Xây dựng dự án Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở bảo đảm quyền lực Nhà nước thuộc về Nhân dân

Bài viết giới thiệu sự cần thiết và những nội dung chính của dự án Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở (dự án Luật) đang được lấy ý kiến rộng rãi Nhân dân.

Thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XV và theo sự phân công của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Nội vụ được giao xây dựng Dự án Luật thực hiện dân chủ ở cơ sở trình Chính phủ để trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến vào kỳ họp thứ 3 (tháng 5/2022) và trình Quốc hội thông qua vào kỳ họp thứ 4 (tháng 10/2022).

1. Sự cần thiết của việc xây dựng dự án Luật[1]

1.1. Nhiều bất cập từ quy định thực hiện dân chủ ở cơ sở hiện nay

Thể chế hóa chủ trương của Đảng tại Chỉ thị số 30-CT/TW ngày 18/02/1998 của Bộ Chính trị về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11 ngày 20/4/2007 về việc thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn (Pháp lệnh số 34). Chính phủ đã ban hành Nghị định số 29/1998/NĐ-CP về thực hiện Quy chế dân chủ ở xã, phường, thị trấn; Nghị định số 04/2015/NĐ-CP ngày 09/01/2015 về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập thay thế Nghị định số 71/1998/NĐ-CP ngày 08/9/1998 về Quy chế thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan (Nghị định số 04); Nghị định số 145/2020/NĐ-CP ngày 14/12/2020 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Bộ luật Lao động về điều kiện lao động và quan hệ lao động thay thế các Nghị định số 07/1999/NĐ-CP ngày 13/2/1999 ban hành quy chế thực hiện dân chủ ở doanh nghiệp Nhà nước; Nghị định số 87/2007/NĐ-CP ngày 28/5/2007 ban hành quy chế thực hiện dân chủ ở công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn, Nghị định số 60/2013/NĐ-CP ngày 19/6/2013 về quy định chi tiết khoản 3 Điều 63 Bộ luật Lao động về thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở tại nơi làm việc và Nghị định số 149/2018/NĐ-CP ngày 07/11/2018 quy định chi tiết khoản 3 Điều 63 của Bộ luật Lao động về thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở tại nơi làm việc (Nghị định số 145).

Qua hơn 20 năm triển khai thực hiện chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước về thực hiện dân chủ ở cơ sở (1998-2021) đã đem lại nhiều thay đổi quan trọng và tích cực trong đời sống chính trị - xã hội ở nước ta, nhất là cấp cơ sở, tạo bầu không khí dân chủ, cởi mở hơn trong xã hội, thực hiện tốt hơn quyền làm chủ của Nhân dân, củng cố thêm niềm tin của Nhân dân vào Đảng, Nhà nước, từ đó tạo thêm động lực thúc đẩy việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng trên phạm vi cả nước. Việc thực hiện dân chủ trong nội bộ cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập đã làm chuyển biến một bước về ý thức, đạo đức, phong cách làm việc của cán bộ, công chức, viên chức, người có chức vụ, quyền hạn theo hướng gần dân, tôn trọng dân và có trách nhiệm với dân hơn; vai trò của cán bộ, công chức, viên chức ngày càng được phát huy thông qua việc đóng góp ý kiến xây dựng các chương trình, kế hoạch phát triển của cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp. Thực hiện dân chủ tại nơi làm việc của doanh nghiệp đã bảo đảm quyền của người lao động được biết, được bàn, được kiểm tra, giám sát và được quyết định; từng bước nâng cao ý thức trách nhiệm của người lao động, phát huy sáng kiến, cải tiến kỹ thuật, nâng cao năng suất lao động, thúc đẩy sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp ngày càng phát triển, cải thiện đời sống của người lao động, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa người lao động và người sử dụng lao động.

