Hoàn thiện pháp luật về thuế bảo vệ môi trường tại Việt Nam hiện nay

Đặt vấn đề

Từ những năm 2000 trở lại đây, các công cụ của chính sách môi trường (như hệ thống các loại thuế, phí môi trường, giấy phép phát thải chuyển nhượng được), đặc biệt là các loại thuế và lệ phí đã được các nước sử dụng ngày càng nhiều[1]. Các công cụ này nhằm hai mục tiêu chủ yếu là để người gây ô nhiễm giảm lượng chất thải ra môi trường và tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước (NSNN) thông qua việc đưa chi phí môi trường vào trong giá thành sản phẩm theo nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”. Thuế cho mục đích bảo vệ môi trường (BVMT)[2] là một trong những biện pháp kinh tế thường được các quốc gia sử dụng nhằm tạo nguồn thu trực tiếp cho ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ chi phát triển kinh tế - xã hội, trong đó có chi cho BVMT[3]. Chính sách này cũng khuyến khích người gây ô nhiễm môi trường giảm lượng chất thải ra môi trường.

1. Khái quát chính sách, pháp luật về thuế bảo vệ môi trường và thực tiễn thực thi tại Việt Nam thời gian qua

Trước năm 2010, Việt Nam chưa ban hành một luật riêng về BVMT để thu vào hàng hóa khi sử dụng gây ô nhiễm môi trường nhằm hạn chế sản xuất và tiêu dùng các hàng hóa loại này[4]. Chính phủ đã ban hành và thực thi nhiều biện pháp tài chính nhằm khuyến khích nhà đầu tư tham gia trực tiếp các hoạt động xử lý ô nhiễm môi trường, sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả các nguồn tài nguyên và huy động một phần đóng góp của đối tượng xả thải vào việc khôi phục môi trường. Các biện pháp này được thực hiện trong một số loại thuế như thuế đất, thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế tài nguyên, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế thu nhập doanh nghiệp và thông qua các khoản phí, lệ phí thu đối với các hoạt động liên quan tới môi trường như: phí BVMT đối với nước thải, phí BVMT đối với khai thác khoáng sản, phí BVMT đối với chất thải rắn. Ngoài ra, một số chính sách thuế như thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu cũng có những ưu đãi cho hoạt động BVMT.

Trong những năm vừa qua, cùng với sự phát triển kinh tế và đô thị hóa, mức độ ô nhiễm môi trường ngày càng tăng[5]. Để duy trì phát triển bền vững, Việt Nam đã nỗ lực áp dụng nhiều biện pháp, chính sách góp phần hạn chế ô nhiễm môi trường cũng như thay đổi nhận thức của các cá nhân, tổ chức trong xã hội, trong đó chính sách thuế BVMT được xác định là một trong những công cụ kinh tế hiệu quả trong thời gian qua[6]. Để bảo đảm phát triển bền vững BVMT, Việt Nam đã có khá nhiều các chính sách thuế, phí nhằm BVMT như: thuế BVMT, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế tài nguyên, phí nước thải, phí rác thải, phí BVMT trong hoạt động khai thác khoáng sản… Trong đó, đối với thuế BVMT, Luật Thuế BVMT được ban hành năm 2010 và bắt đầu có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2012. Luật được ban hành có vai trò quan trọng trong việc tạo khuôn khổ pháp lý đồng bộ, ổn định điều chỉnh toàn diện các hành vi tác động tiêu cực đến môi trường nhằm nâng cao ý thức BVMT của toàn xã hội, từ đó góp phần làm thay đổi hành vi của tổ chức, cá nhân, nâng cao ý thức BVMT[7].

