Áp dụng pháp luật hay áp dụng “nhận thức” pháp luật

1. Tình huống áp dụng pháp luật hay áp dụng “nhận thức” pháp luật

Bà T cư trú tại thành phố H. Bà T đến UBND phường nơi cư trú để yêu cầu chứng thực chữ ký trên giấy ủy quyền (GUQ) cho anh Th giúp trông nom, quản lý căn nhà trọ thuộc sở hữu của bà tại một quận khác ở thành phố H. Nội dung ủy quyền: (1) Thực hiện việc đăng ký tạm trú sau khi được sự đồng ý của bà T; (2) Quản lý và có trách nhiệm nhắc nhở, thông báo cho người cư trú thực hiện đúng, đủ các quy định pháp luật về an ninh trật tự, phòng chống, cháy nổ, an toàn, vệ sinh công cộng, thực hiện nếp sống văn hóa. Kịp thời báo cáo chính quyền địa phương hoặc người có trách nhiệm của khu phố khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật trong lĩnh vực nêu trên để phòng ngừa, xử lý; được đại diện ký trên các giấy tờ thủ tục theo quy định, trong phạm vi được ủy quyền. Thời hạn ủy quyền cho đến khi tuyên bố hết hiệu lực và việc ủy quyền không có thù lao.

Tuy nhiên, sau khi xem xét kỹ thì chuyên viên tư pháp của phường từ chối thực hiện, với những lý do: có mâu thuẫn (đã ủy quyền sao còn ghi phải hỏi ý kiến chủ nhà trước khi đăng ký tạm trú); vượt quá thẩm quyền được ủy quyền vì liên quan đến việc báo cáo chính quyền về an ninh trật tự; Nhà trọ khác với từ “Nhà cửa” mà Thông tư số 01/2020 quy định; thiếu lời cam đoan, thời hạn ủy quyền chưa rõ… Tóm lại, không đúng quy định của pháp luật.

Sau khi đã trình bày, giải thích khá lâu không có kết quả, buộc lòng bà T phải đi xa hơn, đến UBND phường nơi khác với nội dung việc ủy quyền trên và đã được chứng thực chữ ký theo yêu cầu.

2. Cơ sở pháp lý

Cơ sở pháp lý cho việc chứng thực chữ ký, bao gồm:

(1) Bộ luật Dân sự năm 2015 (từ Điều 134 đến Điều 143);

(2) Nghị định số 23/2015/NĐ-CP ngày 15/11/2015 của Chính phủ quy định về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký và chứng thực hợp đồng giao dịch (từ Điều 23 đến Điều 33);

(3) Thông tư số 01/2020/TT-BTP ngày 03/3/2020 của Bộ Tư pháp quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 23/2015/NĐ-CP ngày 15/11/2015 của Chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký và chứng thực hợp đồng giao dịch (từ Điều 12 đến Điều 19).

Cụ thể:

- BLDS 2015 là luật nguyên tắc, không quy định trực tiếp đối với quan hệ chứng thực chữ ký (lĩnh vực hành chính tư pháp), nhưng được xem là một hình thức giao dịch dân sự về hợp đồng hoặc hành vi pháp lý đơn phương làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ dân sự giữa các chủ thể là cá nhân/pháp nhân. “Đại diện” (Điều 116) - là việc cá nhân, pháp nhân nhân danh và vì lợi ích của cá nhân hoặc pháp nhân khác xác lập, thực hiện giao dịch dân sự. Đại diện theo ủy quyền (Điều 138): “Cá nhân, pháp nhân có thể ủy quyền cho cá nhân, pháp nhân khác xác lập, thực hiện giao dịch dân sự”. Quy định này bao gồm các việc ủy quyền được mở rộng trong hầu hết các quan hệ pháp luật thuộc lĩnh vực dân sự, tố tụng dân sự; quy định tương tự cũng được ghi nhận tại luật hành chính, tố tụng hành chính; Bộ luật Tố tụng hình sự…

