Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong bối cảnh tổ chức lại đơn vị hành chính

Đặt vấn đề

Trong quá trình đổi mới và hiện đại hóa nền hành chính quốc gia, chủ trương sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy nhà nước là một trong những nội dung trọng tâm được Đảng và Nhà nước xác định xuyên suốt qua nhiều nhiệm kỳ. Từ Nghị quyết Trung ương 6 (khóa XII) đến Nghị quyết số 18-NQ/TW, Nghị quyết số 19-NQ/TW và gần đây nhất là Nghị quyết số 60-NQ/TW ngày 12/4/2025 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII1, tinh thần cải cách, sắp xếp đơn vị hành chính được khẳng định là cần thiết để xây dựng nền hành chính nhà nước tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, hướng đến mô hình chính quyền địa phương hiện đại, có khả năng quản trị tốt và phục vụ người dân, doanh nghiệp.

Triển khai thực hiện Nghị quyết này, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 759/QĐ-TTg ngày 14/4/2025 phê duyệt Đề án sắp xếp tổ chức lại đơn vị hành chính các cấp và xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương hai cấp (tỉnh - xã)2.

Việc tổ chức lại đơn vị hành chính, nhất là tại cấp huyện, cấp xã, không đơn thuần là một hoạt động kỹ thuật hành chính. Đây là quá trình đòi hỏi sự chuẩn bị bài bản cả về thể chế, tổ chức, nhân sự và sự phối hợp đồng bộ giữa các cấp chính quyền. Trong thực tiễn triển khai giai đoạn vừa qua, không ít địa phương đã hoàn thành nhanh chóng việc hợp nhất, sáp nhập các đơn vị hành chính theo chỉ đạo của Trung ương. Tuy nhiên, đi kèm với thành công bước đầu đó là hàng loạt vấn đề phát sinh, nổi bật trong đó là những bất cập trong công tác xây dựng, ban hành và thực thi văn bản quy phạm pháp luật tại địa phương.

Chủ trương sắp xếp đơn vị hành chính là phù hợp với yêu cầu thực tiễn và xu thế quản trị hiện đại. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, tình trạng “khoảng trống pháp lý”, “lúng túng thể chế” đã và đang xuất hiện tại không ít địa phương; tốc độ sắp xếp tổ chức bộ máy đang đi nhanh hơn so với tiến độ chuẩn bị thể chế đi kèm, đặc biệt là việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) phục vụ cho hoạt động của chính quyền địa phương sau sáp nhập. Hệ thống VBQPPL của các đơn vị hành chính mới được sáp nhập chưa theo kịp yêu cầu; nhân sự và bộ máy pháp chế chưa được củng cố tương ứng; dẫn đến tình trạng số hóa, hệ thống hoá văn bản pháp lý chậm trễ, hoặc chưa triển khai kịp thời, gây ứ trệ trong quản lý hành chính và ảnh hưởng trực tiếp đến người dân và doanh nghiệp.

Trong bối cảnh đó, việc nhận diện, phân tích rõ những hệ lụy pháp lý do tổ chức lại bộ máy quá nhanh, từ đó đề xuất giải pháp khắc phục là yêu cầu cấp thiết nhằm bảo đảm tính ổn định, liên tục và hiệu lực pháp lý của hệ thống chính quyền địa phương theo mô hình mới.

1. Tình trạng “đứt gãy pháp lý” trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật sau sáp nhập

Quá trình sáp nhập đơn vị hành chính, nếu không đi kèm với sự chuẩn bị kỹ lưỡng về thể chế, sẽ tất yếu dẫn đến sự chồng chéo, mâu thuẫn hoặc thiếu hụt văn bản điều chỉnh, từ đó tạo ra những hệ lụy pháp lý nghiêm trọng. Trong thực tiễn triển khai tại nhiều địa phương, tình trạng ban hành VBQPPL không kịp tiến độ tổ chức lại bộ máy đang trở thành điểm nghẽn, cản trở việc ổn định hoạt động của chính quyền mới.