Tuy nhiên, qua thực tiễn triển khai trong thời gian qua và yêu cầu của tình hình, nhiệm vụ mới cho thấy các quy định về dân chủ ở cơ sở đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập cần nghiên cứu xây dựng và ban hành Luật. Chẳng hạn, những bất cập từ thực hiện quy định tại Pháp lệnh số 34 là:

- Hình thức niêm yết, công khai quy định trong Pháp lệnh số 34 còn đơn giản, không còn phù hợp trong điều kiện khoa học - kỹ thuật tiến bộ và điều kiện phát triển của đất nước hiện nay.

- Nội dung tham gia của Nhân dân vào các hoạt động của chính quyền cơ sở và của các cấp chính quyền, đóng góp ý kiến vào quá trình xây dựng, ban hành các quyết định hành chính còn hạn chế, dẫn đến có nhiều vụ khiếu nại, khiếu kiện đối với các quyết định hành chính của chính quyền cấp xã.

- Trách nhiệm và các biện pháp cụ thể xử lý khi có vi phạm pháp luật về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn chưa được quy định tại Pháp lệnh số 34. Quy định pháp luật hiện hành sơ sài về tính chịu trách nhiệm cá nhân, trách nhiệm của người đứng đầu về việc tuân thủ hoặc không tuân thủ pháp luật về thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn.

- Pháp lệnh số 34 chưa quy định rõ trách nhiệm và chưa cụ thể nội dung phối hợp của cơ quan nhà nước ở địa phương với cơ quan nhà nước cấp trên trong việc thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn; thẩm quyền theo dõi, kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên đối với việc thực hiện dân chủ cơ sở ở xã, phường, thị trấn chưa được quy định.

- Quy định tại Pháp lệnh số 34 chỉ giao cho Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn triển khai và chịu trách nhiệm chính để thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn, song vấn đề về chỉ đạo của cấp trên và mối quan hệ của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn đối với Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân huyện chưa được quy định; Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố cũng chưa được thể hiện rõ trong Pháp lệnh số 34.

- Pháp lệnh số 34 còn thiếu các biện pháp bảo đảm thực thi dân chủ, chưa bảo đảm tính khả thi, nhiều quy định còn chung chung nên khó thực hiện.

1.2. Những vấn đề mới từ quy định của Hiến pháp năm 2013, định hướng của Đảng và thực tiễn phát sinh cần nghiên cứu khi xây dựng Dự án Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở

Thứ nhất, Hiến pháp năm 2013 được Quốc hội khóa XIII thông qua đã có những bước phát triển mới về thực hiện dân chủ. Hiến pháp 2013 nhấn mạnh tư tưởng chủ quyền Nhân dân; bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân. Thể hiện tinh thần mới và tiến bộ trong thực hiện dân chủ ở cơ sở, Hiến pháp 2013 đã quy định Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước; Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân. Đây là các nguyên tắc tiến bộ, định hướng cho việc cụ thể hóa các nguyên tắc xây dựng và thực hiện các quyền dân chủ của người dân tại cơ sở và các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các thiết chế đảm bảo thực hành dân chủ của người dân tại cơ sở. Cùng với việc kế thừa và bổ sung các quy định về quyền công dân, Hiến pháp đề cao trách nhiệm của nhà nước đối với công dân, bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, mục tiêu hoạt động của nhà nước là vì Nhân dân.

Thứ hai, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII đưa ra định hướng phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa và bảo đảm quyền làm chủ của Nhân dân trong thời kỳ mới. Trong phương hướng phát triển đất nước giai đoạn 2021-2030, Báo cáo chính trị Đại hội đã khẳng định: Tiếp tục cụ thể hoá, hoàn thiện thể chế thực hành dân chủ theo tinh thần Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và Hiến pháp năm 2013, bảo đảm tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân. Thực hiện đúng đắn, hiệu quả dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện, đặc biệt là dân chủ ở cơ sở. Thực hiện tốt, có hiệu quả phương châm "Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân giám sát, dân thụ hưởng".[2]