- Hiện nay, chúng ta chưa có “Luật Chứng thực”, do đó, văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt cao nhất điều chỉnh quan hệ pháp luật về chứng thực là Nghị định số 23/2015/NĐ-CP, quy định bốn nhóm quan hệ, là:

+ Chứng thực bản sao từ bản chính/sổ gốc (Điều 16, 18);

+ Chứng thực chữ ký hoặc dấu điểm chỉ (áp dụng trong trường hợp đặc biệt đối với người không biết chữ) trên văn bản do người yêu cầu tự lập (Điều 23, 26);

+ Chứng thực chữ ký người dịch (Điều 31-32);

+ Chứng thực hợp đồng, giao dịch liên quan về động sản, di chúc, di sản.

- Thông tư số 01/2020/TT-BTP ngày 03/3/2000 của Bộ Tư pháp quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 23/2015/NĐ-CP ngày 16/02/2015 của chính phủ về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký và chứng thực hợp đồng, giao dịch hướng dẫn riêng đối với chứng thực chữ ký trên GUQ trong “khuôn khổ” bốn trường hợp (Điều 14):

+ Nộp hộ, nhận hộ hồ sơ, giấy tờ (trừ trường hợp pháp luật quy định không được ủy quyền, như: nhận giấy tờ bản chính sở hữu nhà, quyền sử dụng đất; giấy đăng ký xe…);

+ Nhận hộ lương hưu, bưu phẩm, trợ cấp, phụ cấp;

+ Nhờ trông nom nhà cửa;

+ Ủy quyền của thành viên hộ gia đình để vay vốn tại Ngân hàng chính sách xã hội.

- Qua sự việc trên và những trường hợp tương tự khác ở địa phương yêu cầu chứng thực chữ ký trên GUQ, bị từ chối tiếp nhận, thực hiện; từ đó cho thấy, cần thiết phải có nhận thức thống nhất, đúng, đủ về áp dụng pháp luật trong hoạt động rất cụ thể này. Vì vậy, xin nêu một số ý kiến như sau:

- Nghị định số 23/2015/NĐ-CP quy định: “Người yêu cầu chứng thực chữ ký phải chịu trách nhiệm về nội dung của giấy tờ, văn bản mà mình ký để yêu cầu chứng thực chữ ký; không được yêu cầu chứng thực chữ ký trong giấy tờ, văn bản có nội dung quy định tại khoản 4 Điều 22 và khoản 4 Điều 25 của Nghị định này”.

Các nội dung bị cấm, đó là: (i) nội dung trái pháp luật, đạo đức xã hội; tuyên truyền, kích động chiến tranh, chống chế độ xã hội chủ nghĩa Việt Nam; xuyên tạc lịch sử của dân tộc Việt Nam; xúc phạm danh dự, nhân phẩm, uy tín của cá nhân, tổ chức; vi phạm quyền công dân (khoản 4 Điều 22). (ii) Giấy tờ, văn bản có nội dung là hợp đồng, giao dịch, liên quan đến việc chuyển quyền sở hữu tài sản, quyền sử dụng bất động sản. Nhưng cho phép chứng thực chữ ký ủy quyền liên quan bất động sản trong các trường hợp “ủy quyền không có thù lao, không có nghĩa vụ bồi thường của bên được ủy quyền” (khoản 4 Điều 25 dẫn chiếu về điểm d khoản 4 Điều 24).

Về trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền chứng thực: “Người thực hiện chứng thực chịu trách nhiệm về tính xác thực về chữ ký của người yêu cầu chứng thực trong giấy tờ, văn bản”.

Như vậy, Nghị định số 23/2020/NĐ-CP xác định rất rõ các điều kiện cần và đủ cho việc chứng thực chữ ký trên GUQ: (a) Giấy ủy quyền do người yêu cầu tự lập, tự chịu trách nhiệm; (b) nội dung ủy quyền không vi phạm điều cấm; (c) Nếu ủy quyền về bất động sản thì không mang tính chuyển dịch, thương mại về quyền sở hữu, quyền khai thác sử dụng đối với bất động sản đó; (d) Việc ủy quyền không mang tính giao dịch dịch vụ về quyền và nghĩa vụ vật chất - tức là, người được ủy quyền không hưởng thù lao và không có trách nhiệm bồi thường trong phạm vi các việc được ủy quyền; (đ) Người chứng thực phải bảo đảm xác thực đúng chữ ký của người có yêu cầu.