1.1. Xây dựng văn bản quá nhanh, thiếu kiểm soát và không bảo đảm quy trình pháp lý

Việc xây dựng VBQPPL tại nhiều địa phương sau khi sáp nhập diễn ra trong điều kiện gấp gáp, thiếu thời gian đánh giá thực tiễn, không bảo đảm quy trình pháp lý chặt chẽ như luật định. Do yêu cầu sớm ổn định tổ chức bộ máy, nhiều địa phương triển khai việc ban hành lại các quy chế hoạt động, quy định quản lý, kế hoạch ngành… trong thời gian rất ngắn, dẫn đến chất lượng văn bản chưa cao, thiếu căn cứ thực tiễn và dễ chồng chéo với văn bản hiện hành. Thực tiễn cho thấy, tiến độ sắp xếp đơn vị hành chính diễn ra khẩn trương theo lộ trình, trong khi văn bản hướng dẫn thi hành, các VBQPPL địa phương cần sửa đổi, thay thế hoặc ban hành mới lại chậm trễ hoặc sơ sài. Tình trạng này dẫn đến khoảng trống pháp lý trong thực thi công vụ, đặc biệt ở cấp xã - cấp gần dân nhất và trực tiếp vận hành hệ thống hành chính cơ sở.

Theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2025, quy trình xây dựng VBQPPL phải bảo đảm các bước: đánh giá tác động, lấy ý kiến chuyên gia và đối tượng chịu tác động, thẩm định, thẩm tra, ban hành, công bố. Tuy nhiên, do áp lực tiến độ và năng lực hạn chế, nhiều đơn vị đã rút gọn hoặc bỏ qua các bước này.

Điều này khiến các cơ quan chuyên môn loay hoay trong việc áp dụng luật, trong khi người dân gặp khó khăn trong tiếp cận dịch vụ công như cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, xử lý tài sản công sau sáp nhập.

Tình trạng này không chỉ phản ánh sự thiếu hụt năng lực pháp chế ở cấp cơ sở mà còn cho thấy việc tổ chức lại đơn vị hành chính đang chạy theo tiến độ hành chính, trong khi thể chế pháp lý lại chưa được đầu tư đúng mức về thời gian, con người và quy trình kiểm soát chất lượng.

1.2. Thiếu đồng bộ giữa tiến trình sáp nhập và điều chỉnh văn bản pháp lý

Một nghịch lý phổ biến là bộ máy hành chính mới được xác lập thì thể chế pháp lý điều chỉnh hoạt động của bộ máy đó vẫn còn mang tính rời rạc, chưa được thống nhất hóa. Đặc biệt tại cấp xã - cấp trực tiếp thực hiện công tác quản lý hành chính cơ sở, nơi người dân tiếp cận thường xuyên nhất - khoảng trống văn bản càng lộ rõ.

Thực tiễn tại tỉnh Thanh Hóa cho thấy, sau sáp nhập nhiều xã và thị trấn tại tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn 2019 - 2021, việc xử lý tài sản công dôi dư vẫn còn chậm trễ nghiêm trọng. Có đến 537 cơ sở nhà đất dôi dư, trong đó 82 cơ sở chưa có phương án xử lý đến năm 20245. Nguyên nhân chủ yếu là do địa phương chưa nghiên cứu kỹ hệ thống pháp luật và các văn bản hướng dẫn của tỉnh, dẫn đến lập phương án chậm, quy trình không thống nhất và tài sản bị bỏ hoang, gây lãng phí.

Tình trạng này đặt ra yêu cầu cấp thiết về việc đồng bộ tiến trình sắp xếp tổ chức với công tác điều chỉnh hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Việc tổ chức bộ máy hành chính không thể tách rời khỏi nền tảng pháp lý vận hành nó. Nếu bộ máy là “thể xác” thì hệ thống VBQPPL chính là “xương sống” vận hành, định hướng cho mọi hoạt động hành chính.

