Xem xét đối tượng khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định giải quyết tố cáo

1. Đặt vấn đề

Căn cứ khoản 1, 2 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015, quyết định hành chính bị kiện là: (1) văn bản do chủ thể có thẩm quyền ban hành; (2) quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính; (3) được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể và (4) làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Đồng thời, căn cứ khoản 1 Điều 30 Luật TTHC năm 2015, quyết định hành chính bị kiện phải loại trừ các trường hợp sau: a) Quyết định hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo quy định của pháp luật; b) Quyết định của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng; c) Quyết định hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.

Với đặc điểm cơ bản của hoạt động quản lý nhà nước là hoạt động có tính thường xuyên, liên tục, chủ động, sáng tạo và linh hoạt cao^[1], thực tiễn quản lý nhà nước trong nhiều tình huống đã phát sinh những quyết định hành chính khác nhau, dẫn đến một số khó khăn nhất định trong việc xem xét đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Cụ thể, mặc dù cùng một đối tượng được xem xét, tuy nhiên các cơ quan, chủ thể tiến hành tố tụng lại có các quan điểm giải quyết khác nhau, đối lập, dẫn đến các hệ quả pháp lý khác biệt. Nổi bật trong số đó là việc xem xét đối tượng khởi kiện đối với quyết định giải quyết tố cáo được đề cập tại phần thực tiễn và bình luận dưới đây.

2. Thực tiễn giải quyết vụ án

Vụ án thứ nhất^[2]: Ngày 09/7/2020, UBND thành phố T ra Kết luận nội dung tố cáo số 372/KL-UBND và Thông báo kết quả giải quyết tố cáo số 592/TB-UBND. Cho rằng Kết luận và Thông báo này đã có nhiều sai phạm và đã gây ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của gia đình, bà Đào Thị L và ông Tưởng Duy T đã khởi kiện đến TAND tỉnh T. Ngày 26/5/2022 TAND tỉnh T căn cứ vào khoản 5 Điều 38; Điều 143; điểm a khoản 1 Điều 123 và Điều 144 Luật TTHC năm 2015, ra Quyết định đình chỉ giải quyết vụ án. Ngày 30/5/2022, người khởi kiện kháng cáo vụ án. Tại cấp phúc thẩm, Tòa án xét thấy: Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật Tố cáo năm 2018, Kết luận giải quyết tố cáo không làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo. TAND tỉnh T căn cứ vào khoản 1, khoản 3 Điều 30 Luật TTHC năm 2015 nhận định Kết luận giải quyết tố cáo không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án và đình chỉ giải quyết vụ án là có căn cứ, đúng pháp luật. Do đó, Hội đồng xét xử không có căn cứ chấp nhận yêu cầu kháng cáo. Đồng thời, tại phiên họp, đại diện VKSND cấp cao tại H cũng đề nghị Hội đồng xét xử không chấp nhận kháng cáo của ông Tưởng Duy T và bà Đào Thị L; giữ nguyên quyết định sơ thẩm.

Vụ án thứ hai^[3]: Ngày 23/8/2017, ông A làm đơn tố cáo gửi đến UBND phường H, thành phố T yêu cầu giải quyết, xử lý làm rõ phần rãnh thoát nước công cộng giáp với nhà ông A bị các hộ dân là Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chi nhánh G lấn chiếm. Ngày 29/12/2017 Chủ tịch UBND phường H ra Kết luận nội dung tố cáo số 03/KL-UBND. Không đồng ý với Kết luận số 03/KL-UBND, ông A đã làm đơn khởi kiện đến Tòa án. Ngày 07/10/2019, TAND thành phố T đã ban hành quyết định đình chỉ giải quyết vụ án. Cho rằng quyết định đình chỉ là trái pháp luật, tước đi quyền khởi kiện được pháp luật cho phép, ông A đã kháng cáo vụ án. Tại cấp phúc thẩm, Tòa án xét thấy: trường hợp ông A không đồng ý với Kết luận nội dung tố cáo thì có quyền tố cáo tiếp với người đứng đầu cơ quan cấp trên trực tiếp của người có trách nhiệm giải quyết tố cáo (theo điểm d khoản 1 Điều 9 và khoản 1 Điều 27 Luật Tố cáo năm 2011), do đó Kết luận số 03/KL-UBND không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Vì vậy, việc ông S khởi kiện yêu cầu Tòa án hủy Kết luận số 03/KL-UBND không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Tòa án sơ thẩm áp dụng điểm đ khoản 1 Điều 123 và điểm h khoản 1 Điều 143 Luật TTHC năm 2015 để đình chỉ giải quyết vụ án là có cơ sở, đúng pháp luật.