- Thông tư số 01/2020/TT-BTP (Điều 14) hướng dẫn chứng thực chữ ký trên GUQ áp dụng trong các trường hợp: nộp hộ, nhận hộ hồ sơ, giấy tờ (trừ trường hợp pháp luật quy định không được ủy quyền, như: nhận giấy tờ nhà đất; giấy tờ chủ quyền xe…); nhận hộ lương hưu, bưu phẩm, trợ cấp, phụ cấp; nhờ trông nom nhà cửa và ủy quyền của thành viên hộ gia đình để vay vốn tại Ngân hàng chính sách xã hội.

Đối chiếu với trường hợp của bà T yêu cầu chứng thực chữ ký trên GUQ là hoàn toàn phù hợp các quy định của Nghị định số 23/2015/NĐ-CP; đồng thời, xét theo hướng dẫn tại Thông tư số 01/2020/TT-BTP thì việc ủy quyền của bà T thuộc nhóm ủy quyền “nộp hộ, nhận hộ hồ sơ, giấy tờ” và nhóm “nhờ trông nom nhà cửa” - việc công chức tư pháp nêu ra những lý do để từ chối chứng thực đều là theo nhận thức và suy đoán chủ quan. Bởi lẽ:

Thứ nhất, hoạt động nộp hộ, nhận hộ hồ sơ giấy tờ trong các quan hệ dân sự, hành chính thông thường có những động tác tối thiểu phải làm như kê khai thông tin theo mẫu, ký biên bản giao nhận, ký vào sổ sách quản lý. Cụ thể ở đây là điền thông tin ở tờ khai tạm trú, tờ đăng ký xóa tên người tạm trú, nộp và ký giao nhận trên biểu mẫu/sổ sách quản lý theo yêu cầu của cơ quan chức năng, người có thẩm quyền (ngoại trừ những loại tài liệu, giấy tờ mà pháp luật quy định không được ký thay nêu trên).

Thứ hai, về “nhờ trông nom nhà cửa”. Khái niệm “nhà cửa” được hiểu là mọi hình thức nhà thuộc sở hữu của người ủy quyền, trong đó có “nhà trọ” - chỉ là sự khác biệt về chức năng khai thác sử dụng của chủ sở hữu, không có khác biệt về bản chất quyền sở hữu.

Việc “trông nom nhà cửa” đối với nhà cho thuê trọ luôn liên quan đến khá nhiều hoạt động, như: quản lý người thuê trọ đến, ở, đi; theo dõi không để xảy ra việc làm hay hiện tượng vi phạm pháp luật về ma tuý, cờ bạc, trộm cắp, gây rối, thải rác… khi người được ủy quyền quản lý, trông nom nhà cửa sẽ là người trực tiếp chứng kiến hoặc biết rõ sự việc tại chỗ, xảy ra trong phạm vi nhà mình, thì phải có trách nhiệm báo cáo, phản ảnh kịp thời với chính quyền địa phương (UBND, Công an phường xã); với cá nhân có trách nhiệm (trưởng khu phố, quản lý chung cư, chủ hộ)… Bảo vệ an ninh trật tự chung không chỉ trong phạm vi trách nhiệm trông nom nhà cửa, mà trước hết là quyền và nghĩa vụ của mọi công dân. Vì vậy, nếu cho rằng, thực hiện trách nhiệm đó qua việc báo cáo tình hình/hiện tượng/sự việc bất thường sai trái với chính quyền, người có thẩm quyền là “vượt thẩm quyền” trong ủy quyền - là thể hiện nhận thức thô sơ về nghĩa vụ pháp luật của công dân. Bên cạnh đó, không thể xem nội dung ủy quyền có yếu tố “mâu thuẫn” khi người được ủy quyền quản lý nhà trọ chỉ được thực hiện thủ tục đăng ký cho người khác vào ở trọ, sau khi đã thông tin và được sự chấp thuận của người ủy quyền trông nom nhà trọ. Bởi lẽ, trong trường hợp trên việc ủy quyền đăng ký thủ tục hành chính và việc trao quyền sử dụng bất động sản là hai quan hệ pháp luật hoàn toàn khác nhau.