Theo Luật Thuế BVMT năm 2010 thì “thuế bảo vệ môi trường là loại thuế gián thu, thu vào sản phẩm, hàng hóa (sau đây gọi chung là hàng hóa) khi sử dụng gây tác động xấu đến môi trường” (khoản 1 Điều 2). Với quan niệm như vậy, thuế BVMT là thuế gián thu, người tiêu dùng sẽ chịu khoản thuế này, áp dụng đối với các hàng hóa, nhằm kiểm soát, điều tiết các hoạt động hoặc sản phẩm, hàng hóa có ảnh hưởng xấu đến môi trường, góp phần thay đổi hành vi, điều tiết tiêu dùng, định hướng cho người tiêu dùng sử dụng các sản phẩm thân thiện với môi trường, giảm thiểu nguy cơ gây hại môi trường. Thuế BVMT đồng thời cũng góp phần làm tăng thu NSNN, đáp ứng nhu cầu chi tiêu cho các hoạt động, trong đó có hoạt động quản lý, cải thiện và BVMT, và là công cụ quản lý, giám sát hoạt động của các doanh nghiệp, định hướng phát triển an toàn, thân thiện với môi trường, tái tạo môi trường. Luật Thuế BVMT năm 2010 có đối tượng chịu thuế là các sản phẩm gây ô nhiễm, như: xăng, dầu, mỡ nhờn;[8] than đá;[9] dung dịch HCFC[10]; túi ni lông thuộc diện chịu thuế[11]; thuốc diệt cỏ, thuốc trừ mối, thuốc bảo quản lâm sản và thuốc khử trùng kho thuộc loại hạn chế sử dụng[12].

Có thể thấy, Luật Thuế BVMT năm 2010 thể hiện rõ quan điểm sử dụng thuế điều tiết vào các hàng hóa gây ô nhiễm nhằm BVMT sinh thái, góp phần thay đổi nhận thức của con người đối với môi trường, thúc đẩy phát triển kinh tế bền vững theo xu hướng phát triển của thế giới. Các quy định của các sắc thuế, phí liên quan đến môi trường hiện hành như trong hệ thống thuế Việt Nam đã tạo thêm nguồn thu cho NSNN; đồng thời, có tác động làm thay đổi nhận thức và hành vi của tổ chức, cá nhân trong việc BVMT[13]. Kể từ khi Luật thuế BVMT năm 2010 được áp dụng, cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành, cùng với quá trình hội nhập quốc tế, thuế môi trường được coi là một trong ba sắc thuế nội địa rất quan trọng góp phần nhằm ổn định nguồn thu thuế nội địa, bao gồm thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế giá trị gia tăng và thuế BVMT[14]. Theo các nghiên cứu, qua hơn 13 năm thi hành Luật Thuế BVMT năm 2010 đã đạt được những kết quả tích cực, cụ thể:[15]

(1) Góp phần nâng cao trách nhiệm và nhận thức của xã hội đối với môi trường; góp phần khuyến khích sản xuất, tiêu dùng hàng hóa thân thiện với môi trường; qua đó, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế bền vững, khuyến khích phát triển kinh tế đi liền giảm ô nhiễm môi trường.

(2) Thực hiện cam kết của Việt Nam với cộng đồng quốc tế về BVMT. Việt Nam đã và đang tích cực hội nhập quốc tế trong lĩnh vực môi trường bằng việc tham gia vào nhiều cam kết quốc tế về BVMT. Chính sách thuế BVMT được ban hành đã thể hiện nỗ lực mạnh mẽ của Chính phủ Việt Nam trong việc thực hiện cam kết quốc tế trong vấn đề BVMT. Nghị định thư Kyoto năm 1997 về kiểm soát khí thải nhà kính[16] mà Việt Nam là thành viên[17], có hiệu lực từ ngày 16/02/2005, trong đó Việt Nam cam kết thực hiện “Cơ chế phát triển sạch” (CDM) trong các lĩnh vực: năng lượng, công nghiệp, giao thông vận tải, nông nghiệp, lâm nghiệp và quản lý chất thải... Với việc đưa các sản phẩm như xăng, dầu, mỡ nhờn, than, dung dịch HCFC vào đối tượng chịu thuế BVMT đã thể hiện nỗ lực của Việt Nam trong việc thực hiện cam kết CDM, từ đó nâng cao hiệu quả trong việc tiếp nhận hỗ trợ tài chính và chuyển giao công nghệ mới từ các nước phát triển tham gia Nghị định thư Kyoto thông qua các dự án CDM, cũng như hướng tới phát triển kinh tế - xã hội một cách bền vững.

