Một số góp ý đối với dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính

Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung gồm 03 điều với phạm vi sửa đổi, bổ sung nội dung của 63/143 điều, trong đó, sửa đổi, bổ sung 24/143 điều, sửa kỹ thuật 23/143 điều (ngoài các điều sửa đổi, bổ sung), bãi bỏ 16 điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính và bổ sung mới 02 điều1. Sau khi nghiên cứu dự thảo Luật và đối chiếu với một số kinh nghiệm thực tiễn trong áp dụng Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012, sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật XLVPHC), tác giả cơ bản nhất trí với nội dung của dự thảo Luật2 và có một số ý kiến đóng góp để cơ quan có thẩm quyền xem xét, cân nhắc với nội dung như sau:

1. Về sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 52 Luật Xử lý vi phạm hành chính (điểm a khoản 4 Điều 1 dự thảo Luật)

Tại điểm a khoản 4 Điều 1 dự thảo Luật đề xuất sửa đổi như sau: “1. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của một chức danh là thẩm quyền áp dụng đối với một hành vi vi phạm hành chính; trong trường hợp phạt tiền, thẩm quyền xử phạt tổ chức gấp 02 lần thẩm quyền xử phạt cá nhân…”. Tại khoản 1, khoản 2 Điều 2 Luật XLVPHC đã định nghĩa rõ “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”, “Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”. Có thể thấy, hành vi vi phạm hành chính (VPHC) và thẩm quyền xử phạt VPHC đã được phân định rõ ràng đối với hai chủ thể khác nhau là cá nhân và tổ chức khi xác định hành vi VPHC và áp dụng thẩm quyền xử phạt VPHC. Khi tổ chức thi hành pháp luật về xử lý VPHC phần lớn chịu sự tác động là người dân, trong đó, một bộ phận người dân trình độ dân trí còn thấp nên sẽ khó hiểu về mặt ngữ nghĩa của quy định này là áp dụng đối với cá nhân hay tổ chức, làm ảnh hưởng đến việc chấp hành quyết định xử phạt VPHC trên thực tế. Dó đó, tác giả đề xuất bổ sung thêm cụm từ “của cá nhân” vào sau đoạn “Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của một chức danh là thẩm quyền đối với một hành vi vi phạm hành chính” để đảm bảo ngữ nghĩa trong một câu. Sau khi bổ sung thêm cụm từ “của cá nhân” sẽ thành “1. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của một chức danh là thẩm quyền đối với một hành vi vi phạm hành chính của cá nhân; trong trường hợp phạt tiền, thẩm quyền xử phạt tổ chức gấp 02 lần thẩm quyền xử phạt cá nhân…”.

2. Về sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính (điểm a khoản 8 Điều 1 dự thảo Luật)

Tại điểm a khoản 8 Điều 1 dự thảo Luật đề xuất sửa đổi như sau: “1. Khi phát hiện hành vi vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực quản lý của mình, người có thẩm quyền đang thi hành công vụ phải kịp thời lập biên bản vi phạm hành chính, trừ trường hợp xử phạt không lập biên bản theo quy định tại khoản 1 Điều 56 của Luật này…”. Hiện nay, nhiều cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt VPHC ngoài lĩnh vực được giao nhiệm vụ quản lý còn được giới hạn bởi phạm vi địa bàn hoạt động, không theo địa giới cấp quản lý hành chính nhà nước. Ví dụ, như lực lượng Bộ đội Biên phòng ngoài địa bàn quản lý là khu vực biên giới còn được giao quản lý đường biên giới, khu vực vành đai biên giới theo số kilômet; lực lượng Kiểm lâm quản lý địa bàn theo diện tích của rừng đặc dụng, rừng phòng hộ… Việc quy định thiếu nội dung “địa bàn quản lý” khi lập biên bản VPHC của người thi hành công vụ sẽ gây ra nhiều cách hiểu khác nhau, nhất là khi người thi hành công vụ thực hiện nhiệm vụ ở địa bàn giáp ranh, địa bàn được phép tuần tra, kiểm soát chồng lấn hoặc trong trường hợp người thi hành công vụ phải bám theo người vi phạm để kịp thời ngăn chặn hành vi VPHC. Vì vậy, cần bổ sung thêm cụm từ “địa bàn” vào quy định này, theo hướng “1. Khi phát hiện hành vi vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực, địa bàn quản lý của mình, người có thẩm quyền đang thi hành công vụ phải kịp thời lập biên bản vi phạm hành chính, trừ trường hợp xử phạt không lập biên bản theo quy định tại khoản 1 Điều 56 của Luật này…”.