Thứ ba, Pháp lệnh số 34, Nghị định số 04 và Nghị định số 145 nêu trên chưa đáp ứng yêu cầu về bảo đảm thực hiện các quyền dân chủ trực tiếp của Nhân dân theo chủ trương của Đảng và quy định của Hiến pháp năm 2013; chưa đồng bộ, thống nhất với một số quy định tại các luật như: Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, Luật Trưng cầu ý dân năm 2015, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015... Các luật này ban hành gần đây và đã thể hiện tinh thần dân chủ hóa, công khai hóa hoạt động của chính quyền các cấp từ Trung ương đến cơ sở mạnh mẽ hơn so với nội dung quy định tại Pháp lệnh số 34, Nghị định số 04 và Nghị định số 145. Do đó, việc quy định các quyền dân chủ dưới hình thức Pháp lệnh, Nghị định không còn phù hợp với tinh thần của Hiến pháp 2013, chủ trương của Đảng tại Đại hội XIII và chưa bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật.

Từ những lý do trên, việc nghiên cứu xây dựng dự án Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở trong điều kiện hiện nay là rất cần thiết, nhằm thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng về xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở; cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013 về quyền dân chủ của Nhân dân; đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật và giải quyết kịp thời những hạn chế, bất cập trong thực tiễn thi hành các quy định của pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở hiện hành.

2. Bố cục và những điểm mới của dự án Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở[3]

2.1. Bố cục của dự thảo Luật

Dự thảo Luật gồm 06 chương, 56 điều được bố cục như sau:

- Chương 1: Những quy định chung, gồm 12 điều (từ điều 1 đến điều 12) quy định về những vấn đề chung như: Phạm vi điều chỉnh, giải thích từ ngữ, nguyên tắc thực hiện dân chủ ở cơ sở, quyền và nghĩa vụ của Nhân dân trong thực hiện dân chủ, các hành vi bị nghiêm cấm,...

- Chương 2: Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn, gồm 17 điều (từ điều 13 đến điều 29) quy định về nội dung, hình thức, cách thức để Nhân dân được công khai thông tin, được bàn và quyết định, được tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định và được giám sát việc thực hiện dân chủ trong phạm vi xã, phường, thị trấn.

- Chương 3: Thực hiện dân chủ trong nội bộ cơ quan hành chính Nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, gồm 9 điều (từ điều 30 đến điều 38) quy định về nội dung, hình thức, cách thức để cán bộ, công chức, viên chức, người lao động trong cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp được công khai thông tin, được tham gia ý kiến và giám sát, kiểm tra việc thực hiện dân chủ trong cơ quan, đơn vị.

- Chương 4: Nội dung và cách thức thực hiện dân chủ tại doanh nghiệp, gồm 10 điều (từ điều 39 đến điều 48) quy định về nội dung, hình thức, cách thức để người lao động trong các doanh nghiệp, tổ chức, hợp tác xã, hộ gia đình, cá nhân có thuê mướn, sử dụng lao động theo hợp đồng lao động (gọi chung là doanh nghiệp) được công khai thông tin, được tham gia ý kiến, được quyết định và giám sát, kiểm tra việc thực hiện dân chủ trong doanh nghiệp.

- Chương 5: Trách nhiệm thực hiện dân chủ ở cơ sở gồm 6 điều (từ điều 49 đến điều 54) quy định về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện dân chủ ở cơ sở.

- Chương 6: Điều khoản thi hành gồm 02 điều (từ điều 55 đến điều 56) quy định điều khoản áp dụng và hiệu lực thi hành.