1.3. Nhân sự chưa ổn định - nguyên nhân cốt lõi làm giảm chất lượng văn bản quy phạm pháp luật

Việc sắp xếp tổ chức lại đơn vị hành chính theo mô hình chính quyền địa phương hai cấp diễn ra song song với quá trình rà soát, tinh giản đội ngũ cán bộ, công chức ở cơ sở. Sau sáp nhập, nhân sự pháp chế tại các địa phương thường bị ảnh hưởng mạnh. Có nơi thiếu cán bộ chuyên trách, có nơi lại có sự luân chuyển đột ngột khiến cán bộ mới chưa kịp nắm bắt tình hình. Tình trạng “chờ kiện toàn”, “ghép người, chờ việc”, chưa hoàn tất việc phân công nhiệm vụ cụ thể cho cán bộ tại các đơn vị hành chính mới. Mặc dù thừa về số lượng, nhưng lại thiếu nhân sự có kỹ năng, chuyên môn và nghiệp vụ pháp chế; nhiều người chưa nắm vững chức năng, nhiệm vụ mới của đơn vị sau sáp nhập. Không ít trường hợp, cán bộ từng phụ trách công tác pháp chế trước đó bị điều chuyển sang lĩnh vực khác, dẫn đến “khoảng trống kỹ thuật lập pháp” ngay trong giai đoạn địa phương cần ban hành nhiều văn bản nhất.

Bên cạnh đó, tâm lý chờ đợi, lúng túng trong phân quyền do chưa có hoặc chờ quyết định chính thức về cơ cấu tổ chức mới hoặc còn đang chờ sắp xếp nhân sự lãnh đạo chủ chốt, nên việc chỉ đạo, kiểm tra, thẩm định, ban hành văn bản rơi vào tình trạng bị trì hoãn hoặc làm đối phó. Điều này khiến văn bản được soạn thảo mang tính hình thức, thiếu chiều sâu, nội dung không phù hợp thực tiễn6.

2. Nguyên tắc bảo đảm thống nhất, ổn định hệ thống pháp luật khi tổ chức lại đơn vị hành chính

Để bảo đảm hiệu lực và hiệu quả trong vận hành bộ máy hành chính sau sáp nhập, việc xây dựng và ban hành VBQPPL tại địa phương không thể thực hiện một cách tùy tiện, đối phó. Quá trình này cần phải tuân thủ chặt chẽ các nguyên tắc pháp lý cơ bản, nhằm giữ vững tính ổn định, thống nhất và khả năng thực thi của hệ thống pháp luật trong bối cảnh thay đổi địa giới hành chính. Theo đó, cần tuân thủ một số nguyên tắc cốt lõi:

Thứ nhất, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật hiện hành: Tính thống nhất của hệ thống pháp luật là nguyên tắc hiến định, được quy định rõ tại Điều 8 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2025. Việc sửa đổi, thay thế hoặc ban hành mới VBQPPL tại địa phương sau khi sáp nhập phải được rà soát kỹ lưỡng về mặt căn cứ pháp lý, bảo đảm không mâu thuẫn hoặc chồng chéo với luật và các văn bản của Trung ương. Đây là nguyên tắc được đề cập trong nhiều hội thảo khoa học và các văn bản hướng dẫn của Bộ Tư pháp7.

Để bảo đảm tính đồng bộ, các địa phương cần thiết lập cơ chế rà soát pháp lý thường xuyên đối với toàn bộ hệ thống văn bản đang có hiệu lực, xây dựng biểu tổng hợp văn bản cần tiếp tục áp dụng, văn bản cần bãi bỏ, và những nội dung cần điều chỉnh theo địa giới và chức năng mới của đơn vị hành chính. Hoạt động này cần có sự hỗ trợ từ cơ quan tư pháp cấp tỉnh và sự giám sát kỹ thuật của các sở, ngành chuyên môn.

Thứ hai, bảo đảm tính kế thừa hợp lý: Việc sáp nhập đơn vị hành chính không có nghĩa là phủ nhận hoàn toàn giá trị của hệ thống văn bản tại các đơn vị cũ. Ngược lại, nhiều văn bản đã được xây dựng công phu, đã được kiểm nghiệm trong thực tiễn và đang phát huy hiệu quả, cần được kế thừa, hiệu chỉnh, chứ không nên xóa bỏ hoàn toàn.