Thứ ba, về văn bản ủy quyền: do người có yêu cầu tự soạn thảo và chịu trách nhiệm, luật không quy định “mẫu” hình thức, nội dung văn bản trong quan hệ này. Do đó, khi xác định hình thức, nội dung ủy quyền không vi phạm pháp luật, không trái đạo đức xã hội, phù hợp điều kiện luật định thì người có thẩm quyền thực hiện chứng thực chữ ký của người yêu cầu.

Và, do không quy định mẫu cho GUQ, nên việc viết lời “cam đoan chịu trách nhiệm trước pháp luật” có thể hiểu không phải là “khẩu hiệu” nhất thiết buộc phải viết ra như ở một số mẫu thủ tục hành chính. Mặt khác, tính “chế tài” của luật được xác định là khi một chủ thể có năng lực pháp luật và năng lực hành vi tham gia vào quan hệ pháp luật, đương nhiên phải chịu trách nhiệm pháp luật đối với hành vi và hậu quả của hành vi đó, dù họ có viết ra hay không viết ra cụm từ “cam đoan chịu trách nhiệm trước pháp luật”. Vì vậy, khoản 3 Điều 3 Nghị định số 23/2015/NĐ-CP nêu rõ: “Chữ ký được chứng thực theo quy định tại Nghị định này có giá trị chứng minh người yêu cầu chứng thực đã ký chữ ký đó, là căn cứ để xác định trách nhiệm của người ký về nội dung của giấy tờ, văn bản”. Chữ ký trên giấy ủy quyền cũng chính là “chứng cứ” chịu trách nhiệm trước pháp luật của người ủy quyền trong phạm vi đã ủy quyền.

Tuy không có mẫu cho nội dung ủy quyền, nhưng Thông tư số 01/2020/TT-BTP có quy định “mẫu” lời chứng chứng thực ủy quyền, đó là việc người chứng thực xác nhận người có yêu cầu “cam đoan đã hiểu, tự chịu trách nhiệm về nội dung của giấy tờ, văn bản và đã ký vào giấy tờ, văn bản này trước mặt ông/bà... là người tiếp nhận hồ sơ”. Theo đó, việc xác thực có thể thực hiện theo hai cách thức:

+ Hỏi trực tiếp người yêu cầu đã hiểu rõ hay chưa về nội dung ủy quyền và chịu trách nhiệm về nội dung đó. Sau khi đã nghe người yêu cầu trả lời xác nhận thì yêu cầu họ ký và chứng thực chữ ký;

+ Yêu cầu người có yêu cầu chứng thực tự viết ở phần “người ủy quyền” lời cam đoan, chịu trách nhiệm và ký, ghi rõ họ tên trước mặt người chứng thực.

Thứ tư, về thời hạn ủy quyền: theo Điều 140 BLDS 2015 quy định đối với thời hạn đại diện theo ủy quyền, có hai trường hợp: (i) Xác định theo giao dịch dân sự cụ thể thì thời hạn đại diện được tính đến thời điểm chấm dứt giao dịch dân sự đó (Ví dụ, việc quản lý, trông nom nhà trọ nêu trên là một giao dịch dân sự cụ thể). (ii) Không được xác định với giao dịch dân sự cụ thể thì thời hạn đại diện là 01 năm.

Đại diện theo ủy quyền sẽ chấm dứt khi có một trong các trường hợp sau đây: theo thỏa thuận; thời hạn ủy quyền đã hết; công việc được ủy quyền đã hoàn thành; Người được đại diện hoặc người đại diện đơn phương chấm dứt thực hiện việc ủy quyền; người được đại diện, người đại diện là cá nhân chết; người đại diện không còn đủ điều kiện quy định và căn cứ khác làm cho việc đại diện không thể thực hiện được.

