Bất cập trong quy định của Luật Tố tụng hành chính về quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm và kiến nghị hoàn thiện

Lời mở đầu

Tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC là một trong những quyết định rất quan trọng của giai đoạn phúc thẩm. Nếu việc ban hành quyết định này thiếu chính xác, tùy tiện sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến tiến trình giải quyết vụ án, gây kéo dài việc giải quyết phúc thẩm, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự kháng cáo, của Viện kiểm sát có kháng nghị. Hiện nay, Luật TTHC năm 2015 (LTTHC) quy định về quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm tại Điều 228. Thế nhưng, qua việc nghiên cứu tác giả nhận thấy một số quy định của LTTHC về quyết định này còn hạn chế, thiếu sót gây khó khăn, lúng túng cho Tòa án trong quá trình áp dụng pháp luật.

1. Quy định về quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm

1.1. Quy định của về căn cứ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm

Căn cứ để Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm được quy định tại Điều 228 LTTHC. Tuy nhiên, Điều 228 LTTHC không trực tiếp quy định mà lại viện dẫn đến các căn cứ tạm đình chỉ giải quyết vụ án tại khoản 1 Điều 141 LTTHC. Theo đó, nếu xuất hiện một trong các căn cứ sau thì Tòa án phúc thẩm VAHC sẽ ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính, cụ thể là:

Đương sự là cá nhân đã chết, cơ quan, tổ chức đã giải thể hoặc tuyên bố phá sản mà chưa có cá nhân, cơ quan, tổ chức kế thừa quyền, nghĩa vụ tố tụng;

Trong LTTHC, đương sự là cá nhân gồm có công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không có quốc tịch[1]. Khi cá nhân chết, cơ quan, tổ chức bị giải thể thì cũng đồng nghĩa với việc quyền và nghĩa vụ tố tụng của họ cũng có nguy cơ chấm dứt nếu như không có người kế thừa. Sự kiện pháp lý chết hoặc giải thể này sẽ làm cho quá trình tố tụng bị gián đoạn, việc gián đoạn này không chỉ gây ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của bản thân đương sự là cá nhân đã chết hoặc cơ quan, tổ chức đã bị giải thể mà còn ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của các đương sự khác có liên quan trong VAHC, do đó cần phải có người kế thừa quyền và nghĩa vụ tố tụng của họ. Trong trường hợp nếu chưa tìm được người kế thừa thì Tòa án cấp phúc thẩm sẽ ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án.

Ví dụ: Ông A khởi kiện Quyết định xử phạt vi phạm hành chính về thuế của Cục trưởng Cục thuế tỉnh B. Tòa án cấp sơ thẩm bác yêu cầu khởi kiện. Không đồng ý, ông A kháng cáo theo trình tự phúc thẩm và được Tòa án cấp phúc thẩm thụ lý giải quyết. Sau khi thụ lý, ông A chết mà Tòa án phúc thẩm chưa xác định được người kế thừa quyền và nghĩa vụ tố tụng của ông nên đã ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm.

Đương sự là người mất năng lực hành vi dân sự, người chưa thành niên mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật

Trong qúa trình giải quyết phúc thẩm vụ án hành chính, Tòa án phát hiện đương sự là người mất năng lực hành vi dân sự, người chưa thành niên mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật, Tòa án ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm. Việc tạm đình chỉ xét xử lúc này là hoàn toàn phù hợp vì nếu tiếp tục giải quyết sẽ không bảo đảm được quyền lợi cho các đương sự của vụ án, giải quyết thiếu khách quan và chính xác.

Ví dụ: Ông C khởi kiện Quyết định xử phạt vi phạm hành chính về thuế của Cục trưởng Cục thuế tỉnh D. Tòa án cấp sơ thẩm bác yêu cầu khởi kiện của ông. Không đồng ý, ông C kháng cáo theo trình tự phúc thẩm và được Tòa án cấp phúc thẩm thụ lý giải quyết. Sau khi thụ lý, ông C rơi vào tình trạng tổn thương về mặt tâm thần bị Tòa án tuyên mất năng lực hành vi dân sự mà Tòa án phúc thẩm chưa xác định được người đại diện theo pháp luật của ông nên đã ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm.