Nghị định thư Montreal năm 1987 về các chất làm suy giảm tầng ozon là một hiệp ước quốc tế của Công ước Vienna được thiết kế để bảo vệ tầng ozon bằng cách loại bỏ dần việc sản xuất các chất, trong đó có dung dịch HCFC, được cho là chịu trách nhiệm về sự suy giảm tầng ozon. Việt Nam cam kết hoàn thành loại bỏ dung dịch HCFC vào năm 2030. Việc đưa dung dịch HCFC vào đối tượng chịu thuế BVMT sẽ góp phần tích cực để Việt Nam hoàn thành loại bỏ HCFC theo đúng cam kết. Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 64/NQ-CP ngày 04/9/2019 về việc phê duyệt Bản sửa đổi, bổ sung Kigali thuộc Nghị định thư Montreal về các chất làm suy giảm tầng ô-dôn nhằm mục tiêu không tăng lượng tiêu thụ, sản xuất các chất HFC kể từ năm 2024 so với mức tiêu thụ cơ sở và thực hiện giảm dần theo lộ trình, tiến tới giảm đến 80% lượng tiêu thụ các chất HFC từ năm 2045. Ngày 11/6/2024, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 496/QĐ-TTg về Kế hoạch quốc gia về quản lý, loại trừ các chất làm suy giảm tầng ozone, chất gây hiệu ứng nhà kính được kiểm soát nhằm triển khai thi hành Luật BVMT năm 2020 (sửa đổi, bổ sung năm 2022, 2023) và Nghị định số 06/2022/NĐ-CP ngày 07/01/2022 của Chính phủ quy định giảm nhẹ phát thải khí nhà kính và bảo vệ tầng ô-dôn.

Ngoài ra, hiện nay Việt Nam đã tham gia tích cực vào các công ước và hiệp ước đa phương khác về BVMT như Công ước Ramsar về các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế (1989), Tuyên bố Rio về BVMT và phát triển (1992); Chương trình Nghị sự toàn cầu 21 (1992); Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (1992); Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (1982); Công ước về Đa dạng sinh học (1994); Tuyên ngôn quốc tế về sản xuất sạch hơn (1999)... Việc ban hành chính sách thuế BVMT đã góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về môi trường, thúc đẩy tuân thủ và thực thi pháp luật về môi trường, thể hiện nỗ lực của Việt Nam trong việc thực thi đầy đủ các cam kết về môi trường với cộng đồng quốc tế.

Có thể thấy, thời gian qua, nhất là giai đoạn 2012-2022, chính sách, pháp luật về thuế BVMT của nước ta đã đạt được những kết quả rất quan trọng: Thuế BVMT đã góp phần tạo lập bền vững hơn cho nguồn thu NSNN, phục vụ cho nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, BVMT bền vững; Thuế BVMT đã góp phần nhằm nâng cao trách nhiệm của cộng đồng với môi trường, phục vụ cho mục tiêu phát triển bền vững ở nước ta; Việc áp dụng thuế BVMT đã thể hiện cam kết của Việt Nam với cộng đồng quốc tế về BVMT bền vững, nhằm đưa lượng phát thải ròng về “0” đến năm 2050[18].

2. Một số hạn chế, bất cập của pháp luật về thuế bảo vệ môi trường hiện nay

Thứ nhất, pháp luật về thuế BVMT (Luật Thuế BVMT năm 2010) còn lồng ghép khá nhiều mục tiêu, trong đó có mục tiêu bù đắp nguồn thu NSNN do tham gia các hiệp định thương mại quốc tế và một số nguồn thu khác do giảm, giãn thuế. Chính vì vậy tác dụng của thuế BVMT còn hạn chế, dẫn đến việc khuyến khích đầu tư sản xuất sản phẩm thân thiện môi trường, khuyến khích đầu tư vào các dự án làm sạch môi trường, không thu thuế nhập khẩu hoặc thu mức thuế suất thấp khi mua các sản phẩm, thiết bị môi trường liên quan đến hoạt động BVMT chỉ góp một phần nào đó vào mục tiêu BVMT chứ chưa tác động trực tiếp đến hành vi tiêu dùng và hoạt động sản xuất các sản phẩm gây tác động xấu đến môi trường[19].

Thứ hai, đối tượng chịu thuế BVMT chưa đầy đủ, toàn diện. Như đã nêu, Luật Thuế BVMT năm 2010 quy định 8 nhóm đối tượng phải chịu thuế BVMT bao gồm: xăng dầu, mỡ nhờn; than đá; túi ni lông; thuốc diệt cỏ thuộc loại hạn chế sử dụng… Trên thực tế, có nhiều sản phẩm, hàng hóa mà việc sử dụng có khả năng gây ô nhiễm môi trường, nhưng lại chưa đưa được vào diện điều chỉnh của Luật Thuế BVMT năm 2010 như khí thải công nghiệp, thuốc lá, chất thải phóng xạ, một số những chất gây độc hại: các loại hóa chất (gồm cả axit vô cơ, xút, hóa chất bảo vệ thực vật, dung môi hữu cơ, thủy ngân...); đồ điện tử (phát sinh chất thải điện tử); cao su (săm, lốp,..); polime... Có thể thấy, việc đánh thuế ô nhiễm tại Việt Nam vẫn chưa bao phủ được các đối tượng gây ô nhiễm, mức thuế áp đặt chưa được nghiên cứu theo hướng hiệu quả là do áp lực NSNN.

Đối với các đối tượng phải chịu thuế BVMT theo quy định hiện hành cũng còn có những bất cập[20]. Ví dụ, trên thực tế, dung dịch HCFC còn tồn tại dưới dạng chất hỗn hợp có chứa HCFC (như chất Polyol có trộn sẵn chất HCFC-141, được sử dụng để sản xuất tấm cách nhiệt; tỷ lệ HCFC có trong Polyol trộn sẵn HCFC-141b chiếm khoảng từ 13% đến 30%) nhưng Luật Thuế BVMT năm 2010 chưa có quy định, hướng dẫn cụ thể về chất hỗn hợp chứa dung dịch HCFC có thuộc đối tượng chịu thuế hay không. Mặc dù, Bộ Tài chính đã có Công văn số 12128/BTC-CST ngày 01/9/2015 hướng dẫn thu thuế BVMT đối với dung dịch HCFC dưới dạng chất hỗn hợp. Tuy nhiên, để bảo đảm cơ sở pháp lý chặt chẽ về thu thuế BVMT đối với dung dịch này dưới dạng chất hỗn hợp, tránh vướng mắc trong thực hiện thì cần sửa đổi, bổ sung quy định này tại Luật Thuế BVMT năm 2010.