Tư duy “xóa trắng” toàn bộ văn bản cũ để xây dựng một hệ thống hoàn toàn mới có thể dẫn đến sự gián đoạn quản lý, mất thời gian và lãng phí nguồn lực. Quan điểm này đã được khẳng định trong nhiều nghiên cứu của giới học giả, trong đó có tác giả Nguyễn Thị Mai Hoa8. Điều quan trọng là phải tổ chức rà soát và đánh giá toàn diện hiệu lực thực tiễn của văn bản tại các đơn vị bị sáp nhập, xác định nội dung còn phù hợp để tiếp tục áp dụng, kết hợp với điều chỉnh các nội dung không còn tương thích. Chẳng hạn, các quy định về quản lý đất công, quy chế phối hợp liên ngành hoặc cơ chế giám sát cộng đồng có thể kế thừa, tích hợp lại và điều chỉnh cho phù hợp với quy mô và đặc điểm của đơn vị hành chính mới, thay vì xây dựng hoàn toàn từ đầu.

Thứ ba, lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm trong quá trình xây dựng pháp luật: Trong mọi hoạt động quản trị nhà nước, việc lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm không chỉ là một khẩu hiệu hành chính, mà phải được thể hiện rõ trong nội dung và quy trình xây dựng văn bản pháp luật. Sau khi sáp nhập, nhu cầu của người dân trong việc tiếp cận dịch vụ công như hộ tịch, địa chính, cấp phép xây dựng, giải quyết khiếu nại thường có nhiều thay đổi.

Việc xây dựng văn bản điều chỉnh các dịch vụ này cần đặt mục tiêu bảo đảm không làm gián đoạn dịch vụ, không gây thêm thủ tục hành chính, và không làm phát sinh chi phí ngoài mong muốn. Ví dụ: khi hợp nhất hai xã, hệ thống biểu mẫu, thủ tục hành chính, cách ghi địa chỉ trong hồ sơ cần được hướng dẫn rõ ràng, thống nhất và thuận tiện. Thiếu sự quan tâm đến yếu tố này sẽ làm tăng gánh nặng hành chính cho người dân và doanh nghiệp, đi ngược lại mục tiêu cải cách.

Thứ tư, kinh nghiệm từ các đợt sáp nhập trước cho thấy nếu tổ chức lại bộ máy quá nhanh nhưng thể chế pháp luật chưa chuẩn bị đầy đủ thì sẽ dẫn đến khủng hoảng vận hành, điển hình như giai đoạn 2019 - 2021 cho thấy việc thiếu chuẩn bị thể chế đã gây nhiều khó khăn trong vận hành bộ máy9. Vì vậy, cần xác định rõ ràng lộ trình cải cách, trong đó yêu cầu phải hoàn thiện khung pháp lý trước một bước để dẫn dắt quá trình tổ chức lại bộ máy. Điều này không chỉ giúp địa phương chủ động trong điều hành, mà còn tạo sự an tâm cho đội ngũ cán bộ và nhân dân trên địa bàn. Chẳng hạn, nếu biết trước các quy định về tài chính - ngân sách, quy chế hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp xã mới, cơ cấu phòng ban chuyên môn… thì công tác chuẩn bị nhân sự, chuyển giao nhiệm vụ, thẩm quyền giữa các đơn vị cũ và mới sẽ thuận lợi hơn nhiều.

3. Một số giải pháp hoàn thiện

Để khắc phục tình trạng “lúng túng thể chế”, “đứt gãy pháp lý” tại các địa phương sau sáp nhập đơn vị hành chính, việc hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cần được thực hiện một cách đồng bộ, có kế hoạch, có phân công trách nhiệm rõ ràng giữa các cấp, các ngành. Bên cạnh việc tuân thủ các nguyên tắc xây dựng pháp luật đã đề cập, dưới đây là một số giải pháp cụ thể, có tính khả thi cao cần được xem xét áp dụng:

Một là, trước khi tiến hành sắp xếp đơn vị hành chính, cần tổ chức một cuộc tổng rà soát hệ thống VBQPPL đang áp dụng tại các đơn vị hành chính liên quan10. Việc rà soát không nên chỉ dừng ở việc liệt kê văn bản, mà cần đi sâu vào nội dung, mức độ tương thích với thực tiễn và khả năng kế thừa trong điều kiện mới. Đây là kinh nghiệm đã được một số tỉnh như Thanh Hóa, Quảng Trị vận dụng thành công trong quá trình sáp nhập11.