2.2. Những điểm mới của dự án Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở

Thứ nhất, quy định cụ thể quyền và nghĩa vụ của công dân, cán bộ, công chức, viên chức, người lao động trong thực hiện dân chủ ở cơ sở

Pháp lệnh số 34, Nghị định số 04 và Nghị định số 145 đã quy định về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể thực hiện dân chủ ở cơ sở theo hướng lồng ghép trong các quy định về nội dung, hình thức, trình tự, thủ tục thực hiện dân chủ ở cơ sở. Tuy nhiên, với tính chất là văn bản Luật thể chế hóa quyền dân chủ của Nhân dân trong Hiến pháp năm 2013, dự thảo Luật đã quy định cụ thể quyền và nghĩa vụ của công dân, cán bộ, công chức, viên chức, người lao động trong thực hiện dân chủ ở cơ sở. Theo đó, ngoài các quyền được cung cấp thông tin, tham gia ý kiến, quyết định các nội dung theo quy định của Pháp lệnh, dự thảo Luật bổ sung quyền được ủy quyền thực hiện dân chủ ở cơ sở và quyền khiếu nại, khởi kiện, tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở. Đồng thời, dự thảo Luật cũng quy định các nghĩa vụ tuân thủ quy định của pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở; nghĩa vụ tham gia ý kiến vào các nội dung, vấn đề được lấy ý kiến, chịu trách nhiệm trước pháp luật về ý kiến tham gia của mình hoặc của người đại diện theo ủy quyền; chấp hành quyết định của cơ quan có thẩm quyền; kịp thời phản ánh, kiến nghị, báo cáo cơ quan có thẩm quyền khi phát hiện hành vi vi phạm pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở.

Thứ hai, bổ sung các các nội dung và đa dạng hóa hình thức công khai thông tin

Để Nhân dân thực hiện tốt hơn quyền làm chủ của mình, dự thảo Luật đã quy định theo hướng bổ sung các nội dung mà chính quyền cấp xã phải công khai rộng rãi để người dân được biết, tăng trách nhiệm giải trình và tính công khai, minh bạch trong hoạt động của chính quyền cấp xã phù hợp với quy định của Luật Tiếp cận thông tin.

Để phù hợp với tiến trình xây dựng Chính phủ điện tử, chính quyền địa phương điện tử và tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, doanh nghiệp, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, cán bộ, công chức, viên chức và người lao động được tiếp cận nhanh chóng, đầy đủ thông tin có liên quan đến quyền, lợi ích của mình, dự thảo Luật bổ sung thêm hình thức đăng tải thông tin trên Cổng thông tin điện tử, trang thông tin điện tử của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã; đăng tải trên cổng/trang thông tin của cơ quan, đơn vị. Đồng thời, đối với công khai thông tin tại xã, phường, thị trấn, dự thảo Luật bổ sung hình thức công khai thông tin thông qua hội nghị trao đổi, đối thoại giữa Ủy ban nhân dân cấp xã với Nhân dân cho phù hợp với quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) và các nghị quyết của Quốc hội về tổ chức chính quyền đô thị tại Hà Nội, Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí Minh.

Ngoài ra, để tạo điều kiện thuận lợi cho việc tiếp cận thông tin của các đối tượng gặp khó khăn trong việc tiếp cận như người khuyết tật, người sinh sống ở khu vực biên giới, hải đảo, dân tộc thiểu số và miền núi, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, dự thảo Luật quy định một số hình thức công khai thông tin đặc thù phù hợp với các đối tượng này nhằm bảo đảm quyền bình đẳng của công dân thực hiện dân chủ ở cơ sở.

Thứ ba, quy định về quyền của Nhân dân được đề xuất nội dung đưa ra để Nhân dân bàn và quyết định

Pháp lệnh số 34 quy định về các nội dung Nhân dân bàn và quyết định nhưng không quy định về thẩm quyền đề xuất nội dung để Nhân dân bàn và quyết định. Thực tế triển khai Pháp lệnh số 34 cho thấy Nhân dân chủ yếu bàn và quyết định các nội dung do Ủy ban nhân dân cấp xã chỉ đạo trưởng thôn/tổ trưởng tổ dân phố đề xuất mà chưa có quy định về việc người dân được tự mình đề xuất sáng kiến, đưa ra để cộng đồng dân cư bàn và quyết định. Dự thảo Luật đã bổ sung quy định công dân sinh sống tại cộng đồng dân cư có sáng kiến đề xuất các công việc trong nội bộ cụm dân cư, tổ dân phố không trái với quy định của pháp luật và phù hợp với thuần phong, mỹ tục và đạo đức xã hội và có 1/3 chữ ký đồng thuận của cử tri tại cộng đồng dân cư thì gửi trưởng thôn, tổ trưởng tổ dân phố để đưa ra cộng đồng dân cư thảo luận, quyết định. Quy định này nhằm tăng cường việc thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của Nhân dân, theo đúng tinh thần của Hiến pháp năm 2013.