3. Về sửa đổi, bổ sung khoản 5 Điều 58 Luật Xử lý vi phạm hành chính (điểm d khoản 8 Điều 1 dự thảo Luật)

Tại điểm d khoản 8 dự thảo Luật đề xuất sửa đổi như sau: “5. Biên bản vi phạm hành chính lập xong phải được giao cho cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính 01 bản; trường hợp vi phạm hành chính không thuộc thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản thì biên bản và các tài liệu khác phải được chuyển kịp thời cho người có thẩm quyền xử phạt, trừ trường hợp vi phạm hành chính xảy ra trên biển, đường thủy nội địa hoặc tàu bay, tàu biển, phương tiện thủy nội địa, tàu hỏa”. Để bảo đảm tính thống nhất với các quy định về xử phạt VPHC không lập biên bản3, giải trình4, thời hạn ra quyết định xử phạt VPHC5 của Luật XLVPHC, quy định này cần bổ sung thêm nội dụng về chứng cứ chứng minh hành vi vi phạm. Bởi lẽ, ngoài biên bản VPHC và các tài liệu khác thì đối với vụ việc VPHC thuộc trường hợp nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng cần phải có chứng cứ chứng minh hành vi VPHC. Bên cạnh đó, sẽ khả thi hơn khi thực hiện nguyên tắc xác định và phân định thẩm quyền xử phạt VPHC cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt trong trường hợp: “Nếu hình thức, mức xử phạt, trị giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tịch thu, biện pháp khắc phục hậu quả được quy định đối với một trong các hành vi vượt quá thẩm quyền của người xử phạt vi phạm hành chính thì người đó phải chuyển vụ vi phạm đến cấp có thẩm quyền xử phạt” (điểm b khoản 4 Điều 52 Luật XLVPHC). Thực tiễn cho thấy, đối với các vụ việc VPHC thuộc trường hợp nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng nếu cơ quan, người có thẩm quyền thi hành công vụ phát hiện hành vi VPHC không thuộc thẩm quyền chỉ lập biên bản VPHC và các tài liệu liên quan khác, không thu thập đầy đủ chứng cứ chứng minh hành vi vi phạm thì khi chuyển vụ việc cấp có thẩm quyền xử phạt sẽ gặp rất nhiều khó khăn trong việc thu thập chứng cứ vì khoảng cách địa lý giữa cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt với nơi cư trú của người vi phạm, địa điểm xảy ra hành vi VPHC. Ví dụ như cơ quan, người thi hành công vụ phát hiện hành vi VPHC ở địa điểm là khu vực biên giới, hải đảo, xa xôi, hẻo lánh nhưng vụ việc được chuyển đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh hoặc người có thẩm quyền xử phạt là cơ quan được tổ chức, biên chế, quản lý theo ngành dọc có trụ sở ở thành phố Hà Nội trong khi lực lượng được giao thi hành công vụ trên phạm vi địa bàn trong cả nước. Vì vậy, tác giả đề xuất bổ sung thêm nội dung chứng cứ chứng minh hành vi vi phạm vào quy định này theo hướng: “5. Biên bản vi phạm hành chính lập xong phải được giao cho cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính 01 bản; trường hợp vi phạm hành chính không thuộc thẩm quyền xử phạt của người lập biên bản thì biên bản và các tài liệu, chứng cứ chứng minh hành vi vi phạm phải được chuyển kịp thời cho người có thẩm quyền xử phạt, trừ trường hợp vi phạm hành chính xảy ra trên biển, đường thủy nội địa hoặc tàu bay, tàu biển, phương tiện thủy nội địa, tàu hỏa”.