Đã hết thời hạn chuẩn bị xét xử mà một trong các đương sự không thể có mặt vì lý do chính đáng, trừ trường hợp có thể xét xử vắng mặt đương sự

Thời hạn chuẩn bị xét xử phúc thẩm vụ án hành chính là khoảng thời gian Tòa án cấp phúc thẩm chuẩn bị các công việc cần thiết để đưa vụ án ra xét xử. Trong thời gian chuẩn bị, Tòa án sẽ triệu tập đương sự kháng cáo để phục vụ cho công tác mở phiên tòa xét xử. Nếu các đương sự không thể có mặt vì lý do chính đáng mà không có đơn xin xét xử vắng mặt thì Tòa án ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm.

Cần đợi kết quả giải quyết của cơ quan khác hoặc kết quả giải quyết vụ việc khác có liên quan

Trong quá trình giải quyết VAHC, nội dung của vụ án có liên quan đến một vụ án hình sự, dân sự, kinh tế, lao động... hoặc một vụ việc khác có liên quan đang được Tòa án có thẩm quyền giải quyết mà nội dung, kết quả của việc giải quyết các vụ án này có ý nghĩa quan trọng và là cơ sở pháp lý tiền đề cần thiết để phục vụ cho việc giải quyết VAHC thì Tòa án đang giải quyết VAHC phải ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm để đợi kết quả giải quyết từ các cơ quan khác hoặc vụ việc khác có liên quan. Vì nếu Tòa án cứ tiếp tục giải quyết thì sẽ dẫn đến vụ án không thể giải quyết được hoặc giải quyết được nhưng lại không đảm bảo tính chính xác[2]. Việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm trong trường hợp này là điều kiện cần thiết để Tòa án giải quyết chính xác, toàn diện vụ án. Hơn nữa, việc tạm đình chỉ xét xử này còn tạo điều kiện cho Tòa án có thêm những nguồn tài liệu, chứng cứ cần thiết từ các cơ quan hữu quan để phục vụ cho việc xét xử phúc thẩm vụ án.   

Cần đợi kết quả giám định bổ sung, giám định lại; cần đợi kết quả thực hiện ủy thác tư pháp, ủy thác thu thập chứng cứ hoặc đợi cơ quan, tổ chức cung cấp tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của Tòa án mới giải quyết được vụ án

Trong quá trình giải quyết phúc thẩm, nếu Tòa án phát hiện các chứng cứ của vụ án còn thiếu, chưa chính xác, chưa toàn diện và cần phải giám định bổ sung, giám định lại và cần yêu cầu các cơ quan tổ chức đang lưu giữ quản lý tài liệu, chứng cứ của vụ án cung cấp thêm các tài liệu, chứng cứ cho mình thì Tòa án được quyền ra quyết định tạm đình chỉ giải quyết phúc thẩm vụ án.

Cần đợi kết quả xử lý văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến việc giải quyết vụ án có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên mà Tòa án đã có văn bản kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền xem xét sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản đó

Căn cứ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm này xuất phát từ thẩm quyền của Tòa án trong việc xem xét, kiến nghị, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, Luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên được ghi nhận tại Điều 111 LTTHC. Như vậy trong quá trình giải quyết phúc thẩm vụ án, Tòa án phát hiện thấy các văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, Luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên thì Tòa án có quyền xem xét kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật đó, đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền và trong thời gian chờ đợi kết quả xử lý văn bản quy phạm pháp luật thì Tòa án phải ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm, nhằm bảo đảm cho việc áp dụng pháp luật được thống nhất.