Bên cạnh đó, việc nhận diện hình dạng túi ni lông thuộc diện chịu thuế đang phát sinh vướng mắc do Luật Thuế BVMT năm 2010 quy định khái niệm, tên gọi túi ni lông gây ô nhiễm môi trường chưa thống nhất với pháp luật về BVMT. Mặt khác, theo quy định tại khoản 3 Điều 64 Nghị định số 08/2022/NĐ-CP ngày 10/01/2022 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT (được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định số 05/2025/NĐ-CP ngày 06/01/2025 của Chính phủ) thì bao bì nhựa khó phân hủy sinh học gồm túi ni lông khó phân hủy sinh học và hộp nhựa xốp đóng gói, chứa đựng thực phẩm. Luật thuế BVMT năm 2010 quy định đánh thuế đối với túi ni lông, mà chưa quy định đánh thuế đối với hộp nhựa xốp đóng gói, chứa đựng thực phẩm. Hiện nay sản phẩm hộp nhựa xốp đóng gói, chứa đựng thực phẩm (gọi chung là hộp nhựa xốp) đang được sử dụng rất rộng rãi. Loại vật dụng này được các các cơ sở chế biến thực phẩm, các nhà hàng kinh doanh ăn uống ưa chuộng vì ngoài việc sử dụng tiện lợi, nhẹ thì loại sản phẩm này có giá thành rất rẻ. Tuy nhiên, việc sử dụng hộp nhựa xốp để đựng thực phẩm được cảnh báo ẩn chứa rất nhiều nguy cơ tổn hại sức khỏe và môi trường. Cũng giống như túi ni lông, các sản phẩm hộp nhựa xốp rất khó phân hủy và thường mất rất nhiều thời gian trong việc phân hủy ngoài môi trường (thường phải mất từ 400-1.000 năm). Mặc dù Nhà nước đã triển khai thực hiện nhiều giải pháp để hạn chế việc sử dụng hộp nhựa xốp, nhưng do giá thành rẻ, cộng thêm thói quen sử dụng và vứt bỏ rác thải sinh hoạt của người dân Việt Nam vẫn còn tương đối mất kiểm soát nên tình trạng sử dụng và xả thải hộp nhựa xốp vẫn tràn lan[21].

Thứ ba, hiệu quả của chính sách, pháp luật thuế BVMT chưa thực sự phù hợp với mục tiêu môi trường. Việc áp dụng chính sách, pháp luật thuế BVMT đến nay đã khá lâu, đặc biệt như Luật Thuế BVMT năm 2010 đến nay đã được thi hành hơn 13 năm là một khoảng thời gian đủ dài để đánh giá hiệu quả của sắc luật thuế này. Tuy nhiên, với hiện trạng chất lượng môi trường ngày càng suy thoái nghiêm trọng, có thể thấy hiệu quả của chính sách thuế BVMT trọng việc hạn chế việc sử dụng hàng hóa gây ô nhiễm, khuyến khích sử dụng sản phẩm thay thế, thân thiện với môi trường, điều chỉnh hành vi của người gây ô nhiễm chưa tương xứng với mục tiêu môi trường đề ra[22].

Thứ tư, mức thuế BVMT chưa thực sự phù hợp. Theo Luật Thuế BVMT năm 2010, thuế BVMT hiện đang sử dụng thuế tuyệt đối, với ưu điểm là đơn giản, minh bạch, ổn định cho nguồn thu ngân sách. Tuy nhiên, hiện việc quy định này gặp một số hạn chế liên quan đến việc xác định các mức tối thiểu và tối đa áp dụng cho các hàng hóa phải chịu thuế là tương đối lớn, dẫn tới khả năng việc áp dụng chưa thống nhất đối với các doanh nghiệp cùng sản xuất một mặt hàng nhưng tại các địa phương khác nhau, điều đó có thể gây ra tiêu cực trong thu và nộp thuế. Khoảng cách giữa mức tối thiểu và mức tối đa áp dụng cho một loại hàng hóa là tương đối lớn nhất, dẫn tới khả năng việc áp dụng sẽ không thống nhất đối với các doanh nghiệp cùng sản xuất một mặt hàng nhưng tại các địa phương khác nhau. Mức thuế tuyệt đối đã và đang gây khó khăn trong công tác thực hiện, đặc biệt trong bối cảnh nền kinh tế thị trường hiện nay với tình trạng trượt giá khó kiểm soát, khung tính thuế và mức thuế tuyệt đối sẽ liên tục phải thay đổi để phù hợp với thực tiễn, khi đó gây khó khăn trong công tác thi hành pháp luật.