4. Về sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 62 Luật Xử lý vi phạm hành chính (khoản 11 Điều 1 dự thảo Luật)

Tại khoản 11 Điều 1 dự thảo Luật đề xuất sửa đổi như sau: “1. Trong quá trình xem xét, xử lý vụ vi phạm, nếu xét thấy hành vi vi phạm có dấu hiệu tội phạm, thì người có thẩm quyền đang giải quyết vụ việc phải chuyển hồ sơ, giấy phép, chứng chỉ hành nghề, tang vật, phương tiện của vụ vi phạm (nếu có) liên quan đến hành vi có dấu hiệu tội phạm cho cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng hình sự”. Quy định này cho thấy, việc chuyển vụ VPHC đến cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng phải bảo đảm hai điều kiện là trường hợp chuyển vụ vi phạm và thẩm quyền chuyển vụ vi phạm. Tuy nhiên, việc chuyển vụ VPHC đến cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng còn phải bảo đảm thực hiện đúng nguyên tắc “Mọi hành vi phạm tội do người thực hiện phải được phát hiện kịp thời, xử lý nhanh chóng, công minh theo đúng pháp luật”6 và theo một trình tự, thủ tục minh bạch gắn với trách nhiệm của người có thẩm quyền chuyển vụ việc, người có thẩm quyền tiếp nhận vụ việc. Theo đó, tác giả đề xuất sửa đổi nội dung này theo hướng: “1. Trong quá trình xem xét, xử lý vụ vi phạm, nếu xét thấy hành vi vi phạm có dấu hiệu tội phạm, thì người có thẩm quyền đang giải quyết vụ việc phải chuyển hồ sơ, giấy phép, chứng chỉ hành nghề, tang vật, phương tiện của vụ vi phạm (nếu có) liên quan đến hành vi có dấu hiệu tội phạm cho cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng hình sự trong thời hạn 03 ngày, kể từ ngày có căn cứ xác định vụ vi phạm có dấu hiệu tội phạm. Cơ quan có thẩm quyền hành tiến hành tố tụng có trách tiếp nhận hồ sơ, giấy phép, chứng chỉ hành nghề, tang vật, phương tiện của vụ vi phạm (nếu có) liên quan đến hành vi có dấu hiệu tội phạm trong thời hạn 03 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định chuyển hồ sơ vụ vi phạm của người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính đang giải quyết vụ việc. Trường hợp cơ quan người có thẩm quyền đang giải quyết vụ việc đồng thời là cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng thì tiến hành thụ lý, giải quyết vụ việc theo trình tự, thủ tục quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự”.

