Nâng cao hiệu lực quan lý an toàn thực phẩm trên cơ sở pháp luật

1.Sự cần thiết phải nâng cao hiệu lực quản lý an toàn thực phẩm trên cơ sở pháp luật

Theo thống kê của Cục ATTP, trên toàn quốc có gần 90.000 cơ sở sản xuất, chế biến, kinh doanh thực phẩm, dịch vụ ăn uống. Từ năm 2012 đến tháng 3/2017, cơ quan chức năng đã thanh tra, kiểm tra và phát hiện 94.768/224.791 lượt cơ sở (chiếm 42,1%) không đạt tiêu chuẩn ATTP; kết quả xét nghiệm mẫu thực phẩm có 2.109/12.785 mẫu (chiếm 16,4%) không đạt tiêu chuẩn vệ sinh. Trong giai đoạn từ năm 2012 đến tháng 3 năm 2017 trên địa bàn toàn quốc đã xảy ra 2.213 vụ ngộ độc thực phẩm tại bếp ăn tập thể với 7.653 nạn nhân; 297 vụ ngộ độc thực phẩm tại các khu công nghiệp, khu chế xuất với 4.498 nạn nhân; 118 vụ ngộ độc thực phẩm trong các trường học với 1.090 học sinh; 238 vụ ngộ độc thực phẩm do thức ăn đường phố với 4.980 nạn nhân. Qua kiểm tra, cơ quan chức năng đã xử lý 9.768 vụ vi phạm về an toàn thực phẩm; tiêu hủy trên 180 tấn thực phẩm không đảm bảo an toàn thực phẩm. Tình trạng ngộ độc thực phẩm có xu hướng gia tăng và ảnh hưởng không nhỏ tới sức khoẻ cộng đồng. Sản xuất, kinh doanh thực phẩm cơ bản vẫn là nhỏ lẻ, quy mô hộ gia đình nên việc kiểm soát an toàn thực phẩm rất khó khăn, công tác quản lý an toàn thực phẩm còn nhiều yếu kém, bất cập, hạn chế về nguồn lực và đầu tư kinh phí, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn.

Xuất phát từ thực trạng vi phạm pháp luật trong lĩnh vực ATTP, đòi hỏi phải nâng cao chất lượng hiệu quả công tác quản lý lĩnh vực này để đảm bảo chất lượng cuộc sống, an sinh xã hội. Một trong những vấn đề cần phải được chú trọng đầu tư đó là các quy định của pháp luật điều chỉnh nhằm quản lý vấn đề an toàn thực phẩm.

 2.Thực trạng hệ thống pháp luật trong đảm bảo an toàn thực phẩm

 a.Những mặt đạt được

 Một là, hệ thống VBPL về đảm bảo ATTP ở Việt Nam tương đối toàn diện và phong phú, đã được luật hóa nhiều quy định quan trọng, bao gồm các lĩnh vực như an toàn sức khoẻ cộng đồng, quy định về kiểm dịch động thực vật, hệ thống quy định về kinh doanh, xuất khẩu và nhập khẩu thực phẩm. Trong đó, Luật An toàn thực phẩm số 55/2010/QH12 là văn bản pháp lý cao nhất quy định nội dung quản lý, thực hiện quy trình đảm bảo ATTP. Cùng với các văn bản theo hệ thống pháp luật về ATTP, nhiều văn bản luật, pháp lệnh có liên quan đến công tác kiểm soát ATTP  cũng đã được ban hành như Luật Tiêu chuẩn quy chuẩn kỹ thuật, Luật Chất lượng sản phẩm hàng hóa, Luật Thương mại, Luật Quảng cáo, Luật Hình sự, Pháp lệnh Thú y, Pháp lệnh Bảo vệ thực vật,… và hàng loạt các văn bản dưới luật cũng được ban hành. Các văn bản nói trên đã tạo hành lang pháp lý cho công tác đảm bảo ATTP, đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế.

 Hai là, đã xây dựng được một hệ thống tiêu chuẩn về thực phẩm, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp, cơ quan quản lý nhà nước áp dụng trong quá trình sản xuất kinh doanh thực phẩm cũng như kiểm soát ATTP.

