Phó Chánh án Nguyễn Biên Thùy: Cần bắt buộc hòa giải tranh chấp đất đai tại UBND cấp xã trước khi khởi kiện

Chiều 13/8/2026, tại Phiên họp toàn thể lần thứ tư của Ủy ban Kinh tế và Tài chính, hồ sơ định hướng sửa đổi Luật Đất đai năm 2024 nhận được nhiều ý kiến từ đại biểu Quốc hội, cơ quan tư pháp, bộ, ngành, địa phương và cộng đồng doanh nghiệp. Những trao đổi tại phiên họp cho thấy yêu cầu sửa luật lần này không dừng ở việc chỉnh sửa một số điều khoản kỹ thuật, mà hướng đến tháo gỡ đồng thời nhiều điểm nghẽn: quy hoạch, thu hồi đất, lựa chọn nhà đầu tư, giá đất, tài chính đất đai, phân cấp thẩm quyền và giải quyết tranh chấp.

Trong đó, ý kiến của Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao Nguyễn Biên Thùy và Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Môi trường Trịnh Việt Hùng tạo thành hai lát cắt bổ trợ cho nhau. Một bên đặt trọng tâm vào tính rõ ràng của trình tự pháp lý, chất lượng thông tin và khả năng giải quyết tranh chấp ngay từ cơ sở. Bên còn lại tập trung vào việc thiết kế cơ chế quản lý linh hoạt, minh bạch để đất đai được đưa vào khai thác nhanh và tạo ra giá trị. Điểm gặp nhau là yêu cầu Luật phải khả thi trong đời sống, phân định rõ trách nhiệm và hạn chế tình trạng ách tắc kéo dài.

 Quang cảnh phiên họp.

Hòa giải bắt buộc để giải quyết tranh chấp từ nơi gần dân nhất

Đại diện Tòa án nhân dân tối cao, Phó Chánh án Nguyễn Biên Thùy bày tỏ thống nhất với chính sách tăng cường năng lực của Tòa án trong giải quyết tranh chấp, khiếu kiện đất đai. Tuy nhiên, ông đề nghị giữ quy định hiện hành theo hướng bắt buộc các bên hòa giải tại UBND cấp xã nơi có đất tranh chấp trước khi khởi kiện ra Tòa án, thay vì để các bên có thể lựa chọn bỏ qua bước này.

Kiến nghị trên xuất phát từ thực tiễn giải quyết án. Cấp xã là nơi gần người dân nhất, đồng thời thường nắm rõ nguồn gốc, biến động, ranh giới và quá trình sử dụng thửa đất. Trong không ít vụ việc, tranh chấp phát sinh từ mốc giới, lối đi, việc chuyển nhượng qua nhiều thời kỳ hoặc các thỏa thuận trong cộng đồng dân cư. Đây là những thông tin không phải lúc nào cũng thể hiện đầy đủ trong giấy tờ, nhưng cán bộ địa phương, người làm chứng và cộng đồng dân cư có thể biết rõ.

Vì vậy, hòa giải tại xã không nên được nhìn như một thủ tục hành chính làm kéo dài thời gian. Nếu được tổ chức thực chất, đây là “bộ lọc” đầu tiên giúp nhận diện đúng bản chất vụ việc, tạo cơ hội để các bên đạt thỏa thuận với chi phí thấp hơn và tránh đẩy mọi mâu thuẫn vào quy trình tố tụng. Đối với những tranh chấp nhỏ về ranh giới hoặc lối đi, một cuộc hòa giải kịp thời có thể bảo toàn quan hệ xóm giềng và chấm dứt vụ việc ngay tại địa bàn.

Ngay cả khi hòa giải không thành, biên bản và hồ sơ xác minh ở cấp xã vẫn là nguồn dữ liệu có giá trị để Tòa án xem xét sau đó. Ý nghĩa của thủ tục này, theo cách tiếp cận của Phó Chánh án Nguyễn Biên Thùy, nằm ở cả hai khả năng: giải quyết sớm tranh chấp hoặc chuẩn bị thông tin tốt hơn cho quá trình xét xử. Đây cũng là cách giảm áp lực cho hệ thống Tòa án trong bối cảnh tranh chấp đất đai thường phức tạp, kéo dài và liên quan đến nhiều giai đoạn quản lý.

Quan điểm này cũng nhận được sự đồng tình của đại biểu Phan Thị Thùy Linh- Ủy viên hoạt động chuyên trách tại Ủy ban Văn hóa và Xã hội. Theo đại biểu, nhiều tranh chấp ranh giới nhỏ có thể được xử lý trong vài ngày ở xã; nếu đưa thẳng ra Tòa án sẽ làm tăng chi phí, thời gian của người dân và nguy cơ quá tải cho cơ quan xét xử. Tuy nhiên, để hòa giải bắt buộc thực sự phát huy tác dụng, luật sửa đổi cũng cần đặt ra yêu cầu về thời hạn, trách nhiệm xác minh, thành phần tham gia, chất lượng biên bản và việc số hóa hồ sơ. Một thủ tục bắt buộc chỉ có ý nghĩa khi nó tạo ra giá trị, chứ không trở thành một “giấy thông hành” mang tính hình thức trước khi khởi kiện.