Nhìn chung, các căn cứ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC được viện dẫn toàn bộ các căn cứ tạm đình chỉ giải quyết vụ án tại khoản 1 Điều 141 LTTHC. Tuy nhiên, chúng ta cần lưu ý, các căn cứ tạm đình chỉ xét xử này phải phát sinh trong giai đoạn giải quyết phúc thẩm VAHC mới là căn cứ để tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm.

1.2. Quy định về hậu quả của việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm

Về hậu quả của việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm LTTHC tiếp tục sử dụng phương pháp dẫn chiếu đến Điều 142 LTTHC. Theo đó, việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC không làm chấm dứt việc giải quyết phúc thẩm mà chỉ tạm dừng việc giải quyết phúc thẩm ở một khoảng thời gian. Tòa án không xóa tên vụ án bị tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm trong sổ thụ lý mà chỉ ghi chú vào sổ thụ lý và ngày, tháng, năm của quyết định tạm đình chỉ giải quyết phúc thẩm vụ án để theo dõi. Tiền tạm ứng án phí, lệ phí phúc thẩm mà đương sự đã nộp được xử lý khi Tòa án tiếp tục giải quyết vụ án. Mặt khác, để bảo đảm việc giải quyết vụ án được thông suốt, tránh bị gián đoạn LTTHC còn quy định trong thời gian tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm, Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án vẫn phải có trách nhiệm về việc giải quyết vụ án, đôn đốc theo dõi các cá nhân, tổ chức khắc phục những lý do dẫn đến tạm đình chỉ xét xử trong thời gian ngắn nhất để kịp thời tiếp tục giải quyết phúc thẩm vụ án.

Bên cạnh đó, khoản 2 Điều 228 LTTHC còn xác định quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm có hiệu lực thi hành ngay. Tòa phúc thẩm phải gửi ngay quyết định này cho Viện kiểm sát cùng cấp và đương sự của vụ án.

1.3. Quy định về thẩm quyền ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm

Hiện nay, LTTHC không có quy định cụ thể về thẩm quyền ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm. Đây chính là điểm khác biệt cơ bản với quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm. Bởi lẽ, thẩm quyền ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm được quy định tương đối cụ thể theo từng giai đoạn. Nếu tại phiên tòa thì Hội đồng xét xử phúc thẩm sẽ có thẩm quyền ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm, nếu trước khi mở phiên tòa, việc ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm thuộc về Thẩm phán được phân công làm chủ tọa phiên tòa. Do vậy, trên phương diện đối chiếu, LTTHC cần phải có quy định phân định cụ thể thẩm quyền ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm nhằm bảo đảm tính thống nhất, chính xác trong việc vận dụng pháp luật.

2. Một số kiến nghị hoàn thiện

Thứ nhất, LTTHC quy định về hậu quả của quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm thiếu chuẩn xác, dễ gây nhầm lẫn

Hậu quả lớn nhất của quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC là làm tạm dừng việc giải quyết phúc thẩm VAHC, nếu ban hành không chuẩn xác có thể gây kéo dài việc giải quyết vụ án. Dưới góc độ nghiên cứu quy định của pháp luật, Điều 228 quy định về hậu quả của quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm còn lủng củng, viện dẫn quá đà, tạo ra cách hiểu bất nhất. Bởi lẽ, nội tại giữa khoản 1 và khoản 2 Điều 228 có sự mâu thuẫn với nhau. Cụ thể, khoản 1 Điều 228 quy định: “Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án, hậu quả của việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án và tiếp tục xét xử phúc thẩm vụ án được thực hiện theo quy định tại Điều 141 và Điều 142 Luật này” và khoản 2 Điều 141 Luật TTHC “quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án có thể bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm”. Rõ ràng, nếu căn cứ vào khoản 1 Điều 228 có viện dẫn đến khoản 2 Điều 141 thì quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm chưa có hiệu lực pháp luật, là đối tượng có thể bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm. Ngược với khoản 1, khoản 2 Điều 228 Luật TTHC lại khẳng định “quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm có hiệu lực thi hành ngay”. Như vậy trong cùng một điều luật, bản thân khoản 1, khoản 2 có nội dung quy định bất nhất với nhau. Điều này không chỉ cho thấy sự lúng túng, luẩn quẩn của nhà làm luật mà còn thể hiện sự không chính xác, không thể thống nhất bản chất của thủ tục phúc thẩm.