5. Về sửa đổi, bổ sung khoản 1 Điều 63 Luật XLVPHC (khoản 12 Điều 1 dự thảo Luật)

Tại khoản 12 Điều 1 dự thảo Luật đề xuất sửa đổi như sau: “1. Đối với vụ việc do cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng hình sự thụ lý, giải quyết, nhưng sau đó ban hành một trong các quyết định không khởi tố vụ án hình sự, quyết định hủy bỏ quyết định khởi tố vụ án hình sự, quyết định đình chỉ điều tra, quyết định đình chỉ vụ án, quyết định đình chỉ vụ án đối với bị can, miễn trách nhiệm hình sự theo bản án, nếu hành vi có dấu hiệu vi phạm hành chính thì người có thẩm quyền của cơ quan đang thu lý vụ án phải xử phạt vi phạm hành chính theo thẩm quyền. Trường hợp không có thẩm quyền xử phạt, thì phải chuyển quyết định kèm theo hồ sơ (bản sao y), giấy phép, chứng chỉ hành nghề, tang vật, phương tiện vi phạm liên quan đến hành vi vi phạm hành chính trong vụ việc, trừ trường hợp tang vật, phương tiện là vật chứng và văn bản đề nghị xử phạt vi phạm hành chính cho người có thẩm quyền xử phạt trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày quyết định có hiệu lực”. Với quy định này, theo quan điểm của tác giả nếu áp dụng vào thực tiễn sẽ gặp hai nội dung vướng mắc. Một là, đối với vụ việc mà cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng chuyển đến người có thẩm quyền để xử phạt VPHC bắt buộc phải đảm bảo các điều kiện: (1) Phải có một trong các quyết định không khởi tố vụ án hình sự, quyết định hủy bỏ quyết định khởi tố vụ án hình sự, quyết định đình chỉ điều tra, quyết định đình chỉ vụ án, quyết định đình chỉ vụ án đối với bị can, miễn trách nhiệm hình sự theo bản án; (2) Hồ sơ vụ việc bản sao y; (3) Giấy phép, chứng chỉ hành nghề, tang vật, phương tiện vi phạm liên quan đến hành vi VPHC trong vụ việc, trừ trường hợp tang vật, phương tiện là vật chứng; (4) Văn bản đề nghị xử phạt VPHC. Tuy nhiên, trên thực tế có rất nhiều vụ việc vừa có hành vi phạm tội, vừa có hành vi VPHC7; hoặc vụ việc có nhiều người vi phạm, trong đó, có người VPHC, có người vi phạm hình sự; hoặc vụ việc có một người vi phạm nhưng vừa có hành vi phạm tội và vừa có hành vi VPHC nên không thể ban hành một trong các quyết không khởi tố vụ án hình sự, quyết định hủy bỏ quyết định khởi tố vụ án hình sự, quyết định đình chỉ điều tra, quyết định đình chỉ vụ án, dẫn đến vướng mắc trong việc ra quyết định xử phạt VPHC. Hai là, cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng thường xuyên áp dụng quy định này là Cơ quan điều tra, nhưng nhiệm vụ của Cơ quan điều tra là “Tiến hành điều tra các tội phạm, áp dụng mọi biện pháp do luật định để phát hiện, xác định tội phạm và người thực hiện hành vi phạm tội; lập hồ sơ, đề nghị truy tố”8. Theo đó, nhiệm của Cơ quan điều tra là chỉ tập trung điều tra, thu thập đồ vật, tài liệu, chứng cứ làm rõ các yếu tố cấu thành tội phạm để xác định tội phạm, người thực hiện hành vi phạm tội trong vụ việc, vụ án. Vì vậy, trong quá trình điều tra không quy định Cơ quan điều tra khi phát hiện hành vi VPHC phải thu thập đầy đủ tài liệu, chứng cứ chứng minh hành vi VPHC và lập biên bản VPHC dẫn đến khó khăn trong việc xác định hành vi VPHC của người có thẩm quyền xử phạt VPHC khi tiếp nhận vụ việc. Để tháo gỡ hai nội dung vướng mắc nêu trên trong thực tiễn thi hành pháp luật về xử lý VPHC, tác giả kiến nghị cần bổ sung thêm quy định: “Trường hợp đối với vụ việc do cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng đang thụ lý, giải quyết có hành vi phạm tội và hành vi vi phạm hành chính thì lập biên bản vi phạm hành chính đối với hành vi vi phạm để ra quyết định xử phạt. Trường hợp không có thẩm quyền xử phạt, thì chuyển biên bản vi phạm hành chính kèm theo hồ sơ (bản sao y), giấy phép, chứng chỉ hành nghề, tang vật, phương tiện vi phạm liên quan đến hành vi vi phạm hành chính trong vụ việc, trừ trường hợp tang vật, phương tiện là vật chứng và văn bản đề nghị xử phạt vi phạm hành chính cho người có thẩm quyền xử phạt…”.