 Ba là, pháp luật ATTP nói chung đã có một bước tiến vượt bậc trong việc phân công trách nhiệm cụ thể cho từng bộ ngành đối với hoạt động quản lý ATTP trên thị trường. Trên cơ sở phân công phân cấp cho các lực lượng chức năng, ban ngành, tạo được sức mạnh tổng hợp trong đảm bảo ATTP.

 b.Hạn chế, thiếu sót

Bên cạnh những thành tựu đạt được thì hệ thống pháp luật về ATTP còn một số hạn chế bất cập, đó là:

 Một là, hệ thống các quy định về quản lý chất lượng ATTP còn quá nhiều gây khó khăn khi áp dụng trên thực tế. Trong các văn bản QPPL còn có những quy định mâu thuẫn, chồng chéo. Luật An toàn thực phẩm năm 2010 với việc giao cho 03 Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Y tế và Công Thương, đã hình thành hệ thống tổ chức quản lý an toàn thực phẩm từ trung ương tới tỉnh, huyện và xã/phường/thị trấn. Tuy nhiên, trên thực tế một số ngành hàng đang có sự đan xen và không phân định rõ Bộ nào chịu trách nhiệm quản lý về ngành hàng đó. Chẳng hạn, việc quản lý chất lượng bún đang được cả 03 Bộ chịu trách nhiệm như: nguyên liệu là bột gạo ướt để làm bún thuộc trách nhiệm của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; sản phẩm tinh bột thuộc về Bộ Công Thương. Việc kiểm soát sản phẩm bún trên thị trường có chứa chất Tinopal gây ngộ độc cho người tiêu dùng lại liên quan tới Bộ Y tế. Bộ Y tế chỉ quản lý thực phẩm khi đã đến tay người tiêu dùng. Khi kiểm tra nếu trong trường hợp không bảo đảm chất lượng vệ sinh thì Bộ Y tế chỉ thu được mẫu thực phẩm.

Sự chồng chéo giữa các cơ quan quản lý ATTP đang là một thực tế tồn tại từ lâu nhưng việc giải quyết vẫn chưa dứt điểm, đã gây không ít khó khăn cho doanh nghiệp, cơ sở kinh doanh dịch vụ ăn uống. Chẳng hạn, cùng một chủ thể kinh doanh 03 nhãn hàng thuộc về trách nhiệm quản lý về ATTP của cả ba ngành Công thương, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Y tế thì một năm sẽ phải lần lượt chịu sự thanh kiểm tra của cả 3 cơ quan trên.

 Hai là, tính khả thi của các văn bản QPPL về ATTP còn chưa cao, cần phải sửa đổi bổ sung cho phù hợp với thực tiễn áp dụng. Theo quy định tại Điều 6 Luật ATTP, việc xử lý hành vi vi phạm pháp luật về ATTP quy định có 02 biện pháp xử lý: xử lý vi phạm hành chính và xử lý hình sự, nhưng trong thực tế chưa có hướng dẫn của các cơ quan có thẩm quyền trong việc quy định cụ thể về hành vi, hình thức và mức xử phạt các vi phạm hành chính trong lĩnh vực ATTP tại Điều 5 Luật An toàn thực phẩm. Điều 244 Bộ luật Hình sự năm 1999 quy định về tội vi phạm các quy định về vệ sinh ATTP, nhưng chưa có hướng dẫn thế nào là tình tiết gây hậu quả nghiêm trọng, việc chứng minh ý thức chủ quan của người phạm tội biết rõ là thực phẩm không đảm bảo vệ sinh ATTP rất khó xác định. Dự thảo Bộ luật Hình sự năm 2015 có hướng dẫn quy định cụ thể xác định hậu quả của hành vi vi phạm về vệ sinh an toàn thực phẩm nhưng lại đang tạm hoãn thi hành, không được triển khai cho nên việc xử lý còn lúng túng, thiếu tính răn đe.

Ba là, tính ổn định của một số văn bản QPPL về kiểm soát ATTP chưa cao. Có những văn bản được các cơ quan chức năng ban hành chỉ trong một thời gian ngắn đã phải sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ. Sự thiếu ổn định của các văn bản QPPL đó đã gây khó khăn cho các chủ thể kinh doanh thực phẩm cũng như công tác kiểm soát ATTP của các cơ quan nhà nước.

 Bốn là, hiện nay, hệ thống pháp luật về kiểm soát ATTP đang thiếu các quy định chi tiết dẫn đến việc áp dụng của các chủ thể đang gặp không ít khó khăn. Luật ATTP đã có hiệu lực từ ngày 01/07/2011 nhưng các cơ quan chức năng vẫn chưa thể áp dụng toàn bộ vào thực tiễn hoạt động kiểm soát ATTP.

 Năm là, các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về ATTP hiện còn thiếu rất nhiều, đặc biệt là đối với những thực phẩm truyền thống (các loại mắm, nem chua, tương…) và một số tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật được ban hành cũng đã lạc hậu nhưng chưa được sửa đổi. Chính vì sự bất cập này mà hiện nay, nhiều doanh nghiệp thực phẩm ghi lên nhãn hàng hoá của mình các số liệu khác xa với thực tế sản xuất mà không có một chế tài kiểm soát nào.

c.Nguyên nhân

Những hạn chế của pháp luật về đảm bảo ATTP tại Việt Nam thời gian qua là do nguyên nhân sau:  Hoạt động ban hành các văn bản dưới luật của các cơ quan quản lý còn chậm trễ, gây khó khăn cho công tác thực thi, các vấn đề cơ bản của công tác quản lý lại chưa được đầu tư nghiên cứu sâu để có lộ trình giải quyết; sự hợp tác, phối hợp giữa các bộ trong công tác xây dựng VBQPPL còn chưa được quan tâm đúng mức, nhiều vấn đề “xung đột” lại né tránh, không quy định cụ thể nên việc thực hiện pháp luật còn gặp nhiều khó khăn.

Mặt khác, kinh phí đầu tư cho hoạt động xây dựng pháp luật về ATTP nói chung và kiểm soát ATTP còn thấp.

 3.Một số kiến nghị, giải pháp hoàn thiện pháp luật 

Một là, các cơ quan chức năng cần tăng cường rà soát các quy định về đảm bảo ATTP

Công tác rà soát pháp luật có ý nghĩa hết sức quan trọng để đưa ra những kiến nghị nhằm khắc phục những khó khăn, bất cập, vướng mắc trong việc thực thực thi. Việc rà soát pháp luật về kiểm soát ATTP cần thực hiện những vấn đề sau:

– Rà soát và bổ sung quy chế quản lý nhập khẩu hoá chất, thuốc bảo vệ thực vật, các phụ gia thực phẩm, các loại thực phẩm không đảm bảo vệ sinh, chống di nhập các loại sinh vật lạ lây lan mầm bệnh, làm biến đổi gen. Loại bỏ những điểm chồng chéo giữa các văn bản của các bộ ngành khác nhau, những quy định không hoặc ít có tính khả.

– Rà soát lại các quy định về điều kiện kinh doanh dịch vụ ăn uống, kinh doanh thực phẩm tươi sống và chế biến, quy định về điều kiện vệ sinh ATTP đối với thực phẩm sản xuất trong nước và nhập khẩu nhằm tiêu thụ tại Việt Nam, các quy định về ghi nhãn chi tiết đối với thực phẩm bao gói sẵn để có những bổ sung, điều chỉnh phù hợp với điều kiện thực tế và chuẩn quốc tế. Trước mắt, ban hành các quy định cụ thể đối với từng loại hình dịch vụ kinh doanh ăn uống, chợ và siêu thị. Xây dựng quy trình ghi nhãn rộng rãi và chặt chẽ hơn.

– Rà soát lại các quy định và tiêu chuẩn về chất lượng của hàng thực phẩm xuất khẩu để hoàn thiện theo hướng đáp ứng các tiêu chuẩn quốc tế.   

Thứ hai, cần sửa đổi, bổ sung một số VBPL 

+ Sửa đổi một số điều của pháp luật có liên quan đến hoạt động kiểm soát ATTP làm cơ sở để đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất khi thực hiện pháp luật về kiểm soát ATTP. Trong đó chú trọng hơn nữa trong phân cấp quản lý, tránh chồng chéo giữa ba bộ ngành Bộ Y tế, Bộ Công thương, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn. 

+ Khẩn trương ban hành các nghị định hướng dẫn thi hành Luật ATTP nhằm tạo điều kiện để Luật này sớm đi vào thực tiễn. Đề nghị Bộ Y tế đề xuất với Chính phủ bổ sung thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính cho lực lượng Cảnh sát môi trường vào Nghị định thay thế Nghị định 178/2013/NĐCP quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực ATTP.

+ Xây dựng và ban hành các quy định về điều kiện kinh doanh, phương tiện vận chuyển, công nghệ bảo quản đối với từng nhóm thực phẩm có nguy cơ mất an toàn cao như thịt, sữa, rau quả, thực phẩm ăn ngay, nước đóng chai... 

+ Xây dựng một cách đồng bộ các quy trình quy phạm, các kỹ thuật canh tác trong sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp, các quy trình công nghệ trong bảo quản, chế biến, trong phân phối, lưu thông…

+ Sớm ban hành và hoàn thiện các quy định về xuất, nhập khẩu các sản phẩm biến đổi gen và sinh vật biến đổi gen. 

+ Hợp lý hoá các văn bản luật, chính sách và quy định về ATTP để nâng cao tính thực thi của chúng như ban hành các quy định chi tiết, xuất bản các sách hướng dẫn thi hành.

 + Nghiên cứu xây dựng và ban hành các tiêu chí về văn minh thương mại trong kinh doanh thực phẩm. Trên cơ sở đó kiểm tra khả năng đáp ứng của các cơ sở kinh doanh thực phẩm để cấp giấy chứng nhận. Giấy chứng nhận này là một hình thức quảng bá hình ảnh của các cơ sở kinh doanh thực phẩm (chẳng hạn như cửa hàng rau sạch, chè không có dư lượng độc tố, thịt chăn nuôi theo quy trình sạch…) 

Thứ ba, hoàn thiện các quy định nhằm nâng cao năng lực quản lý nhà nước

 Xây dựng, ban hành các quy định về kế hoạch hành động ATTP và kiểm dịch động thực vật theo nguyên tắc tiếp cận hệ thống toàn bộ ở tất cả các khâu trong chu trình thực phẩm, từ đó phân nhóm hành động theo chức năng và trách nhiệm của từng cơ quan, tổ chức thực hiện, thanh tra, giám sát, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan cùng chịu trách nhiệm về các vấn đề ATTP.

Tiếp tục ban hành các quy định pháp lý để làm căn cứ cho việc kiểm soát thực phẩm của các hiệp hội ngành hàng, khu vực tư nhân cùng với sự tham gia của các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức xã hội khác.

 Thứ tư, tăng cường nguồn lực cho hoạt động xây dựng pháp luật kiểm soát ATTP , nâng cao năng lực cho cán bộ làm công tác, rà soát, xây dựng, ban hành VBPL về kiểm soát. Bảo đảm cấp đủ ngân sách nhà nước cho hoạt động nghiên cứu, xây dựng pháp luật về ATTP.

Năm là, xây dựng hệ thống tiêu chuẩn quốc gia về ATTP phù hợp với khu vực và thế giới

Xây dựng và hoàn thiện các tiêu chuẩn về ATTP theo chuẩn quốc tế và đặc thù của Việt Nam. Mục đích cuối cùng là áp dụng các tiêu chuẩn quốc tế vào thị trường trong nước. Tuy nhiên cần lưu ý rằng, những tiêu chuẩn của Codex, IPPC, OIE, dù dựa trên cơ sở khoa học nhưng rất khó thực hiện trong nước vì sẽ làm giá thực phẩm tăng ít nhất từ 5-10% và vì những tiêu chuẩn đó dựa trên tập quán ăn uống của người phương Tây. Do đó nên lựa chọn cách chuyển đổi từng bước sang tiêu chuẩn quốc tế.

Cần có sự phối hợp giữa các cơ quan soạn thảo và các doanh nghiệp, tham khảo ý kiến của các chuyên gia trong việc xây dựng tiêu chuẩn và các quy định quản lý để có thể bắt buộc doanh nghiệp thực hiện một cách có hiệu quả, tránh tình trạng áp đặt hoặc xây dựng tiêu chuẩn không dựa trên những chứng cứ khoa học.

Tranh thủ sự trợ giúp về kỹ thuật và chuyên gia của các tổ chức tiêu chuẩn, môi trường quốc tế đồng thời tăng cương công tác đào tạo đội ngũ chuyên gia trong lĩnh vực xây dựng hệ thống tiêu chuẩn quốc gia./.

NGUYỄN THỊ XUÂN (Khoa Luật- Học viện Cảnh sát nhân dân)