Từ sự phân tích trên, tác giả đề xuất sửa khoản 1 Điều 228 như sau “Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án, hậu quả của việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án và tiếp tục việc xét xử phúc thẩm vụ án được thực hiện theo quy định tại khoản 1 Điều 141 và Điều 142 của Luật này”. Thiết nghĩ đây là kiến nghị cần thiết, nhằm bảo đảm đúng tính chất của phúc thẩm VAHC và quan trọng hơn hết là bảo đảm việc hiểu và áp dụng pháp luật thống nhất.

Thứ hai, LTTHC chưa có điều khoản quy định về thẩm quyền ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm

Thời điểm ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm phải sau khi thụ lý phúc thẩm và có thể chia ra ở hai trường hợp trước khi mở phiên tòa phúc thẩm và tại phiên tòa phúc thẩm. Tuy nhiên, LTTHC lại không có điều khoản quy định cụ thể thẩm quyền ban hành quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm ở cả hai giai đoạn trước khi mở phiên tòa và tại phiên tòa phúc thẩm VAHC. Điều này đã làm ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động ban hành quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC, việc xác định thẩm quyền ban hành quyết định tạm đình chỉ xét xử thiếu thống nhất giữa các Tòa án. Trong khi đó, Bộ Luật Tố tụng dân sự năm 2015 lại có quy định khá cụ thể về thẩm quyền ban hành quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm, cụ thể trước khi mở phiên tòa phúc thẩm thì thẩm quyền ban hành quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm thuộc về Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án là chủ tọa phiên tòa và tại phiên tòa thuộc về Hội đồng xét xử phúc thẩm[3].

Như vậy, dưới góc độ tham chiếu quy định của luật tố tụng dân sự, tác giả cho rằng LTTHC cần bổ sung quy định về thẩm quyền ban hành quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm VAHC. Việc bổ sung này sẽ nhằm bảo đảm việc áp dụng pháp luật thống nhất, xác định rõ trách nhiệm của người có thẩm quyền ban hành quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm. Cụ thể, trước khi mở phiên tòa xét xử phúc thẩm VACH thì thẩm quyền tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm thuộc về Thẩm phán được phân công làm chủ tọa phiên tòa, tại phiên tòa xét xử phúc thẩm thuộc về Hội đồng xét xử phúc thẩm.

Thứ ba, chưa quy định cụ thể về thời gian phải thông báo cho Viện kiểm sát, đương sự về việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm

Viêc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm rất quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền tham gia tố tụng của đương sự kháng cáo, Viện kiểm sát có kháng nghị. Chính vì vậy, khi ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm, Tòa án phúc thẩm phải có trách nhiệm thông báo kịp thời cho đương sự và Viện kiểm sát. Mục đích của việc thông báo này để các đương sự, Viện kiểm sát biết được để họ xem xét đánh giá mức độ chính xác của quyết định tạm đình chỉ xét xử và thực hiện quyền kiến nghị xem xét lại quyết định này nếu có căn cứ cho rằng nó không chính xác, loại trừ trường hợp Tòa án tạm đình chỉ không đúng gây ảnh hưởng đến tiến độ giải quyết vụ án. Thế nhưng, hiện tại LTTHC chỉ quy định “quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm phải được gửi ngay cho đương sự và Viện kiểm sát cùng cấp” mà không giới hạn cụ thể về thời gian Tòa án phải gửi quyết định đó. Do vậy, thực tế có thể xảy ra tình trạng Tòa án kéo dài thời gian thông báo về việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm cho đương sự và Viện kiểm sát cùng cấp. Điều này làm ảnh hưởng đến quyền được biết của đương sự và đặc biệt nó còn tạo ra sự thiếu thống nhất giữa các Tòa án trong việc xác định thời hạn thông báo nội dung tạm đình chỉ xét xử VAHC.