Vụ án thứ ba^[4]: Tháng 8/2020, ông Mạc Văn T có đơn khởi kiện đến Tòa án đề nghị hủy Quyết định số 2754/QĐ-UBND ngày 22/10/2007 của Chủ tịch UBND huyện L về việc giải quyết tố cáo đối với ông T; Công văn số 1110/UBND-TTr ngày 25/8/2010 của UBND huyện L; Công văn số 4438/UBND-TCD ngày 11/12/2019 của Chủ tịch UBND tỉnh B. Thấy rằng: các quyết định này phù hợp về cả hình thức (là văn bản), chủ thể (do cơ quan hành chính, cơ quan, tổ chức khác hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức đó ban hành); phù hợp với phạm vi điều chỉnh (được thực hiện trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước), và mang tính cá biệt, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể (là làm phát sinh, thay đổi quyền, lợi ích, nghĩa vụ của chủ thể phải chấp hành). Do đó, các quyết định này là đối tượng khởi kiện. Việc TAND tỉnh B viện dẫn Điều 30, Điều 32 Luật TTHC năm 2015 để cho rằng các quyết định trên không phải đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án (do các văn bản trên là giải quyết tố cáo, không phải là quyết định hành chính theo quy định tại khoản 1, khoản 2 Điều 3 Luật TTHC năm 2015) là chưa đúng trong việc áp dụng pháp luật. Từ đó, TAND tỉnh B căn cứ khoản 5 Điều 38; điểm đ khoản 1 Điều 123, điểm h khoản 1 Điều 143 và Điều 144 Luật TTHC năm 2015 ban hành Quyết định đình chỉ giải quyết vụ án là không phù hợp với Điều 1 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán TANDTC; Giải đáp tại Công văn số 01/2017/GĐ-TANDTC ngày 07/4/2017 (Mục 5 Phần V) của TANDTC và Công văn số 22/HD-VKSTC ngày 05/6/2020 của VKSNDTC hướng dẫn một số nội dung liên quan đến công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai, trong đó có đề cấp đến vấn đề xác định đối tượng khởi kiện; gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện.

3. Bình luận

Từ thực tiễn nêu trên, có thể thấy rằng, việc xem xét, đánh giá đối tượng khởi kiện đối với quyết định giải quyết tố cáo hiện nay giữa các chủ thể tiến hành tố tụng đang tồn tại hai quan điểm khác nhau, cụ thể như sau:

Quan điểm thứ nhất: Quyết định, hành vi giải quyết tố cáo không là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Ví dụ cho quan điểm này được thể hiện tại vụ án thứ nhất, thứ hai. Theo đó, căn cứ quy định của Luật Tố cáo, các chủ thể theo quan điểm này cho rằng: khi không đồng ý với quyết định giải quyết tố cáo thì người tố cáo chỉ được quyền tố cáo tiếp, không có quyền khởi kiện. Do vậy, các quyết định liên quan đến tố cáo này không là đối tượng khởi kiện vụ án, không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án hành chính.

Quan điểm thứ hai: Quyết định, hành vi giải quyết tố cáo có thể là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính nếu đáp ứng yêu cầu của Luật TTHC năm 2015. Ví dụ cho quan điểm này được thể hiện tại vụ án thứ ba. Theo đó, căn cứ Luật TTHC năm 2015 và văn bản hướng dẫn, chủ thể theo quan điểm này cho rằng: việc xem xét đối tượng khởi kiện cần dựa vào nội hàm về quyết định hành chính quy định tại Điều 3 và Điều 30 Luật TTHC năm 2015, nếu các quyết định giải quyết tố cáo thỏa mãn các điều kiện thì được coi là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.

 Trên cơ sở quy định pháp luật và các văn bản hướng dẫn hiện hành, để thuận tiện cho việc nhìn nhận, xem xét đối tượng khởi kiện trong trường hợp này, tác giả đề cập và phân tích một số khía cạnh như sau:

Thứ nhất, Luật Tố cáo không quy định quyền khởi kiện đối với người tố cáo không đồng nghĩa người tố cáo không có quyền khởi kiện

Theo điểm d khoản 1 Điều 9, khoản 1 Điều 37 và khoản 1 Điều 38 Luật Tố cáo năm 2018, người tố cáo có quyền tố cáo tiếp khi có căn cứ cho rằng việc giải quyết tố cáo của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền không đúng pháp luật hoặc quá thời hạn quy định mà tố cáo chưa được giải quyết (điểm d khoản 1 Điều 9, khoản 1 Điều 27 Luật Tố cáo năm 2011; Điều 69 Luật Khiếu nại, Tố cáo năm 1998 tương tự). Theo đó, Luật Tố cáo không quy định quyền khởi kiện vụ án hành chính trong trường hợp người tố cáo không đồng ý với việc giải quyết tố cáo hoặc quá thời hạn mà tố cáo chưa được giải quyết.

Trong tương quan so sánh với Luật Khiếu nại, nếu người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu, lần hai hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính (Điều 7, 31, 33, 42, 44 và 57 Luật Khiếu nại năm 2011). Trước nữa, tại Luật Khiếu nại, Tố cáo năm 1998, mặc dù cùng quy định về khiếu nại và tố cáo trong cùng một văn bản nhưng Luật chỉ quy định quyền khởi kiện đối với người khiếu nại (Điều 17, 39 và 55). Như vậy, việc Luật Tố cáo không quy định người tố cáo có quyền khởi kiện đối với quyết định giải quyết tố cáo có thể được hiểu là người tố cáo không có quyền khởi kiện trong trường hợp này (quan điểm thứ nhất).

Tuy nhiên, ở tương quan ngược lại, có thể nhìn nhận rằng, việc Luật Tố cáo không quy định quyền khởi kiện vụ án hành chính là hợp lý và không đồng nghĩa với việc người tố cáo không được quyền khởi kiện vụ án hành chính. Luật Tố cáo không quy định quyền khởi kiện là hợp lý, bởi lẽ nội hàm của việc tố cáo bao gồm cả những trường hợp không được quyền khởi kiện. Cụ thể, căn cứ khoản 1, 2 và 3 Điều 2 Luật Tố cáo năm 2018, cá nhân có thể tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của các chủ thể không thực hiện nhiệm vụ, công vụ và cả trường hợp không gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của chính mình. Căn cứ khoản 3, 4 Điều 3 Luật TTHC năm 2015, các hành vi vi phạm trong trường hợp này không là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Thế nên, Luật Tố cáo không quy định quyền khởi kiện vụ án sau khi tố cáo đối với các trường hợp này là phù hợp với quy định của Luật TTHC năm 2015 và tinh thần của pháp luật TTHC nói chung.

Cũng từ lý giải trên, việc Luật Tố cáo không quy định quyền khởi kiện không đồng nghĩa với việc người tố cáo không được quyền khởi kiện vụ án hành chính. Bởi lẽ, trong trường hợp Luật Tố cáo không trực tiếp không cho phép người tố cáo khởi kiện vụ án hành chính thì quyền khởi kiện vụ án hành chính được xem xét trên cơ sở Luật TTHC năm 2015. Bởi vì, về nguyên tắc chung thì khi cá nhân khởi kiện vụ án hành chính thì Luật TTHC năm 2015 là văn bản trọng tâm, trước hết được xem xét. Theo Điều 4 Luật TTHC năm 2015, mọi hoạt động TTHC của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan phải tuân theo quy định của Luật này. Do vậy, nếu quyết định giải quyết tố cáo đủ điều kiện theo quy định của Luật TTHC năm 2015 thì được xem là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính (quan điểm thứ hai).

Thứ hai, việc xem xét đối tượng khởi kiện theo pháp luật TTHC hiện hành được xem xét dựa trên nội hàm của các quyết định hành chính, hành vi hành chính

Trước đây, theo khoản 1 Điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 thì quyết định hành chính “là quyết định bằng văn bản …”. Quy định này đã dẫn đến thực tế có nhiều cách hiểu khác nhau về quyết định hành chính. Có ý kiến cho rằng quyết định hành chính phải là văn bản thể hiện dưới hình thức Quyết định. Ý kiến khác lại cho rằng quyết định hành chính bao gồm cả văn bản dưới hình thức Quyết định và văn bản dưới hình thức khác. Cũng có ý kiến cho rằng đối với văn bản của cơ quan nhà nước không được thể hiện dưới hình thức Quyết định nhưng có chứa đựng nội dung quản lý hành chính nhà nước thì không coi là quyết định hành chính mà coi đó là hành vi hành chính. Từ các cách hiểu khác nhau này, việc thi hành trên thực tế là chưa được thống nhất. Để khắc phục tồn tại này, kể từ Luật TTHC năm 2010 (Luật TTHC năm 2015 kế thừa), quyết định hành chính “là văn bản…” (khoản 1 Điều 3)^[5]. Nghĩa rằng, việc xem xét đối tượng khởi kiện vụ án hành chính được dựa trên nội hàm của đối tượng khởi kiện thay vì hình thức của đối tượng khởi kiện là phải mang hình thức quyết định hay quyết định trong một số trường hợp cụ thể.