Tóm lại, qua trường hợp từ chối chứng thực chữ ký trên GUQ nêu trên, cũng là một trong nhiều tình huống thực tiễn “đưa pháp luật vào cuộc sống” đã cho thấy, người có thẩm quyền thực hiện chưa phải căn cứ những quy phạm pháp luật cụ thể một cách minh bạch, thống nhất mà là áp dụng “nhận thức” pháp luật chưa đúng, chưa đủ từ chủ quan suy diễn, phán đoán và do đó chưa đáp ứng tốt yêu cầu phục vụ quyền, lợi ích chính đáng của người dân.

Nêu thêm một số trường hợp thực tiễn áp dụng tương tự, như:

+ Chứng thực chữ ký trên giấy tờ, văn bản bằng tiếng nước ngoài: Thông tư số 01/2020/TT-BTP (Điều 12) quy định nếu người tiếp nhận hồ sơ, người thực hiện chứng thực không hiểu rõ nội dung của giấy tờ, văn bản thì đề nghị người yêu cầu chứng thực nộp kèm theo bản dịch ra tiếng Việt của giấy tờ, văn bản (tự dịch) và bản dịch này không phải công chứng hoặc chứng thực chữ ký người dịch. Song, trên thực tế, người dân trong trường hợp này thường được yêu cầu phải thông qua cộng tác viên dịch thuật của phòng tư pháp và phải mất phí. Thậm chí, không ít trường hợp chứng thực văn bằng bản sao từ bản chính song ngữ gồm tiếng nước ngoài (chữ lớn) và tiếng Việt (chữ phụ đề nhỏ) do tổ chức nước ngoài hoạt động tại Việt Nam cấp - theo thẩm quyền chứng thực ở cấp xã, nhưng tại đây, họ lại được chỉ dẫn chứng thực tại phòng tư pháp cấp huyện.

+ Nghị định số 23/2015/NĐ-CP và Thông tư số 01/2020/TT-BTP quy định việc chứng thực hợp đồng, giao dịch liên quan đến tài sản là động sản; nhưng khi người dân đưa ra yêu cầu này, công chức hành chính lại hướng dẫn thực hiện tại tổ chức công chứng.

3. Nguyên nhân của việc áp dụng “nhận thức” pháp luật và kiến nghị

3.1. Nguyên nhân

Trước hết, các văn bản pháp luật chưa đảm bảo cao về tính thống nhất, minh thị trong cấu trúc và kỹ thuật xây dựng quy phạm điều chỉnh đối với các quan hệ xã hội trong lĩnh vực này. Cụ thể: Nghị định số 23/2015/NĐ-CP (Điều 23 đến Điều 33) là những quy phạm pháp luật (điều chỉnh khách thể loại) về chứng thực chữ ký, bản sao và Thông tư số 01/2020/TT-BTP (Điều 12 đến Điều 19) là quy phạm hướng dẫn (điều chỉnh khách thể trực tiếp) chứng thực chữ ký trên GUQ. Xét về phạm vi nhóm quan hệ xã hội (khách thể loại) và điều kiện thực hiện mà Nghị định số 23/2015/NĐ-CP ghi nhận là khá rộng, vì nó cấu trúc theo phương pháp “loại trừ”, tức là chỉ cần GUQ không vi phạm điều cấm, đạo đức xã hội và không mang tính giao dịch tài sản thì được thực hiện chứng thực chữ ký/bản sao. Tuy nhiên, phạm vi này bị thu hẹp ở Thông tư số 01/2020/TT-BTP khi các quy phạm hướng dẫn được cấu trúc theo phương pháp “chỉ định”, tức là chỉ được chứng thực chữ ký trên GUQ đối với bốn trường hợp cụ thể (nêu trên). Trong khi đó, ở thực tế sinh hoạt xã hội, các việc ủy quyền được yêu cầu chứng thực chữ ký là rất đa dạng và sinh động: ủy quyền đưa đón con đi học, đi du lịch; ủy quyền trông nom hộ các phương tiện, công cụ (xe ô tô, xe máy, xe cuốc, ủi…)..v.v.