Do vậy, LTTHC nên cân nhắc một thời gian cụ thể, phù hợp để quy định về nội dung trên. Tác giả kiến nghị sửa khoản 3 Điều 228 như sau “trong thời hạn 3 ngày làm việc, kể từ ngày ra quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm, Tòa án phải gửi quyết định đó cho đương sự và Viện kiểm sát cùng cấp”. Nhận thấy, việc định lượng thời gian 3 ngày làm việc trong kiến nghị này là phù hợp, không quá dài và cũng không quá ngắn, đáp ứng được cả hai tiêu chí vừa tạo điều kiện cho Tòa án trong việc chuẩn bị tống đạt giấy tờ mà vẫn bảo đảm được quyền được biết về việc tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm của Viện kiểm sát và đương sự.

Thứ tư, chưa quy định rõ ràng về thời gian tiếp tục xét xử phúc thẩm khi căn cứ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm được khắc phục

Nhận thấy đây cũng là sự thiếu sót nên được nhìn nhận lại của LTTHC hiện hành. Việc không giới hạn cụ thể về thời gian tiếp tục giải quyết vụ án khi căn cứ tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm được khắc phục sẽ làm ảnh hưởng đến tiến độ giải quyết vụ án, mỗi Thẩm phán sẽ đặt ra các mốc thời gian khác nhau theo cách riêng của mình, dẫn đến tình trạng thiếu thống nhất về áp dụng pháp luật. Do vậy, để bảo đảm việc thống nhất trong việc áp dụng pháp luật, bảo đảm cho việc giải quyết phúc thẩm được nhanh chóng, đúng tiến độ chúng tôi cho rằng LTTHC cần bổ sung thêm một điều khoản quy định về thời gian tiếp tục giải quyết vụ án khi lý do tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm được khắc phục. Cụ thể LTTHC cần bổ sung thêm khoản 4 vào Điều 228 LTTHC với nội dung sau: “Trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày lý do tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm không còn thì Tòa án phải ra quyết định tiếp tục giải quyết vụ án hành chính và gửi quyết định đó cho đương sự, Viện kiểm sát cùng cấp. Quyết định tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án hành chính hết hiệu lực kể từ ngày ban hành quyết định tiếp tục giải quyết phúc thẩm vụ án hành chính.”

Kết luận

 Tạm đình chỉ xét xử phúc thẩm là một trong các quyết định quan trọng có thể được áp dụng, ban hành trong quá trình giải quyết phúc thẩm vụ án hành chính. Tuy nhiên thông qua quá trình tìm hiểu, phân tích, đối chiếu giữa thực tiễn và lý luận, tác giả nhận thấy các quy định của LTTHC hiện hành về quyết định này còn hạn chế, thiếu sót cần được đánh giá, xem xét và thiết kế lại cho phù hợp, nhằm góp phần vào việc hoàn thiện LTTHC trong thời gian sửa đổi sắp tới, nâng cao chất lượng giải quyết vụ án hành chính ở cả cấp sơ thẩm và phúc thẩm và đặc biệt là tạo được hành lang pháp lý ổn định, chỉnh chu hơn để các Thẩm phán áp dụng pháp luật được thống nhất.

TANDCC tại TP HCM xét xử phúc thẩm xét xử vụ án hành chính giữa nguyên đơn là người dân và bị đơn là UBND Quận 12 Tp HCM - Ảnh: Minh Tuấn/ TTTĐ

Ths LÊ THỊ MƠ (Giảng viên Khoa Luật Hành chính Nhà nước– Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh)