Cần xem xét để xác định thẩm quyền theo cấp Tòa án khi hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo một trình tự, thủ tục luật định và áp dụng theo mẫu thống nhất trong cả nước[1]. Do đó chủ thể đứng tên trên GCNQSDĐ sẽ được Nhà nước công nhận và bảo vệ. Tuy nhiên trong một số trường hợp người đứng tên trên GCNQSDĐ được cấp không đúng quy định pháp luật nên cần thiết phải hủy GCNQSDĐ đó để bảo đảm quyền lợi cho người sử dụng hợp pháp.

Việc quy định thẩm quyền theo cấp Tòa án khi hủy GCNQSDĐ được ghi nhận tại Điều 31, Điều 32 Luật Tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015 và Điều 34 BLTTDS năm 2015. Ngoài ra, TANDTC cũng ban hành nhiều công văn giải đáp hướng dẫn về việc xác định thẩm quyền theo cấp Tòa án khi xem xét hủy GCNQSDĐ. Tuy nhiên các công văn giải đáp chỉ là văn bản hướng dẫn áp dụng của TANDTC nhằm thống nhất pháp luật trong hệ thống Tòa án thông qua việc giải đáp câu hỏi chứ đó không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Chính vì vậy, trên thực tế việc áp dụng pháp luật về thẩm quyền cấp Tòa án tại các Tòa án địa phương vẫn còn bất cập, chưa có cách hiểu thống nhất dẫn đến vụ án bị hủy kéo dài thời hạn giải quyết do thẩm quyền giải quyết không đúng quy định pháp luật, làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của các đương sự trong vụ án. Do đó, việc xác định thẩm quyền của Tòa án theo cấp là điều cần thiết và quan trọng.

 Hiện nay có nhiều văn bản hướng dẫn về việc xác định thẩm quyền của Tòa án theo cấp khi hủy GCNQSDĐ tuy nhiên để xác định đúng, chính xác thẩm quyền thì đòi hỏi chúng ta cần phải xem xét những nội dung sau để xác định thẩm quyền theo cấp Tòa án khi hủy GCNQSDĐ:

1. Xác định vụ án hành chính hay vụ án dân sự

Việc xác định vụ án hành chính hay vụ án dân sự có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định thẩm quyền theo cấp Tòa án khi hủy GCNQSDĐ.

- Trong vụ án hành chính: Do đối tượng liên quan trực tiếp bị khiếu kiện là GCNQSDĐ nên chỉ phát sinh vụ án khi có yêu cầu của đương sự chứ Tòa án không được quyền chủ động hủy GCNQSDĐ. Việc xác định thẩm quyền của Tòa án theo cấp được xác định theo quy định của pháp luật tố TTHC. Tại khoản 1 Điều 31 Luật TTHC năm 2015 quy định thẩm quyền của Tòa án cấp huyện: “Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đó, trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện”. Đồng thời tại khoản 3 và khoản 4 Điều 32 Luật TTHC năm 2015 quy định Thẩm quyền của Tòa án cấp tỉnh: “Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án và của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó.

Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án”. Ngoài ra, tại Mục 1 Phần I của Công văn số 02/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2016 của TANDTC về giải đáp một số vấn đề về tố tụng hành chính, tố tụng dân sự đã hướng dẫn thì GCNQSDĐ được xem là quyết định cá biệt.

Theo quy định tại Điều 105 Luật Đất đai 2013 (nay là Điều 136 Luật Đất đai 2024) và Nghị định số 10/2023/NĐ-CP ngày 03/4/2023 của Chính phủ quy định sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai thì hiện tại có 05 chủ thể được cấp GCNQSDĐ đó là UBND tỉnh, UBND huyện, Sở Tài nguyên và Môi trường, Văn phòng văn ký đất đai và Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai.

Về nguyên tắc căn cứ vào chủ thể nào cấp GCNQSDĐ thì xác định thẩm quyền theo cấp của Tòa án khi hủy GCNQSDĐ. Tuy nhiên tại Mục 2 Phần II Công văn số 64/TANDTC-PC ngày 03/4/2019 của TANCTC thông báo kết quả giải đáp trực tuyến một số vướng mắc về hình sự, dân sự và tố tụng hành chính đã hướng dẫn việc cấp lại GCNQSDĐ hoặc xác nhận nội dung biến động trong trường hợp thực hiện hợp đồng là thủ tục hành chính trong giao dịch dân sự, không mang tính chất của quyết định hành chính cá biệt[2].

Từ những quy định trên thì có thể nhận định là đối với GCNQSDĐ được cấp lại hoặc được cấp xác nhận nội dung biến động thông qua thực hiện dân sự do Sở Tài nguyên và Môi trường, Văn phòng đăng ký đất đai và Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai không phải là quyết định hành chính cá biệt. Ngược lại đối với GCNQSDĐ do UBND tỉnh, UBND huyện hoặc Sở Tài nguyên và Môi trường được UBND tỉnh ủy quyền cấp lần đầu được xem là quyết định cá biệt và có yêu cầu hủy GCNQSDĐ được cấp lại hoặc được cấp xác nhận nội dung biến động thì Tòa án cần hướng dẫn họ khởi kiện vụ án tranh chấp dân sự và kèm theo yêu cầu hủy GCNQSDĐ.