Thứ hai, thực tế ở nhiều đơn vị, công chức tư pháp chưa ổn định, chưa bảo đảm về chuyên môn do thường xuyên thay đổi nhân sự hoặc chưa qua đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ (có không ít công chức tư pháp mới có kiến thức về hành chính, chưa được đào tạo kiến thức luật). Mặc dù, việc “đưa pháp luật vào thực tiễn đời sống” luôn phải thông qua “lăng kính” nhận thức chủ quan của người thực hiện; song, cần được hiểu theo góc độ xác định đúng và đủ là áp dụng quy phạm luật cụ thể nào và tính hiệu lực của văn bản pháp luật, phù hợp và thuận lợi nhất cho việc giải quyết thủ tục hành chính của người dân - không phải áp dụng pháp luật theo nhận thức mang tính suy diễn, phán đoán trên cơ sở chủ quan “sợ sai” hoặc vì động cơ cá nhân khác.

Thứ ba, khi áp dụng pháp luật trong giải quyết hồ sơ hành chính, công chức thường ít xem xét kỹ điều luật mà có tâm lý chung chỉ cần dựa vào thông tư hướng dẫn của cơ quan chủ quản - mà thông tư là văn bản chỉ hướng dẫn thực hiện một số điều của nghị định. Hoặc, nếu không có thông tư thì thường dựa hoàn toàn ở nghị định, mà nghị định cũng là văn bản quy phạm dưới luật chỉ hướng dẫn thi hành một số quan hệ pháp luật mà luật giao và phải theo nguyên tắc, những vấn đề nào mà luật đã quy định rõ thì thực hiện theo luật.

3.2. Kiến nghị

- Trước mắt, thực hiện cơ chế không tổ chức đơn vị hành chính cấp huyện sẽ làm phát sinh yêu cầu thay đổi hầu hết các văn bản pháp luật liên quan, trong đó có lĩnh vực hành chính tư pháp. Do vậy, cũng sẽ là thời điểm cần thiết kiện toàn các văn bản pháp luật theo hướng đồng bộ, tinh gọn và chuyên biệt hơn. Cụ thể, không nên bó hẹp phạm vi chứng thực chữ ký trên GUQ như hướng dẫn của Thông tư số 01/2020/TT-BTP mà nên theo hướng “mở” và “mềm” trên nền tảng của giao dịch dân sự bình đẳng, tự nguyện; chỉ loại trừ những trường hợp phạm luật. Việc chứng thực với con dấu của cơ quan có thẩm quyền là mang tính chứng kiến; xác thực một sự kiện có thật, không trái luật và đạo đức xã hội; không nên và không cần thiết theo tư duy “duyệt” văn bản hành chính ở cơ quan quản lý nhà nước đối với văn bản tự lập trong giao dịch dân sự của người dân.

- Về lâu dài, những quan hệ xã hội dân sự liên quan ủy quyền, đại diện là rất đa dạng, sinh động, có yếu tố nước ngoài, đan xen nhiều hình thức, cấp độ; thiết nghĩ, nên xây dựng một bộ luật “Hành chính - Tư pháp” hoàn chỉnh, tránh chồng chéo và thực sự đi vào đời sống.

- Hiện nay theo yêu cầu công nghệ hóa, số hóa các hoạt động quản lý Nhà nước, quản lý xã hội theo hướng hiệu quả, thông thoáng, thuận lợi (hệ thống đăng ký hộ tịch đã thực hiện); Vì vậy, cần thiết lập hệ thống điện tử lưu trữ, thực hiện chứng thực chữ ký online và tiếp tục hoàn thiện số hóa những hoạt động tư pháp khác là yêu cầu rất cần thiết và chính đáng.

TS. HOÀNG MINH KHÔI (Phân hiệu Học viện Hành chính và Quản trị công)

HĐXX Toà án nhân dân quận Ba Đình, TP. Hà Nội tại phiên toà trực tuyến - Ảnh : Hùng Thắng.