3. Một số giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện pháp luật về thuế bảo vệ môi trường hiện nay[23]

Thứ nhất, hệ thống chính sách, pháp luật thuế về BVMT cần được xây dựng đồng bộ, nhằm phát huy được vai trò của từng loại thuế, trong đó chủ yếu là thuế BVMT, gắn với tăng trưởng bền vững. Các mục tiêu cơ bản cần tuân thủ là: (1) Góp phần giảm thiểu chi phí khắc phục về môi trường thông qua quá trình điều chỉnh hành vi của người tiêu dùng và nhà sản xuất; (2) Khuyến khích các chủ thể gây ô nhiễm môi trường đầu tư đổi mới công nghệ, ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật nhằm giảm thiểu mức độ phát thải có tác động tiêu cực đến môi trường; (3) Tạo lập được nguồn thu cho NSNN một cách bền vững, để đầu tư cho các chương trình chi tiêu phục vụ cho tăng trưởng bền vững.

Thứ hai, tiếp tục quán triệt chủ trương, quan điểm của Đảng về việc sử dụng công cụ thuế nhằm phục vụ cho mục tiêu tăng trưởng bền vững, theo đó cần dựa trên cơ sở lý thuyết về kinh tế, và xử lý các vấn đề ngoại ứng do tác động của ô nhiễm môi trường, cũng như việc khắc phục các thất bại của thị trường, đồng thời đảm bảo thực hiện có hiệu quả nguyên tắc cơ bản “người gây ô nhiễm môi trường phải trả tiền”.

Thứ ba, sửa đổi các quy định pháp luật về đối tượng chịu thuế BVMT theo hướng thuế BVMT phải bao hàm được mọi hàng hóa, sản phẩm có thể gây tác động tiêu cực đến môi trường mà hiện Luật Thuế BVMT năm 2010 còn thiếu. Nghiên cứu bổ sung đối tượng chịu thuế BVMT (ngoài 8 mặt hàng đã có) các sản phẩm: phân bón hóa học; chất tẩy rửa; chất kích thích tăng trưởng; khí than, khí thiên nhiên; nhựa dùng một lần; sản phẩm bao bì đóng gói sẵn hàng hóa; màng ni lông; tấm ni lông, cuộn ni lông dạng ống được làm từ nhựa polyetylen… để từ đó có quy định đầy đủ, chi tiết hơn về đối tượng chịu thuế. Hàng hóa đưa vào đối tượng chịu thuế kể trên cũng phải được định danh rõ ràng, bảo đảm tránh đánh thuế trùng, bảo đảm sự hài hòa với sự phát triển kinh tế và không tác động đến năng lực cạnh tranh của hàng Việt Nam. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu bổ sung “hộp nhựa xốp đóng gói, chứa đựng thực phẩm” vào đối tượng chịu thuế BVMT và sử dụng cụm từ chung là “bao bì nhựa khó phân hủy sinh học” thay “túi ni lông thuộc diện chịu thuế”. Điều này sẽ bao quát đối tượng chịu thuế gồm túi ni lông khó phân hủy sinh học, hộp nhựa xốp đóng gói, chứa đựng thực phẩm (bỏ quy định tên gọi, khái niệm túi ni lông thuộc diện chịu thuế BVMT).

Thứ tư, mức thuế BVMT cần tiếp tục hoàn thiện theo hướng phù hợp với với khả năng và mức độ gây thiệt hại cho môi trường. Cần nghiên cứu kỹ nguy cơ và mức độ thiệt hại để xây dựng mức thuế suất cho phù hợp với hành vi, đối tượng gây ảnh hưởng đến môi trường; xây dựng cụ thể về thang đo, tiêu chuẩn và căn cứ khoa học để từ đó có các giải pháp căn cơ nhằm khắc phục ô nhiễm là việc làm cần thiết được chú trọng hoàn thiện trong thời gian tới. Đó cũng là căn cứ để áp dụng mức thuế BVMT phù hợp.

Luật sư, TS. TRƯƠNG HỒNG QUANG - Luật sư, ThS. ĐỖ CÔNG DIỆN (Đoàn Luật sự thành phố Hà Nội)