lập pháp quan trọng trong hệ thống chính trị Việt Nam, là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân Việt Nam và là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam. Nhiệm kì của mỗi khóa Quốc hội là 5 năm, kể từ ngày khai mạc kỳ họp thứ nhất của Quốc hội khóa đó đến ngày khai mạc kỳ họp thứ nhất của Quốc hội khóa sau. Sáu mươi ngày trước khi Quốc hội hết nhiệm kì, Quốc hội khóa mới phải được bầu xong. Trong trường hợp đặc biệt, nếu được ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành thì Quốc hội quyết định rút ngắn hoặc kéo dài nhiệm kỳ của mình theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Thành phần nhân sự của cơ quan này là các đại biểu Quốc hội Việt Nam, do cử tri Việt Nam bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Các đại biểu được bầu chịu trách nhiệm trước cử tri bầu ra mình và trước cử tri cả nước. Thông qua các đại biểu và thông qua quốc hội, nhân dân Việt Nam sử dụng quyền lực của mình để định đoạt các vấn đề của đất nước. Khi bàn về quyền lập pháp trong tác phẩm Tinh thần pháp luật, Montesquieu viết “Trong một nước tự do, mọi người đều được xem như có tâm hồn tự do, thì họ phải được tự quản; như vậy tập đoàn dân chúng phải có quyền lập pháp. Nhưng trong một nước lớn thì không thể mỗi công dân đều làm việc lập pháp. Trong một nước nhỏ, việc này cũng rất khó khăn; cho nên dân chúng thực hiện quyền lập pháp bằng cách giao cho các đại biểu của mình làm mọi việc mà cá nhân công dân không thể tự mình làm lấy được”.

Chính phủ cùng tham gia công tác lập pháp

 Lập hiến và lập pháp là chức năng vốn có của Quốc hội Việt Nam. Điều này đã được khẳng định rõ và xuyên suốt trong các bản Hiến pháp của nước ta qua các thời kỳ. Xuất phát là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, và việc thực hiện quyền lập hiến và lập pháp phải mang tính khách quan, không phụ thuộc vào ý chí chủ quan của bất kì một cá nhân, tổ chức nào nên tất yếu quyền lập hiến và lập pháp phải được trao cho Quốc hội.

 Tính độc lập của quyền lập pháp xuất phát từ những hoạt động của nó và từ chính nguồn gốc khách quan ra đời nó, đó là sự phân chia quyền lực Nhà nước. Trước đây, chức năng lập hiến và lập pháp được Hiến pháp quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có chức năng này. Sự khác biệt trong quy định về chức năng lập hiến giữa Hiến pháp 2013 và các bản Hiến pháp trước đây là không nhiều do tính duy nhất của Hiến pháp nên dù quy định như thế nào thì Quốc hội cũng là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến. Đối với quyền lập pháp, theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) thì chỉ có Quốc hội mới có quyền này. Tuy nhiên, trên thực tế thì không chỉ Quốc hội và nếu một mình Quốc hội thì cũng không thể “tự mình” xây dựng hệ thống pháp luật.

 Chính vì vậy, Hiến pháp năm 2013 đã không còn dùng từ “duy nhất” để chỉ chức năng lập pháp của Quốc hội. Quy định này đã mở đường cho việc Quốc hội có thể ủy quyền cho Chính phủ cùng tham gia công tác lập pháp. Điều này cũng đã được thể hiện trong quy định về quyền ban hành văn bản pháp luật của Chính phủ tại Điều 100 Hiến pháp năm 2013. Theo đó, “Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, kiểm tra việc thi hành các văn bản đó và xử lý các văn bản trái pháp luật theo quy định của luật”.

Như vậy, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật do nhiều cơ quan thực hiện trong nhiều thống kê những năm gần đây cho thấy điều đó. Ví dụ, “Tính riêng trong năm 2013, các cơ quan nhà nước ở trung ương đã ban hành một Hiến pháp sửa đổi, 17 luật, 22 nghị quyết của Quốc hội; 3 pháp lệnh, 8 nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; 215 nghị định của Chính phủ; 703 thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; 106 thông tư liên tịch. Như vậy, tính sơ bộ trong một năm các văn bản được ban hành đã vượt con số 1.000 văn bản, chưa kể lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, quyết định của Thủ tướng, nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao…”.

 Qua ví dụ thống kê trên cho thấy ở Việt Nam nguyên tắc “quyền lập pháp” thuộc về Quốc hội nhưng trên thực tế đã chuyển một phần lớn sang Chính phủ và các Bộ ngành khác. Luật được ban hành có hiệu lực nhưng thường chưa thể thi hành toàn bộ quy phạm được ngay mà vẫn phải chờ văn bản dưới luật hướng dẫn. Một đạo luật đã được thông qua theo trình tự luật định nhưng trên thực tế lại phải chờ văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành. Lý giải căn nguyên cơ bản của điều đó là gì? Chúng ta có thể cảm nhận rằng những văn bản quy phạm pháp luật đó ban hành mà nói hình tượng thì đó là theo kiểu luật khung, luật ống, mờ nhạt trong đối tượng điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh. Thực tế này vô hình trung đã làm cho những văn bản dưới luật hướng dẫn văn bản luật trở nên quan trọng, đôi khi chủ thể thực thi nghĩ nó quan trọng hơn cả luật, và về logic thì đây là tư duy ngược.

 Có lĩnh vực do có quá nhiều văn bản hướng dẫn thi hành nên không tránh khỏi tình trạng nội dung và tinh thần của luật bị “lệch pha” hoặc “không thân thiện” với đối tượng được điều chỉnh mà như theo điều tra của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, thực trạng kém chất lượng của hệ thống văn bản pháp luật hiện hành có thể gói gọn trong “chín không”. Đó là không đầy đủ, không rõ ràng, không cụ thể, không tương thích, không minh bạch, không tiên liệu trước, không hợp lý, không hiệu quả và không hiệu lực.  Ở góc độ nào đó, sự lệch pha, không thân thiện được xem còn phát sinh các dự luật có tính chất nhồi nhét. Và nói như một tác giả nếu “dự luật nhồi nhét được thông qua sẽ trở thành các đạo luật nhồi nhét. Các đạo luật nhồi nhét về cơ bản không thể triển khai được vì có quá nhiều chính sách ở trong đó. Không một chính phủ nào có đủ nguồn lực để triển khai những dự luật như vậy. Luật pháp không triển khai được, thì sẽ mất thiêng. Chưa nói tới tình trạng chồng chéo, xung đột giữa các văn bản pháp luật cũng rất dễ xảy ra”.

 Như đã nêu ở trên, hoạt động lập pháp của Quốc hội còn tồn tại những luật khung, luật ống chung chung thậm chí trừu tượng. Văn bản luật muốn đi vào cuộc sống đôi khi lại phải thêm nhiều văn bản dưới luật để hướng dẫn thi hành. Chính phủ và nhiều cơ quan khác thực hiện một trong các quyền của mình, trong đó có thể là ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Quyền này được gọi là “quyền lập quy”, song hoạt động này có lẽ cần phải dần bị cương tỏa để tránh sự tuỳ tiện. Bởi sự tuỳ tiện này đã dẫn đến hậu quả đáng báo động như theo báo cáo của Bộ Tư pháp cho thấy trong năm 2014, số lượng văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật vẫn gia tăng. Trong 10 tháng đầu năm 2014, các Bộ, cơ quan, địa phương đã kiểm tra và phát hiện 9.017 văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản (chiếm tỷ lệ 22%). Trong số đó có hơn 1.500 VBQPPL có dấu hiệu vi phạm về thẩm quyền ban hành, nội dung văn bản. Cũng trong năm 2014, Bộ Tư pháp cũng đã phát hiện 885 văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp hiến, hợp pháp. Theo thống kê này, bình quân số lượng vi phạm hàng tháng trong năm 2014 lên đến 1000 văn bản vi phạm. Theo đó, bình quân mỗi ngày có khoảng trên 30 văn bản quy phạm pháp luật trái luật.

Trước thực tế này Quốc hội với vai trò của mình cần xem lại một phần trách nhiệm của mình với vấn đề lập pháp. Hiện nay Đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm vẫn chiếm số lượng lớn. Những đại biểu này ngoài việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu, họ còn phải thực hiện các công việc theo chức trách nơi mình công tác, không có nhiều thời gian chuyên tâm vào hoạt động lập pháp. Để hoạt động lập pháp của Quốc hội được tăng cường, cần gia tăng số lượng Đại biểu chuyên nghiệp của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Đại biểu Quốc hội cần phải được chuyên nghiệp hoá. Họ phải là người dành nhiều thời gian, tâm huyết cho hoạt động của Quốc hội. Muốn vậy, họ phải có điều kiện tốt hơn để phản biện các dự luật. Đại biểu chuyên nghiệp ở Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội phải là những người không kiêm nhiệm, thạo nghề, thạo luật và có điều kiện làm việc chuyên nghiệp (thu nhập cao, bộ máy giúp việc chuyên nghiệp, có nhiều đặc quyền của Đại biểu Quốc hội…). Có lẽ chỉ với sự chuyên trách và chuyên nghiệp như vậy mới có có thể giúp cho vai trò và trách nhiệm của quốc hội trong vấn đề lập pháp được “trọn vẹn” theo đúng nghĩa. Tránh trường hợp,“nếu đem một quả cam và một quả táo giao cho uỷ ban thương thảo, họ sẽ cho ra một quả lê”.