Thứ tư, về nghị quyết của cộng đồng dân cư thôn, tổ dân phố

Pháp lệnh số 34 chưa quy định về hình thức thể hiện quyết định của cộng đồng dân cư. Trên thực tế, có trường hợp các nội dung do Nhân dân quyết định được thể hiện trong biên bản họp thôn, tổ dân phố; có trường hợp không được ghi thành văn bản. Để tăng cường giá trị quyết định của Nhân dân, đồng thời bảo đảm thuận lợi cho quá trình tổ chức thực hiện và giám sát thực hiện các quyết định của Nhân dân, dự thảo Luật quy định quyết định của Nhân dân được thể hiện dưới hình thức văn bản là Nghị quyết của cộng đồng dân cư, đồng thời quy định cụ thể hiệu lực thi hành và việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ Nghị quyết của cộng đồng dân cư.

Thứ năm, về trách nhiệm giải trình của chính quyền cấp xã trong quá trình ban hành các quyết định hành chính bất lợi cho công dân hoặc liên quan đến lợi ích của cộng đồng

Dự thảo Luật bổ sung dự thảo quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân cấp xã có liên quan đến lợi ích cộng đồng là một trong những nội dung phải được lấy ý kiến Nhân dân trước khi cơ quan có thẩm quyền ban hành. Đối với trường hợp Ủy ban nhân dân cấp xã ban hành quyết định hành chính bất lợi cho đối tượng thi hành, dự thảo Luật quy định trách nhiệm của Ủy ban nhân dân cấp xã trong việc tạo điều kiện cho đối tượng thi hành quyết định hành chính, bên thứ ba có ý kiến bằng văn bản hoặc được trình bày trực tiếp nếu người đó có yêu cầu. Các ý kiến của Nhân dân, ý kiến của đối tượng thi hành quyết định hành chính phải được tổng hợp, tiếp thu hoặc giải trình trong quá trình ban hành quyết định.

Thứ sáu, quy định rõ trách nhiệm thực hiện dân chủ ở cơ sở

Dự thảo Luật quy định cụ thể trách nhiệm của các chủ thể gồm chính quyền địa phương cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã; người đứng đầu cơ quan, đơn vị trong thực hiện dân chủ tại cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập; người sử dụng lao động trong việc tổ chức và bảo đảm thực hiện dân chủ tại cơ sở./.

 

Các đại biểu biểu quyết thông qua dự thảo số lượng danh sách hiệp thương cử Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam khóa IX - Ảnh: TTXVN


[1] Nguồn: Bộ Nội vụ, Dự thảo Tờ trình, dự thảo Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở, https://www.moha.gov.vn/van-ban-du-thao.html?id=46752, truy cập ngày 10/12/2021.

[2] Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XII tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng, https://tulieuvankien.dangcongsan.vn/ban-chap-hanh-trung-uong-dang/dai-hoi-dang/lan-thu-xiii/bao-cao-chinh-tri-cua-ban-chap-hanh-trung-uong-dang-khoa-xii-tai-dai-hoi-dai-bieu-toan-quoc-lan-thu-xiii-cua-3734, truy cập ngày 10/12/2021.

[3] Nguồn: Cổng Thông tin điện tử Chính phủ, Dự thảo Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở, http://chinhphu.vn/portal/page/portal/chinhphu/congdan/DuThaoVanBan?_piref135_27935_135_27927_27927.mode=reply&_piref135_27935_135_27927_27927.id=4699, truy cập ngày 10/12/2021.

 

ĐÔ THÀNH