- Đối với vụ án dân sự:

Ngược lại với vụ án hành chính thì trong vụ án dân sự thì việc hủy GCNQSDĐ có thể xuất phát từ yêu cầu của đương sự cùng với yêu cầu giải quyết vụ án dân sự hoặc có thể do Tòa án chủ động xem xét hủy GCNQSDĐ. Việc xác định thẩm quyền theo cấp Tòa án khi hủy GCNQSDĐ căn cứ vào quy định của pháp luật tố tụng dân sự, cụ thể là theo quy định tại Điều 34, Điều 36, Điều 37 BLTTDS năm 2019; Mục 2 Phần II Công văn số 64/TANDTC-PC ngày 03/4/2019 của TANDTC về thông báo kết quả giải đáp trực tuyến một số vướng mắc về hình sự, dân sự và tố tụng hành chính.

Theo đó thẩm quyền theo cấp huyện hoặc cấp tỉnh khi hủy GCNQSDĐ tùy thuộc vào GCNQSDĐ được cấp lần đầu (quyết định hành chính cá biệt) hay cấp thông qua thực hiện dân sự (cấp lại giấy mới hoặc cấp xác nhận nội dung biến động mặt phía sau GCNQSDĐ). Đối với GCNQSDĐ cấp lần đầu (quyết định hành chính cá biệt) sẽ thuộc thẩm quyền của TAND cấp tỉnh. Ngược lại GCNQSDĐ cấp lại giấy mới hoặc cấp xác nhận nội dung biến động mặt phía sau GCNQSDĐ thuộc thẩm quyền của TAND cấp huyện.

2. Xác định thời điểm yêu cầu hủy GCNQSDĐ

- Đối với vụ án hành chính: Tại khoản 5 Điều 1 Nghị quyết số 104/2015/QH13 ngày 25/11/2015 của Quốc hội về việc thi hành Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Đối với những khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện đã được Tòa án nhân dân cấp huyện thụ lý giải quyết trước ngày 01 tháng 7 năm 2016 thì Tòa án đã thụ lý tiếp tục giải quyết theo thủ tục chung mà không chuyển cho Tòa án nhân dân cấp tỉnh giải quyết”. Do đó đối với yêu cầu hủy GCNQSDĐ được TAND cấp huyện thụ lý giải quyết trước ngày 01/7/2016 thì Tòa án đã thụ lý giải quyết theo thủ tục chung mà không chuyển cho TAND tỉnh giải quyết. Ngược lại, đối với yêu cầu hủy GCNQSDĐ kể từ ngày 01/7/2016 đều thuộc thẩm quyền của TAND cấp tỉnh như tác giả đã phân tích.

- Đối với vụ án dân sự:

Tại Mục 2 Phần IV Công văn 01/2017/GĐ-TANDTC ngày 07/4/2017 của TANDTC giải đáp một số vấn đề nghiệp vụ quy định: “Trường hợp vụ việc dân sự do Tòa án nhân dân cấp huyện thụ lý trước ngày 01-7-2016 nhưng kể từ ngày 01-7-2016 mới phát sinh yêu cầu hủy quyết định cá biệt của Ủy ban nhân dân cấp huyện mà quyết định đó rõ ràng trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự và phải hủy quyết định đó mới bảo đảm giải quyết đúng đắn vụ việc dân sự thì căn cứ khoản 4 Điều 34 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, khoản 5 Điều 1 Nghị quyết số 104/2015/QH13 ngày 25-11-2015 của Quốc hội về việc thi hành Luật tố tụng hành chính năm 2015, Tòa án nhân dân cấp huyện đã thụ lý tiếp tục giải quyết theo thủ tục chung mà không chuyển cho Tòa án nhân dân cấp tỉnh giải quyết. Nếu Tòa án nhân dân cấp huyện đã chuyển hồ sơ vụ việc cho Tòa án nhân dân cấp tỉnh và Tòa án nhân dân cấp tỉnh đã thụ lý thì Tòa án nhân dân cấp tỉnh tiếp tục giải quyết”. Mục đích của việc quy định trên nhằm giải quyết vụ án được nhanh chóng, kịp thời, tránh gây phiên phức khó khăn cho đương sự khi liên hệ làm việc với Tòa án.