6. Về sửa đổi, bổ sung điểm c vào sau điểm b khoản 4 Điều 126 Luật Xử lý vi phạm hành chính (khoản 25 Điều 1 dự thảo Luật)

Tại khoản 25 Điều 1 dự thảo Luật đề xuất sửa đổi như sau: “c. Trường hợp không xác định được người vi phạm, chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sở hữu hợp pháp của tang vật, phương tiện, thì người có thẩm quyền tạm giữ báo cáo người có thẩm quyền ra quyết định tịch thu để tổ chức bán ngay tang vật, phương tiện theo giá thị trường, nếu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính thuộc một trong các trường hợp sau đây: Tang vật vi phạm hành chính còn thời hạn sử dụng dưới 06 tháng tính từ thời điểm bị hết thời hạn tạm giữ hoặc dễ bị hư hỏng, suy giảm chất lượng nếu không được bảo quản theo đúng tiêu chuẩn kỹ thuật; tang vật, phương tiện vi phạm hành chính có nguy cơ gây cháy nổ, ô nhiễm môi trường hoặc ảnh hưởng đến sức khỏe cộng đồng”. Theo quy định này, thì đối với vụ việc không xác định được người vi phạm, chủ sở hữu, người quản lý hoặc người sở hữu hợp pháp của tang vật, phương tiện mà ra quyết định tạm giữ tang vật, phương tiện VPHC đối với một trong các loại tang vật, phương tiện gồm (1)Tang vật VPHC còn thời hạn sử dụng dưới 06 tháng tính từ thời điểm bị hết thời hạn tạm giữ; (2) Tang vật dễ bị hư hỏng, suy giảm chất lượng nếu không được bảo quản theo đúng tiêu chuẩn kỹ thuật; (3) Tang vật, phương tiện VPHC có nguy cơ gây cháy nổ, ô nhiễm môi trường hoặc ảnh hưởng đến sức khỏe cộng đồng, thì người có thẩm quyền tạm giữ phải báo cáo người có thẩm quyền quyết định tịch thu để tổ chức bán ngay tang vật, phương tiện theo giá thị trường. Về mặt ngữ nghĩa, theo khoản 5 Điều 125 Luật XLVPHC thì người lập biên bản tạm giữ, người ra quyết định tạm giữ được phân định rõ ràng là hai chủ thể khác nhau. Bên cạnh đó, theo khoản 3 Điều 125 Luật XLVPHC thì người có thẩm quyền ra quyết định tạm giữ cũng quy định rõ là: “Người có thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính quy định tại Chương II Phần thứ hai của Luật này thì có thẩm quyền ra quyết định tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính, giấy phép, chứng chỉ hành nghề”. Vì vậy, để bảo đảm tính thống nhất, nội dung quy định này của dự thảo Luật cần sử dụng cụm từ “Người có thẩm quyền ra quyết định tạm giữ” thay cho cụm từ “Người có thẩm quyền tạm giữ”. Mặt khác, việc quy định người có thẩm quyền tạm giữ phải báo cáo người có thẩm quyền ra quyết định tịch thu để tổ chức bán ngay tang vật, phương tiện theo giá thị trường sẽ không hợp lý trong trường hợp người có thẩm quyền ra quyết định tạm giữ đồng thời là người có thẩm quyền ra quyết định tịch thu tang vật, phương tiện VPHC vì không có chủ thể để thực hiện báo cáo. Dó đó, để quy định này khả thi trong thực tiễn áp dụng và bảo đảm tính thống nhất với quy định tại điểm a khoản 1 Điều 4 Thông tư số 173/2013/TT-BTC ngày 20/11/2013 của Bộ trưởng Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện một số nội dung về quản lý, xử lý tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tạm giữ, tịch thu theo thủ tục hành chính (được sửa đổi, bổ sung bởi Thông tư số 57/2018/TT-BTC), tác giả kiến nghị sửa đổi theo hướng quy định “Người có thẩm quyền tạm giữ quyết định và tổ chức bán ngay tang vật, phương tiện theo giá thị trường”.

Nhìn chung, Luật XLVPHC năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã đạt được nhiều kết quả quan trọng, góp phần bảo đảm trật tự, kỷ cương quản lý hành chính, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức cá nhân. Tuy nhiên, sau 12 năm thi hành một số quy định đã bộc lộ hạn chế, đòi hỏi cần phải tiếp tục xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật XLVPHC hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu cấp bách của việc sắp xếp, tinh gọn bộ máy nhà nước, nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia, hiệu lực quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, bảo đảm quốc phòng và an ninh.

ThS. PHẠM MINH HẢI (Bộ đội Biên phòng tỉnh Bình Phước)