Thẩm quyền của Tòa án trong việc hủy quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức – Một quy định nhiều hướng dẫn

1.Quy định của pháp luật

Quy định về thẩm quyền của Tòa án trong việc xem xét hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật của cơ quan, tổ chức trong quá trình giải quyết vụ án dân sự (VADS) lần đầu tiên được ghi nhận tại Điều 12 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án dân sự năm 1989, đó là: “Khi xét xử VADS, Tòa án có quyền hủy quyết định rõ ràng trái pháp luật của cơ quan, tổ chức khác xâm phạm quyền lợi hợp pháp của đương sự trong vụ án mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết”. Tuy nhiên, quy định này đã không được giữ lại trong Bộ luật Tố tụng dân sự (BLTTDS) năm 2004. Đến Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của BLTTDS được Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 29/3/2011 (gọi tắt là BLTTDS năm 2004 sửa đổi, bổ sung năm 2011) quy định lại thẩm quyền của Tòa án đối với quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức. Theo đó, khoản 2 Điều 32a BLTTDS năm 2004 sửa đổi, bổ sung năm 2011 quy định: “Trường hợp vụ việc dân sự (VVDS) có liên quan đến quyết định cá biệt bị yêu cầu hủy quy định tại khoản 1 Điều này, thì quyết định cá biệt đó được Tòa án xem xét trong cùng VVDS. Thẩm quyền của cấp Tòa án giải quyết VVDS đó được xác định theo quy định tại Điều 29 và Điều 30 của Luật Tố tụng hành chính (LTTHC)”. Tại khoản 1 Điều 29 LTTHC năm 20110 quy định: “Khiếu kiện quyết định hành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC) của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó”. Như vậy, trong giai đoạn LTTHC năm 2010 có hiệu lực thi hành, thì Tòa án cấp huyện vẫn có thẩm quyền hủy quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức, kể cả quyết định cá biệt do Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện hoặc Chủ tịch UBND cấp huyện ban hành.

Tại Điều 7 Thông tư liên tịch số 01/2014/TTLT-TANDTC-VKSNDTC-BTP ngày 06/01/2014 của Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC) và Bộ Tư pháp hướng dẫn thi hành Điều 32a của BLTTDS đã được sửa đổi, bổ sung theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của BLTTDS (gọi tắt là Thông tư liên tịch số 01) quy định:

“1. Việc xác định thẩm quyền của Tòa án khi đương sự có yêu cầu Tòa án hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật được thực hiện theo quy định tại Điều 29 và Điều 30 LTTHC và hướng dẫn tại Điều 4 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán TANDTC hướng dẫn thi hành một số quy định của LTTHC.[1]  

Trường hợp sau khi TAND cấp huyện đã thụ lý VVDS, đương sự mới bổ sung yêu cầu hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật do cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức quy định tại Điều 30 LTTHC ban hành và thuộc thẩm quyền của TAND cấp tỉnh, thì TAND cấp huyện ra quyết định chuyển hồ sơ vụ việc cho TAND cấp tỉnh giải quyết theo thẩm quyền quy định của BLTTDS. 

Trường hợp khi TAND cấp tỉnh đã thụ lý VVDS nhưng trong quá trình giải quyết, thấy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật hoặc quyết định cá biệt thuộc thẩm quyền TAND cấp huyện theo quy định tại Điều 29 LTTHC, thì TAND cấp tỉnh vẫn tiếp tục giải quyết VVDS. 

Trường hợp khi TAND cấp tỉnh đã thụ lý VVDS nhưng trong quá trình giải quyết, đương sự rút yêu cầu hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật hoặc người ban hành quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật sửa đổi, hủy bỏ quyết định đó, thì TAND cấp tỉnh vẫn tiếp tục giải quyết VVDS.”

Theo quy định tại khoản 4 Điều 34 của BLTTDS năm 2015:“Thẩm quyền của cấp Tòa án giải quyết VVDS trong trường hợp có xem xét việc hủy quyết định cá biệt quy định tại khoản 1 Điều này được xác định theo quy định tương ứng của LTTHC về thẩm quyền của TAND cấp huyện, TAND cấp tỉnh”. Theo đó, tại khoản 4 Điều 32 LTTHC năm 2015 quy định về thẩm quyền của Tòa án cấp tỉnh: “Khiếu kiện quyết QĐHC, HVHC của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án”. Việc sửa đổi, bổ sung quy định về thẩm quyền của từng cấp Tòa án là để phù hợp với các quy định của Luật Tổ chức TAND năm 2014 và bảo đảm hiệu quả của việc giải quyết khiếu kiện hành chính, nhằm khắc phục  những hạn chế, bất cập trên thực tiễn[2] và đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của Đảng, Nhà nước và Nhân dân trong công tác giải quyết các khiếu kiện hành chính theo tinh thần cải cách tư pháp, nhanh chóng lập lại trật tự trong quản lý hành chính nhà nước, kịp thời bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân. Như vậy, kể từ ngày 1/7/2016 thì thẩm quyền của Tòa án trong việc hủy quyết định cá biệt của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện ban hành thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp tỉnh.