Xác định chính xác bản chất của vụ kiện và thủ tục tố tụng

Bên cạnh hòa giải cơ sở, Phó Chánh án Nguyễn Biên Thùy đề nghị làm rõ trình tự khi người dân không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp của Chủ tịch UBND cấp xã. Theo đó, dự thảo cần bổ sung cụm từ “khởi kiện tại Tòa án bằng vụ án hành chính”, qua đó xác định chính xác bản chất của vụ kiện và thủ tục tố tụng áp dụng.

Đây không đơn thuần là vấn đề câu chữ. Khi luật chỉ nêu chung là “khởi kiện tại Tòa án”, người dân và cơ quan thực thi có thể lúng túng trong việc xác định loại vụ án, thời hiệu, thẩm quyền và hồ sơ cần chuẩn bị. Gọi đúng tên vụ án hành chính sẽ giúp con đường bảo vệ quyền lợi trở nên minh bạch, hạn chế việc hồ sơ bị chuyển qua lại hoặc phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần.

Đối với quy định quyết định giải quyết của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là quyết định có hiệu lực thi hành, Phó Chánh án cũng đề nghị luật phải nói rõ các bên tranh chấp không có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nếu lựa chọn con đường giải quyết lần hai tại cấp tỉnh. Đề xuất này hướng đến việc xác lập ranh giới giữa hai phương thức giải quyết, tránh tình trạng một vụ việc tiếp tục đi qua nhiều tầng nấc mà không có điểm dừng.

Tuy vậy, yêu cầu về tính cuối cùng của quyết định hành chính cần được đặt trong một thiết kế tổng thể dễ hiểu, bảo đảm người dân được thông tin đầy đủ về quyền lựa chọn ngay từ đầu. Khi đã lựa chọn một con đường và hệ quả pháp lý của lựa chọn đó, các bên phải biết rõ quyết định nào là cuối cùng, cơ quan nào chịu trách nhiệm và cơ chế thi hành ra sao. Sự rõ ràng này vừa bảo vệ quyền tiếp cận công lý, vừa bảo đảm tính ổn định của quản lý nhà nước.

Đưa đất vào sử dụng nhanh nhưng không đánh đổi sự minh bạch

Nếu ý kiến của Phó Chánh án Nguyễn Biên Thùy tập trung vào “đầu ra” của những xung đột pháp lý, phần giải trình của Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Môi trường Trịnh Việt Hùng hướng nhiều hơn đến việc giảm nguy cơ phát sinh ách tắc ngay từ khâu quy hoạch, giao đất, cho thuê đất và định giá.

Bộ trưởng cho biết dự thảo được hoàn thiện theo hướng kết hợp phân bổ chỉ tiêu sử dụng đất với không gian phát triển, khoanh định khu vực tiềm năng và xác định rõ chức năng sử dụng đất. Hệ thống quy hoạch được sắp xếp tinh gọn: cấp tỉnh có một quy hoạch thống nhất trong phạm vi đơn vị hành chính, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh theo thời kỳ 10 năm và cấp xã theo thời kỳ 5 năm.

Điểm đáng chú ý là yêu cầu vừa ổn định quy hoạch, vừa giữ độ mở cần thiết. Thực tế luôn có thể xuất hiện nhu cầu đột xuất liên quan đến quốc phòng, an ninh hoặc các dự án hạ tầng lớn. Nếu khóa cứng mọi điều chỉnh trong chu kỳ 5 năm hay 10 năm, quy hoạch có nguy cơ không theo kịp yêu cầu phát triển. Nhưng độ mở cũng phải đi cùng tiêu chí, trình tự công khai và trách nhiệm giải trình; nếu không, sự linh hoạt có thể tạo ra bất định cho người dân và nhà đầu tư, thậm chí làm nảy sinh tranh chấp mới.

Về giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất, định hướng của cơ quan soạn thảo là tăng công khai, minh bạch, cạnh tranh để lựa chọn nhà đầu tư có năng lực và sử dụng đất hiệu quả. Đối với nhóm đất phi nông nghiệp phục vụ thương mại, dịch vụ, sản xuất, kinh doanh, Bộ trưởng Trịnh Việt Hùng đề nghị nghiên cứu trao cho địa phương quyền chủ động quyết định lựa chọn đấu giá hay đấu thầu. Lập luận được đưa ra là đất thương mại, dịch vụ mang bản chất của bất động sản tạo dòng tiền; càng sớm được khai thác hiệu quả, lợi ích mang lại cho xã hội càng lớn.