3. Xác định GCNQSDĐ được cấp lần đầu hay được cấp thông qua thực hiện hợp đồng dân sự

Như tác giả đã phân tích, đối với GCNQSDĐ được cấp lần đầu thì TANDTC đã xác định là quyết định hành chính cá biệt nên thuộc thẩm quyền của TAND cấp tỉnh. Đối với GCNQSDĐ được cấp thông qua thực hiện hợp đồng dân sự thì không được xem là quyết định cá biệt nên thuộc thẩm quyền của TAND cấp huyện trong vụ án dân sự và không được xem là đối tượng bị kiện trong vụ án hành chính. Do đó đối với việc cấp lại, cấp đổi trong những trường hợp khác (không thông qua thực hiện hợp đồng dân sự) thì được coi là quyết định hành chính cá biệt.

4. Xác định việc hủy GCNQSDĐ theo yêu cầu của đương sự hay do Tòa án chủ động xem xét hủy

Đối với vụ án hành chính thì việc xem xét hủy GCNQSDĐ bắt buộc phải có yêu cầu của đương sự do đối tượng yêu cầu trực tiếp là hủy GCNQSDĐ. Ngược lại trong vụ án dân sự thì ngoài yêu cầu của đương sự hủy GCNQSDĐ cùng với yêu cầu giải quyết vụ án dân sự thì Tòa án cũng có thẩm quyền chủ động hủy GCNQSDĐ.

Trong vụ án dân sự khi đương sự có yêu cầu hủy GCNQSDĐ (quyết định hành chính cá biệt) thì theo hướng dẫn của TANDTC là thuộc thẩm quyền TAND cấp tỉnh. Tuy nhiên thực tế cho thấy một số TAND cấp tỉnh lại hướng dẫn Tòa án cấp huyện nhận đơn, thụ lý và trong quá trình giải quyết vụ án nếu xác định rằng cần thiết phải hủy Giấy GCNQSDĐ thì Tòa án cấp huyện chuyển vụ án lên TAND cấp tỉnh. Theo quan điểm của tác giả thì mục đích quy định thẩm quyền theo cấp Tòa án tại khoản 1 Điều 31 và khoản 4 Điều 32 Luật TTHC năm 2015 so với Luật TTHC trước đây là nhằm đảm bảo việc giải quyết vụ án được khách quan, công tâm, đúng pháp luật không phụ thuộc vào cơ quan quản lý hành chính địa phương cũng như cấp trên nên Tòa án cấp huyện không được xem xét việc hủy GCNQSDĐ mà phải chuyển lên Tòa án cấp tỉnh mới phù hợp.

Ngoài ra việc quy định trong vụ án dân sự đối với trường hợp đương sự không yêu cầu hủy GCNQSDĐ thì Tòa án cũng có thẩm quyền chủ động xem xét hủy GCNQSDĐ vẫn có một số nội dung bất cập. Cụ thể như tại Điều 34 BLTTDS 2015 và Công văn số 02/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2016 của TANDTC thì Tòa án có quyền chủ động hủy quyết định cá biệt và nếu vụ án thuộc thẩm quyền của cấp tỉnh thì Tòa án cấp huyện phải chuyển lên Tòa án cấp tỉnh thụ lý giải quyết. Tuy nhiên việc quy định này đã dẫn đến trường hợp là Tòa án chưa giải quyết vụ án thì đương sự đã biết được kết quả giải quyết vụ án là hủy GCNQSDĐ do vụ án dân sự mà không có đương sự yêu cầu hủy GCNQSDĐ nhưng cần thiết phải hủy nên chuyển thẩm quyền cho Tòa án cấp tỉnh. Ngoài ra việc xem xét nội dung chủ động cần thiết hủy GCNQSDĐ và chuyển lên Tòa án cấp tỉnh giải quyết thuộc ý chí chủ quan cá nhân của Thẩm phán. Do đó theo quan điểm của người viết nếu trong vụ án dân sự mà đương sự không có yêu cầu hủy GCNQSDĐ thì Tòa án không nhất thiết phải hủy GCNQSDĐ để chuyển thẩm quyền lên Tòa án cấp tỉnh mặc dù người đứng tên trên GCNQSDĐ không đúng quy định. Trong trường hợp này Tòa án cấp huyện tuyên phần đất thuộc quyền sử dụng của bên đang tranh chấp với người được đứng tên trên GCNQSDĐ. Đồng thời ghi nhận bên được quyền sử dụng đất được đăng ký quyền sử dụng đất tại cơ quan Nhà Nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật đất đai.

Kết luận

Nói tóm lại việc xác định thẩm quyền Tòa án theo cấp khi hủy GCNQSDĐ là rất cần thiết và quan trọng. Bởi vì nếu xác định không đúng thẩm quyền thì vụ án sẽ bị kéo dài do án bị hủy, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của đương sự, làm mất lòng tin của nhân dân đối với cơ quan Tòa án. Do đó, để đảm bảo việc áp dụng thống nhất pháp luật về thẩm quyền theo cấp khi hủy GCNQSDĐ tại Tòa án địa phương thì cần thiết phải xem xét những nội dung như tác giả đã phân tích.

NGUYỄN VĂN BẢO - TRƯƠNG MINH TẤN (TAND huyện Tam Bình, tỉnh Vĩnh Long)