Điểm khác biệt trong quy định về thẩm quyền của Tòa án đối với quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức giữa Điều 32a BLTTDS năm 2004 sửa đổi, bổ sung năm 2011 với Điều 34 BLTTDS năm 2015, đó là: Quy định tại Điều 32a BLTTDS năm 2004 sửa đổi, bổ sung năm 2011, thì Tòa án chỉ có quyền xem xét tính hợp pháp của quyết định cá biệt trong cùng VADS khi đương sự có yêu cầu. Trong quá trình giải quyết VADS, nếu Tòa án phát hiện quyết định cá biệt trái pháp luật có ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của đương sự nhưng đương sự không có yêu cầu, thì Tòa án cũng không có thẩm quyền hủy quyết định cá biệt đó. Quy định như vậy không đáp ứng được yêu cầu của việc giải quyết VVDS. Do đó, BLTTDS năm 2015 đã bỏ cụm từ “bị yêu cầu hủy” [3]. Như vậy, khi giải quyết VVDS, thì Tòa án có quyền hủy quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong VVDS mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết trong cùng một VVDS.

2.Giải đáp nghiệp vụ của TANDTC để áp dụng thống nhất pháp luật trong hệ thống Tòa án

Theo giải đáp tại Phần II Giải đáp nghiệp vụ số 02/2016/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2016 của TANDTC thì:

“Khi giải quyết VVDS có liên quan đến quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức thì Tòa án phải xem xét, đánh giá về tính hợp pháp của quyết định cá biệt đó.

Trường hợp quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự và phải hủy quyết định đó mới bảo đảm giải quyết đúng đắn VVDS mà việc hủy quyết định đó không làm thay đổi thẩm quyền giải quyết VVDS thì Tòa án đang giải quyết VVDS tiếp tục giải quyết và xem xét hủy quyết định đó.

Trường hợp việc xem xét hủy quyết định đó dẫn đến thay đổi thẩm quyền giải quyết VVDS xác định theo quy định tương ứng của LTTHC về thẩm quyền của TAND cấp tỉnh thì TAND cấp huyện đang thụ lý giải quyết VVDS phải chuyển vụ việc cho TAND cấp tỉnh giải quyết và xem xét hủy quyết định đó.

Ví dụ 1: Ông A khởi kiện tại Tòa án huyện X tỉnh Y yêu cầu Tòa án giải quyết buộc ông B phải trả lại quyền sử dụng đất (QSDĐ) mà trước đó ông A cho ông B mượn. Khi giải quyết vụ án, TAND huyện X nhận thấy trong thời gian mượn đất, ông B đã có hành vi gian dối làm thủ tục để được UBND huyện X cấp giấy chứng nhận QSDĐ; để giải quyết yêu cầu đòi lại QSDĐ của ông A thì phải xem xét hủy giấy chứng nhận QSDĐ đã cấp cho ông B và phải đưa UBND huyện X tham gia tố tụng với tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Trường hợp này, thẩm quyền của cấp Tòa án giải quyết VVDS có xem xét việc hủy giấy chứng nhận QSDĐ được xác định theo khoản 4 Điều 32 Luật TTHC. Do vậy, TAND huyện X phải chuyển VADS nêu trên cho TAND tỉnh Y giải quyết và xem xét hủy giấy chứng nhận QSDĐ.

Trường hợp khi giải quyết VVDS có liên quan đến quyết định cá biệt nhưng không cần thiết phải hủy quyết định cá biệt đó và việc không hủy quyết định đó vẫn đảm bảo giải quyết đúng đắn VVDS thì Tòa án đang giải quyết VVDS tiếp tục giải quyết.

Ví dụ 2: Ông A, bà B là các con của cụ D, cụ E khởi kiện tại TAND huyện X tỉnh Y yêu cầu Tòa án giải quyết chia thừa kế tài sản là QSDĐ của cụ D, cụ E. Khi còn sống, cụ D và cụ E đã được UBND huyện X cấp giấy chứng nhận QSDĐ. Trường hợp này, khi giải quyết vụ án tranh chấp về thừa kế tài sản không cần thiết phải xem xét hủy giấy chứng nhận QSDĐ đã cấp cho cụ D, cụ E nên TAND huyện X tiếp tục giải quyết vụ án.”

Tại Mục 3 Giải đáp nghiệp vụ số 02/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2018 của TAND tối cao về việc giải đáp một số vấn đề về TTHC hướng dẫn: Trong trường hợp ban đầu người khởi kiện yêu cầu hủy giấy chứng nhận QSDĐ, Tòa án đã thụ lý vụ án hành chính; sau đó, người khởi kiện bổ sung yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai có liên quan đến giấy chứng nhận QSDĐ là đối tượng khởi kiện ban đầu. Trường hợp này, Tòa án phải hướng dẫn đương sự rút đơn khởi kiện vụ án hành chính để khởi kiện VADS. Nếu đương sự rút đơn khởi kiện vụ án hành chính, đồng thời có đơn khởi kiện VADS tranh chấp về đất đai thì Tòa án căn cứ vào điểm c khoản 1 Điều 143 của LTTHC năm 2015 để đình chỉ giải quyết vụ án hành chính và xem xét, thụ lý đơn khởi kiện để giải quyết bằng VADS theo thủ tục chung. Trường hợp đương sự không rút đơn khởi kiện thì Tòa án căn cứ vào điểm d khoản 1 Điều 141 của LTTHC năm 2015 tạm đình chỉ giải quyết vụ án để chờ kết quả giải quyết VADS. Trong trường hợp xét thấy việc giải quyết tranh chấp đất đai và giải quyết yêu cầu hủy giấy chứng nhận QSDĐ liên quan đến nhau và có thể giải quyết trong cùng một vụ án thì TAND cấp tỉnh căn cứ vào khoản 1 Điều 34 của LTTHC năm 2015 và Điều 34 của BLTTDS năm 2015 để giải quyết đồng thời hai yêu cầu của đương sự trong cùng một vụ án mà không chuyển hồ sơ vụ án về cho Tòa án cấp huyện giải quyết. Tuy nhiên, trường hợp này khi vụ án hành chính đang được thụ lý giải quyết ở Tòa án cấp tỉnh. Việc phát sinh yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai chỉ làm thay đổi loại án từ hành chính sang dân sự và Thẩm phán được phân công chỉ xác định lại loại án và mối quan hệ tranh chấp để giải quyết.

Tại Mục 2 phần III Công văn số 64/TANDTC-PC ngày 03/4/2019 của TAND tối cao về việc thông báo kết quả giải đáp trực tuyến một số vướng mắc về hình sự, dân sự và TTHC hướng dẫn: Trường hợp, trên cơ sở hợp đồng chuyển nhượng, chuyển đổi, tặng cho QSDĐ, cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đối với thửa đất đó cho người nhận chuyển nhượng, nhận chuyển đổi, nhận tặng cho QSDĐ. Sau đó, các bên tranh chấp và Tòa án xét thấy hợp đồng nói trên bị vô hiệu hoặc chấp nhận yêu cầu hủy bỏ. Như vậy, khi giải quyết Tòa án có phải áp dụng Điều 34 của BLTTDS năm 2015 đưa những cơ quan đã cấp giấy chứng nhận QSDĐ đó tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan để xem xét hủy giấy chứng nhận QSDĐ đã cấp cho người nhận chuyển nhượng, nhận chuyển đổi, nhận tặng cho QSDĐ không?

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 (điểm d khoản 2 Điều 106, Điều 195) và Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ (Điều 79), thì việc cấp lại Giấy chứng nhận QSDĐ hoặc xác nhận nội dung biến động trong trường hợp thực hiện hợp đồng (các trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 105 của Luật Đất đai) là thủ tục hành chính trong giao dịch dân sự, không mang tính chất của quyết định hành chính cá biệt; cơ quan, tổ chức có thẩm quyền sẽ thực hiện việc đăng ký biến động, cấp lại giấy chứng nhận QSDĐ trên cơ sở kết quả giao dịch có hiệu lực. Cho nên, khi giải quyết tranh chấp về hợp đồng chuyển QSDĐ mà hợp đồng đó bị vô hiệu, nhưng người nhận chuyển quyền đã được cấp giấy chứng nhận QSDĐ hoặc đã được xác nhận nội dung biến động thì không đưa cơ quan có thẩm quyền trong việc cấp giấy tham gia tố tụng và không cần phải tuyên hủy giấy chứng nhận cấp cho người nhận chuyển nhượng. Khi Tòa án tuyên hợp đồng chuyển QSDĐ vô hiệu thì Văn phòng đăng ký đất đai, cơ quan Tài nguyên và Môi trường căn cứ vào bản án, quyết định của Tòa án để giải quyết điều chỉnh biến động hoặc cấp lại giấy chứng nhận QSDĐ phù hợp với kết quả giải quyết của Tòa án.

Tại tiểu mục 7, Mục IV Công văn số 89/TANDTC-PC ngày 30/6/2020 của TANDTC về việc thông báo kết quả giải đáp trực tuyến một số vướng mắc trong xét xử hướng dẫn: Tranh chấp liên quan đến ranh giới đất (Ví dụ: cấp chồng lấn), một trong hai bên đã được cấp Giấy chứng nhận QSDĐ lần đầu. TAND cấp huyện thụ lý, xem xét yêu cầu hủy Giấy chứng nhận QSDĐ. Theo Công văn số 64/TANDTC-PC ngày 03/4/2019 của TANDTC về việc thông báo kết quả giải đáp trực tuyến một số vướng mắc về hình sự, dân sự và TTHC thì thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND cấp tỉnh. Nếu vậy thì nhiều vụ việc thuộc thẩm quyền của TAND cấp huyện chuyển lên TAND tỉnh sẽ dẫn đến quá tải. Đối với trường hợp nêu trên, Tòa án xác định diện tích, ranh giới đất và đề nghị UBND điều chỉnh diện tích đất phù hợp với thực tế sử dụng mà không cần hủy Giấy chứng nhận QSDĐ. Do vậy, TAND cấp huyện giải quyết thì có phù hợp với Công văn số 64/TANDTC-PC hay không?

Theo đó, tại Điều 34 của BLTTDS năm 2015 quy định khi giải quyết tranh chấp về QSDĐ mà trong đó có việc cơ quan nhà nước cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đối với thửa đất đang tranh chấp không đúng, gây thiệt hại đến quyền lợi của đương sự thì Tòa án phải xem xét giải quyết việc hủy giấy chứng nhận QSDĐ đó trong VADS và đưa cơ quan cấp giấy chứng nhận QSDĐ tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Tại khoản 4 Điều 32 của LTTHC năm 2015 quy định: TAND cấp tỉnh giải quyết theo thủ tục sơ thẩm khiếu kiện QĐHC, HVHC của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án. Theo giải đáp tại Công văn số 64/TANDTC-PC, thì đối tượng hướng dẫn áp dụng là tranh chấp hợp đồng chuyển QSDĐ, còn đối tượng tranh chấp trong trường hợp nêu trên là tranh chấp QSDĐ. Đây là hai đối tượng tranh chấp khác nhau. Hơn nữa, pháp luật chỉ quy định thẩm quyền của Tòa án là hủy quyết định cá biệt hoặc bác yêu cầu khởi kiện của đương sự mà không quy định Tòa án có thẩm quyền đề nghị cơ quan hành chính nhà nước điều chỉnh quyết định. Do vậy, đối với tranh chấp liên quan đến ranh giới đất bị cấp Giấy chứng nhận QSDĐ chồng lấn, nếu thấy cần thiết phải xem xét việc hủy giấy chứng nhận QSDĐ thì thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND cấp tỉnh.

Trên thực tiễn, một số Tòa án cấp huyện thường lách luật bằng cách thay thế từ “hủy” thành từ “đề nghị UBND thu hồi”, tức là mặc dù quyết định cá biệt của UBND cấp huyện hoặc Chủ tịch UBND cấp huyện rõ ràng trái pháp luật và ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự, nhưng do Tòa án cấp huyện không có thẩm quyền tuyên hủy quyết định cá biệt trong trường hợp này, nên đã tuyên đề nghị UBND hoặc Chủ tịch UBND thu hồi quyết định.

Tác giả cho rằng, pháp luật chỉ quy định thẩm quyền của Tòa án là hủy quyết định cá biệt hoặc bác yêu cầu khởi kiện của đương sự mà không quy định Tòa án có thẩm quyền đề nghị cơ quan hành chính nhà nước điều chỉnh quyết định hay đề nghị thu hồi quyết định. Hơn nữa, các cơ quan, công chức nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép, còn đối với nhân dân mới có quyền được làm những gì pháp luật không cấm.[4] Điều này cho thấy, Hội đồng xét xử đã lấy cái không cơ bản thay thế cho cái cơ bản, lấy cái không bản chất thay thế cho cái bản chất, dẫn đến sự nhầm lẫn đối tượng và hoạt động tráo khái niệm mà các nhà triết học gọi là thuật ngữ ngụy biện[5]. Hay nói khác hơn, “đánh tráo khái niệm” có thể được hiểu là hành động thay thế khái niệm này bằng khái niệm khác, khiến người ta hiểu sai về sự vật, hiện tượng của hiện thực khách quan nhằm đạt một mục đích nào đó.[6]

Ngoài ra, thực tiễn còn cho thấy trong giai đoạn giải quyết vụ án các Thẩm phán thường trao đổi và động viên UBND thu hồi quyết định, nếu UBND chịu thừa nhận việc ban hành quyết định cá biệt là trái pháp luật, thì đã ban hành quyết định thu hồi chứ không để đến khi Tòa án phải mở phiên tòa và tuyên đề nghị thu hồi. Mặt khác, trong VADS mà người dân với người dân với nhau thì Hội đồng xét xử tuyên buộc bên có nghĩa vụ phải thực hiện một nghĩa vụ đối với bên có quyền – điều này thể hiện tính quyền lực nhà nước và sự nhân danh nhà nước của Tòa án. Thế nhưng, cũng trong cùng một VADS, bên có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến vụ án là cơ quan nhà nước và đồng thời là bên có nghĩa vụ, thì bản án lại tuyên đề nghị thu hồi, thì có đảm bảo được tính pháp lý, tính thi hành và tính khả thi của bản án khi có hiệu lực pháp luật không? Do đó, tác giả hy vọng rằng, dựa vào tinh thần hướng dẫn của Công văn số 89/TANDTC-PC của TANDTC nêu trên, thì thực trạng này sẽ không còn nữa.

3.Giải đáp nghiệp vụ của VKSNDTC để áp dụng thống nhất pháp luật trong hệ thống Viện kiểm sát

Theo Công văn số 70/VKSTC-V14 ngày 05/01/2018 của VKSNDTC giải đáp vướng mắc trong việc áp dụng BLTTDS hướng dẫn: “Trong VVDS có yêu cầu hủy quyết định cá biệt của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện thì căn cứ vào quy định của LTTHC, thì Tòa án cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết vụ án”. Như vậy, quan điểm của VKSNDTC đối với VVDS có yêu cầu hủy quyết định cá biệt của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện, thì thuộc thẩm quyền của TAND cấp tỉnh. Hướng dẫn này cho thấy, việc xác định thẩm quyền được tính từ thời điểm đương sự có yêu cầu hủy quyết định cá biệt, chứ không bắt buộc Tòa án cấp huyện phải làm rõ quyết định cá biệt đó rõ ràng trái pháp luật, thì mới thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp tỉnh.

4.Kết luận của TANDTC qua công tác kiểm tra chuyên môn nghiệp đối với Tòa án một số tỉnh

Tại tiểu mục 2, mục II, phần B Báo cáo số 15/BC-TA ngày 15/3/2019 của TANDTC về việc báo cáo tổng hợp những hạn chế, thiếu sót trong công tác chuyên môn nghiệp vụ năm 2018 của các Tòa án thông qua công tác kiểm tra, đã nêu ra sai sót của Tòa án địa phương đó là: “Có Tòa án thụ lý giải quyết vụ án không đúng thẩm quyền. Ví dụ: Đương sự khởi kiện VADS có liên quan đến việc yêu cầu hủy quyết định cá biệt là Giấy chứng nhận QSDĐ nhưng Tòa án cấp huyện vẫn thụ lý giải quyết. Đây là trường hợp thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp tỉnh. Có một số trường hợp đã chuyển hồ sơ về Tòa án cấp tỉnh để giải quyết nhưng Tòa án cấp tỉnh lại trả lại hồ sơ về cho Tòa án cấp huyện, vì cho rằng “chưa có căn cứ rõ ràng phải hủy quyết định cá biệt hay không” là không đúng.”[7]

Như vậy, quan điểm của Đoàn kiểm tra TANDTC trong quá trình kiểm tra công tác chuyên môn, nghiệp vụ của một số Tòa án địa phương đã đồng quan điểm với hướng dẫn của VKSNDTC nêu trên. Kết luận này cho thấy, thời điểm xác định thẩm quyền được tính từ lúc người khởi kiện có yêu cầu khởi kiện VADS có liên quan đến việc yêu cầu hủy quyết định cá biệt do UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện ban hành thì thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp tỉnh và nếu Tòa án cấp huyện đã thụ lý vụ án thì không cần phải làm rõ là có căn cứ rõ ràng là quyết định cá biệt đó có trái pháp luật hay không.

Trên thực tiễn, một số VKSND cấp tỉnh đã căn cứ vào Công văn số 70/VKSTC-V14 và Báo cáo số 15/BC-ĐKT để ban hành văn bản chỉ đạo VKSND hai cấp của tỉnh, nếu TAND cấp huyện thụ lý giải quyết VADS có liên quan đến việc yêu cầu hủy quyết định cá biệt của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện mà TAND cấp huyện đó không chuyển hồ sơ cho TAND cấp tỉnh giải quyết, thì tại phiên tòa Kiểm sát viên chỉ phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật tố tụng của Thẩm phán, Hội đồng xét xử, Thư ký phiên tòa và của người tham gia tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án kể từ khi thụ lý cho đến trước thời điểm Hội đồng xét xử nghị án, chứ không phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án.

5.Nguyên tắc không thay đổi thẩm quyền của Tòa án

Nhiệm vụ của BLTTDS là giải quyết VVDS được nhanh chóng, chính xác, công minh và đúng pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân… Trên cơ sở đó, Điều 34 của BLTTDS năm 2015 quy định khi giải quyết các VVDS, mà trong vụ việc đó có quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự và nội dung của quyết định đó liên quan đến vụ việc Tòa án giải quyết thì Tòa án phải hủy quyết định đó để khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự. Quy định này tạo cơ sở cho Tòa án chủ động trong việc hủy quyết định cá biệt trái pháp luật có ảnh hưởng tới quyền lợi hợp pháp của đương sự, nhằm giải quyết vụ việc dân sự một cách chính xác, toàn diện.[8]

Như vậy, mục đích của quy định về thẩm quyền của Tòa án đối với việc xem xét hủy quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức trong quá trình giải quyết VADS được thiết lập nhằm đảm bảo hiệu quả của pháp luật tố tụng dân sự trong giải quyết các tranh chấp được toàn diện và triệt để, tạo điều kiện để các đương sự có thể bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình một cách đầy đủ và thuận lợi nhất, hạn chế việc đương sự phải chờ đợi kết quả giải quyết của một VADS trước, sau đó mới tiếp tục theo đuổi vụ kiện tiếp theo bằng một vụ án hành chính. Tuy nhiên, trên thực tế, việc áp dụng quy định trên của các Tòa án còn chưa có sự thống nhất, có Toà án cho rằng quyết định cá biệt là trái pháp luật và chuyển đơn khởi kiện hoặc chuyển hồ sơ vụ án lên Toà án cấp trên trực tiếp, còn Toà án cấp trên trực tiếp lại cho rằng chưa đủ căn cứ để xác định quyết định cá biệt là trái pháp luật nên chuyển lại cho Tòa án đã chuyển, dẫn đến vụ việc bị chuyển đi chuyển lại nhiều lần, không chỉ gây mất thời gian, hao tổn chi phí và bức xúc cho đương sự, mà còn là nguyên nhân dẫn đến vụ án bị kéo dài.

Chính vì những mục đích nêu trên, pháp luật tố tụng luôn có quy định về nguyên tắc không thay đổi thẩm quyền của Tòa án trong một số trường hợp nhất định. Theo đó, BLTTDS năm 2015 đã bổ sung quy định tại khoản 3 Điều 39 như sau: “Trường hợp VADS đã được Tòa án thụ lý và đang giải quyết theo đúng quy định của Bộ luật này về thẩm quyền của Tòa án theo lãnh thổ thì phải được Tòa án đó tiếp tục giải quyết mặc dù trong quá trình giải quyết vụ án có sự thay đổi nơi cư trú, trụ sở hoặc địa chỉ giao dịch của đương sự”. Như vậy, quy định về không thay đổi thẩm quyền trong trường hợp này chỉ áp dụng khi quá trình giải quyết vụ án đương sự có thay đổi nơi cư trú, trụ sở hoặc địa chỉ giao dịch, nhưng không thực hiện nghĩa vụ thông báo địa chỉ mới cho các đương sự khác và Tòa án[9]. Thời điểm không thay đổi thẩm quyền trong trường hợp này được tính từ khi Tòa án thụ lý vụ án ban đầu đúng thẩm quyền theo lãnh thổ.

Có vẻ như quy định trên là sự kế thừa từ tinh thần của quy định tại khoản 3 và khoản 4 Điều 7 của Thông tư liên tịch số 01, đó là:

“3. Trường hợp khi TAND cấp tỉnh đã thụ lý VVDS nhưng trong quá trình giải quyết, thấy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật hoặc quyết định cá biệt thuộc thẩm quyền TAND cấp huyện theo quy định tại Điều 29 LTTHC, thì TAND cấp tỉnh vẫn tiếp tục giải quyết VVDS. 

Trường hợp khi TAND cấp tỉnh đã thụ lý VVDS nhưng trong quá trình giải quyết, đương sự rút yêu cầu hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật hoặc người ban hành quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật sửa đổi, hủy bỏ quyết định đó, thì TAND cấp tỉnh vẫn tiếp tục giải quyết VVDS.”

Như vậy, chỉ trong trường hợp Tòa án cấp huyện đã thụ lý VADS mà phát sinh yêu cầu hủy quyết định cá biệt không thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp huyện, thì Tòa án cấp huyện phải chuyển hồ sơ vụ án lên Tòa án cấp tỉnh giải quyết. Quy định trên cho thấy, ranh giới về việc không thay đổi thẩm quyền của Tòa án cấp tỉnh được tính từ thời điểm Tòa án thụ lý vụ án. Theo đó, trường hợp khi Tòa án cấp tỉnh đã thụ lý vụ án nhưng trong quá trình giải quyết, thấy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật hoặc quyết định cá biệt thuộc thẩm quyền Tòa án cấp huyện theo quy định của LTTHC hoặc đương sự rút yêu cầu hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật hoặc người ban hành quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật sửa đổi, hủy bỏ quyết định đó, thì Tòa án cấp tỉnh vẫn tiếp tục giải quyết mà không chuyển hồ sơ về cho Tòa án cấp huyện giải quyết.

Tác giả cho rằng, quy định trên là tiến bộ, đảm bảo sự ổn định về thẩm quyền của Tòa án trong việc hủy quyết định cá biệt, hạn chế được việc các Tòa án chuyển hồ sơ vụ án lên xuống gây phiền hà cho người dân – đặt lợi ích của người dân lên hàng đầu.

Khi các luật được Quốc hội thông qua thông thường đều có điều luật dành riêng cho quy định chuyển tiếp và có Nghị quyết của Quốc hội về việc thi hành các văn bản luật đó, trong đó Luật TTHC năm 2015 cũng không ngoại lệ. Theo đó, tại khoản 5 Điều 1 Nghị quyết số 104/2015/QH13 ngày 25/11/2015 của Quốc hội về việc thi hành LTTHC năm 2015 quy định: “Đối với những khiếu kiện QĐHC, HVHC của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện đã được TAND cấp huyện thụ lý giải quyết trước ngày 01/7/2016 thì Tòa án đã thụ lý tiếp tục giải quyết theo thủ tục chung mà không chuyển cho TAND cấp tỉnh giải quyết”. Theo đó, tại Mục 2 phần IV Giải đáp nghiệp vụ số 01/2017/GĐ-TANDTC ngày 07/4/2017 của TAND tối cao hướng dẫn: “Trường hợp VVDS do TAND cấp huyện thụ lý trước ngày 01/7/2016 nhưng kể từ ngày 01/7/2016 mới phát sinh yêu cầu hủy quyết định cá biệt của UBND cấp huyện mà quyết định đó rõ ràng trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự và phải hủy quyết định đó mới bảo đảm giải quyết đúng đắn VVDS thì căn cứ khoản 4 Điều 34 BLTTDS năm 2015, khoản 5 Điều 1 Nghị quyết số 104/2015/QH13 ngày 25/11/2015 của Quốc hội về việc thi hành Luật TTHC năm 2015, TAND cấp huyện đã thụ lý tiếp tục giải quyết theo thủ tục chung mà không chuyển cho TAND cấp tỉnh giải quyết. Nếu TAND cấp huyện đã chuyển hồ sơ vụ việc cho TAND cấp tỉnh và TAND cấp tỉnh đã thụ lý thì TAND cấp tỉnh tiếp tục giải quyết.” Như vậy, nguyên tắc không thay đổi thẩm quyền được tiếp tục ghi nhận trong Nghị quyết số 104/2015/QH13 ngày 25/11/2015 của Quốc hội. Quy định này cho thấy, vẫn cho phép Tòa án cấp huyện có thẩm quyền giải quyết các vụ việc có liên quan đến hủy quyết định cá biệt của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện với điều kiện là vụ việc đó đã được Tòa án cấp huyện thụ lý trước ngày 1/7/2016. Hơn nữa, nếu Tòa án cấp huyện do không cập nhật kịp thời quy định nên đã lỡ chuyển hồ sơ vụ án lên Tòa án cấp tỉnh và do sơ ý nên Tòa án cấp tỉnh đã thụ lý vụ án, thì Tòa án cấp tỉnh không chuyển hồ sơ về cho Tòa án cấp huyện mà phải tiếp tục giải quyết. Có nghĩa là ranh giới của sự không thay đổi thẩm quyền được tính từ mốc thời gian BLTTDS năm 2015 và lTTHC năm 2015 có hiệu lực thi hành (1/7/2016) và Tòa án cấp tỉnh đã thụ lý vụ án.

Có thể lý giải cho nguyên nhân của việc các giải đáp của TANDTC cho phép Tòa án cấp huyện vẫn thụ lý, xem xét giải quyết vụ án có yêu cầu hủy quyết định cá biệt của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện. Nếu trường hợp có căn cứ xác định quyết định cá biệt đó trái pháp luật mới bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự thì Tòa án cấp huyện đang thụ lý, giải quyết vụ án chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết. Nếu trường hợp có căn cứ xác định quyết định cá biệt đó đúng pháp luật, không xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự và không phải hủy quyết định cá biệt đó thì Tòa án cấp huyện đang thụ lý, xem xét tiếp tục giải quyết vụ án. Đó là trong điều kiện hiện nay, các Tòa án cấp tỉnh đang bị áp lực lớn về công việc, để tránh việc chuyên quá nhiều vụ án hành chính lên Tòa án cấp tỉnh và phù hợp với các quy định của pháp luật.[10] Tuy nhiên, sự quá tải và áp lực lớn về công việc hiện nay là tình hình chung của hầu hết các Tòa án chứ không chỉ riêng ở Tòa án cấp tỉnh.

Tác giả đồng tình với sự hướng dẫn về thẩm quyền hủy quyết định cá biệt như Thông tư liên tịch số 01 trước đây, cũng như các quan điểm của Đoàn kiểm tra TANDTC và VKSNDTC như tác giả đã phân tích trên. Nếu thực hiện như các giải đáp nghiệp vụ của TANDTC, thì Tòa án cấp huyện bắt buộc phải thu thập đầy đủ các tài liệu, chứng cứ để chứng minh được quyết định cá biệt đó là trái pháp luật và chắc chắn phải huỷ thì mới được chuyển hồ sơ vụ án lên cho Tòa án cấp tỉnh. Như vậy, việc này là hoàn toàn mâu thuẫn với trình tự ban hành các bản án, quyết định của Tòa án. Bởi việc xem xét, đánh giá một quyết định cá biệt có trái pháp luật hay không trái pháp luật, thì cần phải thu thập đầy đủ các tài liệu, chứng cứ và có sự phán quyết của Hội đồng xét xử, chứ không thể xem xét, đánh giá dựa trên sự nhận định chủ quan của cá nhân Thẩm phán ngay từ giai đoạn nhận và xử lý đơn khởi kiện, thậm chí kể cả trong giai đoạn thụ lý và chuẩn bị xét xử. Hơn nữa, dường như trong trường hợp này Tòa án cấp huyện đã làm thay nghĩa vụ chứng minh của đương sự và thẩm quyền của Tòa án không còn thuần túy theo sự lựa chọn của nguyên đơn, người yêu cầu nữa mà là theo sự lựa chọn của Tòa án (nếu không hủy quyết định cá biệt thì Tòa án cấp huyện đang thụ lý, xem xét tiếp tục giải quyết). Đặc biệt là hướng dẫn của TANDTC sẽ dẫn đến vấn đề “lộ đường lối giải quyết vụ án”, nếu Tòa án cấp huyện tiếp tục giải quyết thì chắc chắn rằng yêu cầu hủy quyết định cá biệt không được chấp nhận, còn nếu Tòa án cấp huyện chuyển hồ sơ vụ án lên Tòa án cấp tỉnh giải quyết thì xác suất yêu cầu hủy quyết định cá biệt được chấp nhận rất lớn. Có phải chăng đây là dụng ý của TANDTC là công khai “quyết định tư pháp” để người dân thực hiện quyền “đoán định tư pháp”[11] hay chăng? Có lẽ câu trả chắc chắn là không.