Trên cơ sở rà soát, chính quyền cấp huyện cần lập danh mục phân loại các văn bản theo ba nhóm: (i) văn bản tiếp tục áp dụng không cần sửa đổi; (ii) văn bản cần sửa đổi, bổ sung; (iii) văn bản cần bãi bỏ. Cùng với đó, cần xây dựng kế hoạch ban hành văn bản thay thế phù hợp với địa giới và chức năng quản lý mới, tránh tình trạng đến khi sáp nhập xong mới “chạy theo” khung pháp lý.

Đặc biệt, các lĩnh vực quan trọng như: quản lý đất đai, quy hoạch xây dựng, đầu tư công, tài sản công, ngân sách, tổ chức bộ máy… cần được ưu tiên rà soát sớm để không gây đình trệ trong vận hành sau sáp nhập.

Hai là, xây dựng bộ tiêu chí đánh giá chất lượng thể chế sau sáp nhập12: Chất lượng thể chế không thể đo bằng số lượng văn bản ban hành mà cần có các tiêu chí rõ ràng về hiệu lực, hiệu quả, tính hợp pháp, tính khả thi và tính minh bạch. Vì vậy, các cơ quan quản lý nhà nước, đặc biệt là Bộ Tư pháp và các Sở Tư pháp địa phương, cần phối hợp xây dựng bộ chỉ số hoặc tiêu chí đánh giá chất lượng hệ thống pháp luật cấp địa phương sau sáp nhập. Đề xuất này đã từng được đưa ra trong Báo cáo đánh giá cải cách hành chính giai đoạn 2021 - 2025 của Bộ Nội vụ13.

Bộ tiêu chí này có thể bao gồm: (i) mức độ tương thích với luật hiện hành; (ii) mức độ thuận lợi trong thực thi của cán bộ công chức; (iii) mức độ hài lòng của người dân và doanh nghiệp; (iv) tần suất phải sửa đổi, bổ sung văn bản trong vòng 1-2 năm sau ban hành; (v) số lượng văn bản có dấu hiệu chồng chéo, trái luật bị khiếu nại hoặc kiến nghị điều chỉnh.

Trên cơ sở đó, có thể tiến hành “hậu kiểm” định kỳ 06 tháng hoặc 01 năm sau sáp nhập để đánh giá, điều chỉnh hoặc bãi bỏ kịp thời những văn bản không còn phù hợp, không để hệ thống pháp luật tại địa phương rơi vào tình trạng trì trệ kéo dài.

Ba là, củng cố đội ngũ làm công tác pháp chế ở địa phương. Một trong những điểm yếu cố hữu của chính quyền địa phương là năng lực pháp chế chưa được quan tâm đúng mức. Sau sáp nhập, điều này càng trở nên nghiêm trọng khi địa bàn quản lý rộng hơn, số lượng đầu mối công việc tăng lên, nhưng đội ngũ làm công tác pháp chế vẫn còn mỏng, thiếu chuyên môn hoặc kiêm nhiệm. Đây là nội dung được nhấn mạnh trong Hướng dẫn của Bộ Tư pháp năm 202314.

Do đó, cần ban hành chính sách tăng cường vị trí, vai trò và chất lượng đội ngũ cán bộ pháp chế tại Ủy ban nhân dân các cấp. Trước mắt, nên tổ chức các lớp đào tạo ngắn hạn, cập nhật kiến thức chuyên sâu về quy trình xây dựng, thẩm định VBQPPL, kỹ năng pháp lý, kỹ thuật lập quy cho cán bộ tư pháp – pháp chế ở địa phương.