 Thực thi pháp luật

 Như đã nói, nhiều người vẫn lầm tưởng cứ làm ra luật, rồi áp dụng luật vào cuộc sống là sẽ có “nhà nước pháp quyền”. Thực tế không đơn giản như vậy vì luật pháp là do con người tạo ra. Do vậy, nếu con người không hoàn thiện về góc nhìn thì pháp luật với tư cách là một sản phẩm của con người cũng sẽ rất khó hoàn thiện. Chẳng hạn, “việc nhất nhất tuân thủ hoặc lợi dụng sơ hở của những văn bản này để trục lợi có thể đi ngược lại tinh thần pháp luật. Bỏ tù 10 năm oan uổng là “đúng quy trình”, tiêm chết người cũng “đúng quy trình”, rồi không công bố dịch sởi khi đã có hàng trăm trẻ tử vong cũng vẫn “đúng quy trình”. Vậy những cái “đúng quy trình” đó có thể tạo nên một nhà nước pháp quyền hay không?”. Khi mà vấn đề Quốc hội với vấn đề lập pháp còn nặng ở mặt hình thức và tính nguyên tắc.

 Theo học thuyết tam quyền phân lập, quyền lực nhà nước phân chia thành các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Việc này không chỉ để chuyên môn hoá các quyền mà quan trọng hơn là để giữa các quyền có sự giám sát, chế ước lẫn nhau, tạo nên sự cân bằng về quyền lực giữa các cơ quan công quyền. Mỗi cơ quan được quyền hoạt động trong lĩnh vực của mình, không có quyền trong lĩnh vực khác nhưng có quyền ngăn chặn cơ quan khác. Quyền lực ngăn chặn quyền lực chính là điểm cốt yếu trong chủ trương phân chia quyền lực. Trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật” Montesquieu cho rằng, “Cơ quan lập pháp có hai bộ phận ràng buộc nhau bằng chức năng ngăn cản bên này đối với bên kia. Cả hai bộ phận đều bị ràng buộc bởi quyền hành pháp, mà quyền hành pháp thì cũng bị ràng buộc bởi quyền lập pháp”.

 Quốc hội với tư cách là cơ quan lập pháp, khi làm tốt vai trò của mình đối với việc lập pháp quốc gia sẽ giúp cho vấn đề pháp luật và cuộc sống trở nên bổ trợ tích cực cho nhau. Pháp luật bảo vệ cuộc sống, mang hơi thở cuộc sống, đồng hành cùng cuộc sống và cuộc sống đi vào văn bản luật theo hướng mềm mại, tích cực, mang giá trị nhân văn sâu sắc. Để làm điều đó, tinh thần thượng tôn pháp luật với giá trị cốt lõi “quân pháp bất vị thân” cần được xem là nguyên tắc cả trên lý thuyết với thực tiễn. Trong đó, thượng tôn pháp luật là thượng tôn cái đúng, cái nhân văn, sự công bằng và cả quy trình lập pháp chuẩn tắc. Thượng tôn pháp luật cũng được hiểu không ai đứng ở trên pháp luật, ngoài vòng pháp luật và cũng không ai không được pháp luật bảo vệ. Tinh thần ấy có lẽ còn cao hơn cả những quy phạm “vênh”, “lệch pha” mà do con người tạo ra. Quốc hội có nhiệm vụ rất quan trọng là cầu nối, chất xúc tác và cả cầm trịch lĩnh ấn tiên phong với quyền năng lập hiến, lập pháp đúng nghĩa của mình. Hy vọng với lịch sử hơn 70 năm đã qua sẽ hun đúc lên một Quốc hội của tương lai thật trọn vẹn về vai trò và vị trí trong vấn đề lập pháp chính quy, chuyên nghiệp và hiệu quả./.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

Hiến pháp năm 1992

Hiến pháp năm 2013

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

Montesquieu “Tinh thần pháp luật”, Nxb. Đà Nẵng

http://vnexpress.net/tin-tuc/goc-nhin/quoc-hoi-lap-phap-chuyen-nghiep-2980000.html.

http://vnexpress.net/tin-tuc/goc-nhin/quoc-hoi-lap-phap-chuyen-nghiep-2980000.html.

http://tiasang.com.vn/-dien-dan/lap-phap-nhung-van-de-cua-quy-trinh-9898.

http://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/thong-tin-khac.aspx?ItemID=2491

Lê Văn Tranh, Nguyễn Thị Cẩm Tú, Phạm Văn Biển