Đến Luật TTHC năm 2015, để làm rõ việc áp dụng pháp luật đối với Luật này, Tòa án nhân dân tối cao cũng đã có hướng dẫn tại Giải đáp số 02/GĐ-TANDTC (Mục 7 Phần I)^[6], với trường hợp khiếu nại, như sau: “Trường hợp người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đã giải quyết khiếu nại nhưng không ban hành quyết định giải quyết khiếu nại mà dưới hình thức khác (như thông báo, kết luận, công văn v.v...) và văn bản đó đáp ứng các điều kiện quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 thì văn bản đó là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính”. Đồng thời cũng theo công văn này, hành vi không giải quyết khiếu nại cũng có thể là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Vì theo quy định tại Điều 5 Luật khiếu nại thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có trách nhiệm phải giải quyết khiếu nại đúng thời hạn pháp luật quy định; trường hợp hết thời hạn giải quyết mà không giải quyết là không thực hiện đúng nhiệm vụ, công vụ.

Xét đến nội hàm của quyết định giải quyết tố cáo, có thể thấy các quyết định này có thể ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức cá nhân nếu đối tượng của việc tố cáo là hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ đối với chính người tố cáo. Do vậy, việc nhìn nhận quyết định tố cáo theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật Tố cáo năm 2018, kết luận giải quyết tố cáo không làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo như tại vụ án thứ nhất (theo quan điểm thứ nhất) là không phù hợp. Thay vào đó, nếu xét ở góc độ này, quan điểm nhìn nhận của Viện kiểm sát tại vụ án thứ ba (quan điểm thứ hai) là xác đáng, phù hợp với tinh thần pháp luật TTHC hiện hành, cũng như quy định pháp luật về tố cáo.

Thứ ba, việc cho phép người tố cáo có quyền khởi kiện đối với quyết định giải quyết tố cáo có thể sẽ dẫn đến mất vai trò của quy định về thời hiệu khởi kiện

Theo Điều 116 Luật TTHC năm 2015, thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện. Đối với quyết định hành chính, thời hiệu khởi kiện là 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính; 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai hoặc hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại (trong trường hợp có khiếu nại).

Theo Điều 9 Luật Khiếu nại năm 2011, thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được quyết định hành chính. Khác với Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo không quy định về thời hiệu tố cáo. Nghĩa rằng, cá nhân có thể tố cáo hành vi vi phạm ở bất kỳ thời điểm nào mà không bị giới hạn bởi thời hiệu. Kết hợp quy định của Điều 6, 193 Luật TTHC năm 2015 và Án lệ số 63/2023/AL về xem xét, xử lý văn bản hành chính có liên quan trong vụ án hành chính, nếu cho phép người tố cáo được khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định giải quyết tố cáo thì có thể hiểu người khởi kiện có thể khởi kiện đối với hành vi hành chính ban đầu (hành vi bị tố cáo) ở bất cứ thời điểm nào, với cách thức tố cáo, sau đó khởi kiện đối với quyết định tố cáo và đề nghị Tòa án xem xét hành vi hành chính ban đầu (hành vi hành chính liên quan). Điều này dẫn đến quy định về thời hiệu khởi kiện không còn vai trò, ý nghĩa đối với trường hợp khởi kiện hành vi hành chính.

Từ các khía cạnh nêu trên, tác giả cho rằng, việc xem xét đối tượng khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định giải quyết tố cáo cần được nhìn nhận theo quan điểm thứ hai. Cụ thể, quyết định này có thể là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính nếu đáp ứng các yêu cầu của Luật TTHC năm 2015. Điều này giúp cho Toà án được thực hiện tốt nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Tuy nhiên, để hạn chế trường hợp dẫn đến mất vai trò của quy định về thời hiệu khởi kiện thì thay vì người tố cáo được quyền khởi kiện đối với tất cả các quyết định liên quan đến việc giải quyết tố cáo, chủ thể hướng dẫn về vấn đề này có thể giới hạn trường hợp người tố cáo được quyền khởi kiện đến Tòa án nếu hành vi hành chính ban đầu hết thời hiệu khởi kiện chỉ khi người tố cáo khởi kiện đối với kết luận nội dung tố cáo. Đây cũng là một trong số những trường hợp khởi kiện cần được chú trọng xem xét. Bởi hệ quả pháp lý trong trường hợp này có thể ảnh hưởng lớn đến quyền khởi kiện nói riêng (đình chỉ giải quyết vụ án) và quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện nói chung. Do vậy, tác giả thiết nghĩ TANDTC cần sớm xem xét ban hành văn bản định hướng, hướng dẫn cụ thể về vấn đề này, để việc áp dụng pháp luật được thống nhất, chuẩn xác, đáng ứng yêu cầu kịp thời của hoạt động xét xử của Tòa án.

TRẦN QUỐC VĂN (Viện Nghiên cứu Pháp luật và Trợ giúp Pháp lý)