Bên cạnh đó, cấp tỉnh cần thành lập các tổ công tác pháp lý liên ngành để hỗ trợ các huyện mới sáp nhập trong quá trình soạn thảo và ban hành các văn bản trọng yếu. Việc cử cán bộ pháp lý có kinh nghiệm “cắm chốt” tại các địa phương trọng điểm trong thời gian đầu là một giải pháp có tính hỗ trợ trực tiếp và hiệu quả.

Bốn là, áp dụng công nghệ thông tin trong hệ thống hóa và quản lý văn bản pháp luật địa phương. Việc quản lý văn bản thủ công đang là một rào cản lớn khiến các địa phương chậm trễ trong rà soát và điều chỉnh hệ thống VBQPPL. Do đó, cần đẩy mạnh số hóa hệ thống pháp luật địa phương, thiết lập các phần mềm quản lý văn bản điện tử có tính năng liên thông dữ liệu, phân loại văn bản theo thẩm quyền, lĩnh vực và tình trạng hiệu lực.

Một hệ thống cơ sở dữ liệu văn bản thống nhất từ tỉnh đến huyện, xã sẽ giúp tiết kiệm thời gian tra cứu, kiểm tra chéo văn bản và bảo đảm tính minh bạch, rõ ràng trong việc áp dụng pháp luật. Các tỉnh có điều kiện cần đầu tư hệ thống phần mềm quản lý VBQPPL tích hợp công cụ kiểm tra tính hợp pháp, mốc hiệu lực và khả năng cảnh báo khi có xung đột nội dung.

Ngoài ra, việc công khai VBQPPL trên cổng thông tin điện tử của chính quyền các cấp cũng cần được thực hiện đầy đủ và kịp thời, giúp người dân và doanh nghiệp dễ dàng tiếp cận thông tin pháp lý chính thức.

Năm là, ban hành văn bản hướng dẫn chung ở cấp Trung ương về việc chuyển tiếp pháp lý sau sáp nhập, làm cơ sở để các địa phương thống nhất thực hiện. Đây là yêu cầu then chốt nhằm bảo đảm tính nhất quán trong cách hiểu và vận dụng pháp luật giữa các địa phương. Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ cần phối hợp sớm ban hành một văn bản hướng dẫn chung như Thông tư liên tịch hoặc Nghị quyết của Chính phủ quy định rõ trình tự, thủ tục, thời hạn và nội dung cần thực hiện trong quá trình chuyển tiếp VBQPPL sau sáp nhập đơn vị hành chính.

Văn bản hướng dẫn này cần trả lời các câu hỏi then chốt như: văn bản của đơn vị cũ còn hiệu lực đến khi nào? Khi nào cần ban hành lại văn bản mới? Những trường hợp nào có thể áp dụng văn bản cũ? Cách xử lý các văn bản có nội dung chồng chéo giữa các đơn vị cũ?... Việc có được một “khuôn khổ” hướng dẫn chung sẽ giúp các địa phương giảm bớt sự lúng túng, tránh tình trạng mỗi nơi làm một kiểu, gây mất thống nhất trong hệ thống pháp luật quốc gia.

Kết luận

Chủ trương sắp xếp đơn vị hành chính là đúng đắn và cần thiết nhằm hiện thực hóa mục tiêu xây dựng nền hành chính tinh gọn, hiện đại. Tuy nhiên, quá trình tổ chức lại bộ máy chỉ thực sự thành công khi đi kèm với sự chuẩn bị kỹ lưỡng về thể chế và nhân sự. Hệ thống VBQPPL sau sáp nhập không thể là phép cộng cơ học của các văn bản cũ, mà phải là kết quả của một quá trình rà soát, chắt lọc, điều chỉnh phù hợp với thực tiễn quản lý mới. Để không xảy ra tình trạng “bộ máy đã chạy nhưng luật chưa đi cùng”, cần nhận diện sớm các nguy cơ đứt gãy pháp lý, từ đó thiết kế chính sách pháp luật theo hướng linh hoạt, có lộ trình, có giám sát và có sự tham gia đầy đủ của đội ngũ cán bộ pháp chế, nhà quản lý và người dân.

ThS. PHẠM THỊ CẨM NGỌC (Sở Văn hóa và Thể thao TP. Hồ Chí Minh)