TANDCC tại TP Đà Nẵng xét xử phúc thẩm vụ án hành chính – Ảnh: Trang Trần

[1] Điều 4 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán TAND tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật TTHC năm 2010 quy định:

“Trường hợp cần thiết Toà án cấp tỉnh có thể lấy lên để giải quyết khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án cấp huyện quy định tại điểm g khoản 1 Điều 30 của Luật TTHC: 

Khiếu kiện QĐHC, HVHC của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện liên quan đến nhiều đối tượng, phức tạp. 

Khiếu kiện QĐHC, HVHC thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án cấp huyện mà các Thẩm phán của Toà án cấp huyện đó đều thuộc trường hợp phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi. 

Vụ án có đương sự hoặc tài sản ở nước ngoài hoặc cần phải uỷ thác tư pháp cho cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hoặc cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài.”

[2] Trong thời gian Luật TTHC năm 2015 chưa ra đời, các bản án, quyết định về việc giải quyết vụ án hành chính của TAND cấp huyện bị hủy, sửa chiếm tỷ lệ cao, trong đó phần lớn là việc giải quyết các khiếu kiện QĐHC, HVHC của Chủ tịch UBND cấp huyện và UBND cấp huyện trong lĩnh vực quản lý đất đai, đây là loại khiếu kiện phức tạp, đòi hỏi phải có Thẩm phán chuyên trách chuyên sâu thì việc giải quyết mới hiệu quả, trong khi đó thì ở các TAND cấp huyện không có Tòa hành chính chuyên trách như ở TAND cấp tỉnh nên chưa có Thẩm phán chuyên trách giải quyết các vụ án hành chính.

[3] Tòa án nhân dân tối cao (2015), Bản thuyết minh về dự án Bộ luật Tố tụng dân sự (sửa đổi) ngày 26/02/2015, tr. 7.

[4] Trường Đại học Luật Hà Nội (2013), Giáo trình lý luận nhà nước và pháp luật, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, tr. 62 – 63; Trường Đại học Luật Hà Nội – Nguyễn Minh Đoan chủ biên (2013), Giáo trình lý luận về nhà nước và pháp luật (tái bản lần thứ nhất có sửa chữa, bổ sung), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 260 – 261.

[5] Đại học Quốc gia Hà Nội (2013), Giáo trình triết học (dành cho học viên cao học và nghiên cứu sinh không thuộc nhóm ngành khoa học xã hội và nhân văn), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 206.

[6] Nguyễn Hồng Hải (2018), “Đánh tráo khái niệm”, yêu thuật nguy hiểm, Tạp chí Tuyên giáo điện tử: http://tuyengiao.vn/bao-ve-nen-tang-tu-tuong-cua-dang/danh-trao-khai-niem-yeu-thuat-nguy-hiem-117528, truy cập ngày 07/9/2020.

[7] Tiểu mục 2, mục II, phần B Báo cáo số 15/BC-TA ngày 15/3/2019 của TAND tối cao về việc báo cáo tổng hợp những hạn chế, thiếu sót trong công tác chuyên môn nghiệp vụ năm 2018 của các Tòa án thông qua công tác kiểm tra, tr. 14.

[8] Mục 3 Bản thuyết minh về dự án Bộ luật Tố tụng dân sự (sửa đổi) ngày 10/4/2015 của Tòa án nhân dân tối cao.

[9] Khoản 3 Điều 70 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015.

[10] Tương tự như hướng dẫn tại tiểu mục 4 Mục III Công văn số 64/TANDTC-PC ngày 03/4/2019 của TAND tối cao về việc thông báo kết quả giải đáp trực tuyến một số vướng mắc về hình sự, dân sự và TTHC.

[11] Xem thêm: Nguyễn Hòa Bình (2019), Quyết định tư pháp và đoán định tư pháp của người dân – Phạm trì pháp lý mới cần quan tâm trong thực tiễn pháp lý nước ta, Tạp chí Tòa án nhân dân điện tử: https://tapchitoaan.vn/bai-viet/phap-luat/quyet-dinh-tu-phap-va-doan-dinh-tu-phap-cua-nguoi-dan-pham-tru-phap-ly-moi-can-quan-tam-trong-thuc-tien-phap-ly-nuoc-ta, truy cập ngày 07/9/2020.

ThS PHAN THÀNH NHÂN ( Tòa án nhân dân huyện Lấp Vò, tỉnh Đồng Tháp)