Đề xuất này thể hiện tư duy chuyển từ quản lý nặng về thủ tục sang quản trị dựa trên hiệu quả. Tuy nhiên, quyền chủ động của địa phương cần được đặt trong một khung tiêu chí đủ chặt chẽ: trường hợp nào đấu giá, trường hợp nào đấu thầu, căn cứ lựa chọn là gì, ai chịu trách nhiệm và thông tin được công bố ra sao. Phân cấp chỉ thực sự tạo động lực khi đi cùng năng lực thực thi và cơ chế kiểm soát quyền lực. Nếu thiếu tiêu chí thống nhất, cùng một loại dự án có thể được xử lý khác nhau giữa các địa phương, làm gia tăng rủi ro pháp lý và tranh chấp.

 Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Môi trường Trịnh Việt Hùng phát biểu tại phiên họp.

Giá đất phải tạo thế cân bằng giữa ba chủ thể

Một nội dung lớn khác được Bộ trưởng Trịnh Việt Hùng giải trình là phương pháp định giá đất theo bảng giá nhân với hệ số điều chỉnh. Mục tiêu xuyên suốt là tiệm cận và cân bằng lợi ích giữa người sử dụng đất, nhà đầu tư và Nhà nước. Theo quy luật “nước lên thuyền lên”, khi giá đất và hệ số được xác định ở mức cao, chi phí bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cũng tăng tương ứng, qua đó tạo ra sự cân bằng tự nhiên giữa các bên.

Định hướng này cho thấy giá đất không chỉ là công cụ thu ngân sách. Một mức giá thiếu thực tế có thể khiến người bị thu hồi đất chịu thiệt, trong khi mức giá đầu vào quá cao cũng làm tăng chi phí dự án, giảm sức cạnh tranh và cuối cùng có thể chuyển vào giá sản phẩm. Bài toán của luật là thiết lập phương pháp có dữ liệu tin cậy, phản ánh biến động thị trường nhưng vẫn hạn chế đầu cơ và bảo đảm khả năng tiếp cận đất cho sản xuất, kinh doanh.

Cơ quan soạn thảo đồng thời khẳng định nguyên tắc giá đất do Nhà nước quyết định và định hướng chuyển vai trò chủ trì quản lý, xác định giá đất từ ngành nông nghiệp và môi trường sang ngành tài chính. Thay đổi đầu mối có thể giúp gắn định giá đất chặt hơn với chính sách tài khóa và quản lý tài sản công. Song hiệu quả cuối cùng vẫn phụ thuộc vào chất lượng cơ sở dữ liệu, tính minh bạch của giao dịch và trách nhiệm của cơ quan thẩm định.

Hai yêu cầu cùng hướng đến một đạo luật có thể thi hành

Nhìn tổng thể, kiến nghị của Phó Chánh án Nguyễn Biên Thùy và giải trình của Bộ trưởng Trịnh Việt Hùng cùng đặt ra một yêu cầu căn bản: Luật Đất đai sửa đổi phải tạo được quy trình rõ ràng từ khi Nhà nước quy hoạch, giao đất, cho thuê đất, thu hồi, định giá cho đến khi phát sinh tranh chấp và giải quyết tranh chấp.

Đưa đất vào sử dụng nhanh không đồng nghĩa với rút ngắn bằng mọi giá. Tốc độ bền vững phải đến từ việc giảm thủ tục trùng lặp, xác định đúng thẩm quyền, công khai tiêu chí và chuẩn hóa dữ liệu. Tương tự, tăng cường vai trò của Tòa án không có nghĩa mọi tranh chấp đều phải lập tức được đưa ra xét xử. Một cơ chế hòa giải thực chất tại cấp xã có thể giúp người dân giải quyết mâu thuẫn ở nơi gần nhất, đồng thời tạo nền tảng chứng cứ cho Tòa án nếu vụ việc buộc phải bước vào tố tụng.

Vì vậy, sửa đổi Luật Đất đai lần này cần kết nối hai chiều của quản trị: kiến tạo phát triển và phòng ngừa, xử lý xung đột. Trao quyền cho địa phương phải gắn với “rõ người, rõ việc, rõ trách nhiệm”; mở rộng không gian phát triển phải đi cùng bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người dân; còn mọi con đường giải quyết tranh chấp phải được quy định minh bạch ngay trong luật. Khi những nguyên tắc đó được thể chế hóa đầy đủ, đất đai mới có thể thực sự trở thành nguồn lực cho phát triển thay vì tiếp tục là điểm nghẽn.

QUANG PHÚC

Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao Nguyễn Biên Thùy phát biểu tại phiên họp - nguồn ảnh: quochoi.vn