Tố tụng công ích - tầm nhìn chiến lược trong xây dựng hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Tố tụng công ích là một xu thế tất yếu cấp thiết

Thực hiện Nghị quyết số 27 ngày 9/11/2022 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam khóa XIII về tiếp tục xây dựng hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới, trên cơ sở nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm của một số nước, đặc biệt là kinh nghiệm của  Trung Quốc về Chế định kiểm sát tố tụng công ích, Viện kiểm sát nhân dân tối cao Việt Nam đã báo cáo và được Ban chấp hành Trung ương giao triển khai nghiên cứu 02 Đề án: “Nghiên cứu, hoàn thiện quy định pháp luật về khởi kiện vụ án dân sự trong trường hợp chủ thể các quyền dân sự là nhóm dễ bị tổn thương hoặc trường hợp liên quan đến lợi ích công nhưng không có người đứng ra khởi kiện”và Đề án “Nghiên cứu, xây dựng cơ chế khởi kiện vụ án hành chính để đưa ra Tòa án phán quyết đối với trường hợp các cơ quan quản lý nhà nước, các chủ thể không thực hiện hoặc thực hiện không đúng pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích công cộng, lợi ích Nhà nước”.

Hội thảo trao đổi kinh nghiệm về Chế định kiểm sát tố tụng công ích Trung Quốc

Tố tụng công ích được xác định sẽ là một trong các nhiệm vụ chiến lược trọng tâm của ngành Kiểm sát nhân dân (KSND) trong thời gian tới, đây không chỉ là một xu thế tất yếu của nhiều quốc gia trên thế giới mà còn là yêu cầu cấp thiết từ thực tiễn phát triển của Việt Nam là vì:

Tố tụng công ích  đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp và hội nhập quốc tế. 

Trong bối cảnh Việt Nam đang tích cực hội nhập sâu rộng với các nước trên thế giới, đẩy mạnh quan hệ đa phương hóa đa dạng hóa dẫn đến tiềm ẩn nhiều thách thức, nhất là các hành vi xâm phạm lợi ích công cộng như phá hoại tài nguyên thiên nhiên, môi trường, vi phạm các quy định về vệ sinh an toàn thực phẩm, sản xuất và buôn bán hàng giả… làm cản trở quá trình phát triển lành mạnh của xã hội. Những vấn đề này thường ít được Tòa án quan tâm, chủ động giải quyết, bởi chủ thể bị xâm phạm lợi ích chưa được xác định, mà các chế định tố tụng truyền thống khó có thể giải quyết hiệu quả. Hiện nay, pháp luật Việt Nam chưa quy định về việc cơ quan tư pháp có thẩm quyền hỗ trợ, giám sát xử lý những vấn đề trên. Trong khi đó, trên thế giới, ở nhiều nước phát triển, đặc biệt là Trung Quốc đã phát huy rất tốt vai trò của cơ quan công tố trong việc bảo vệ lợi ích công cộng chính là kinh nghiệm quý báu đối với Việt Nam. Nghiên cứu, học hỏi mô hình tố tụng công ích của VKSND Trung Quốc cho thấy nếu công tác tố tụng công ích ở nước ta được tổ chức và thực hiện đúng hướng, đúng mục đích, có lộ trình rõ ràng sẽ giúp cho đất nước phát triển một cách bền vững, công bằng và lành mạnh. Việc giao cho VKSND nghiên cứu thí điểm mô hình tố tụng công ích là một bước đi phù hợp với xu thế chung, không chỉ là nhiệm vụ mà còn là tầm nhìn chiến lược đối với hệ thống pháp luật Việt Nam, giúp Viện kiểm sát (VKS) thực hiện tốt hơn nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ công lý và góp phần vào sự phát triển bền vững của đất nước.

Tại Văn kiện Đại hội XIII của Đảng Cộng sản Việt Nam đã đưa ra các giải pháp về đẩy mạnh cải cách tư pháp, trong đó nêu rõ:“Tiếp tục đổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động và uy tín của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Cơ quan điều tra, cơ quan Thi hành án và các cơ quan, tổ chức tham gia vào quá trình tố tụng tư pháp”. Trên cơ sở thực hiện đúng tinh thần lãnh đạo của Đảng, ngành KSND định hướng tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động theo xu hướng nâng cao hiệu lực, hiệu quả bộ máy đáp ứng yêu cầu giai đoạn mới, trong đó trọng tâm: “Hoàn thiện thể chế để Viện kiểm sát nhân dân thực hiện tốt chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp”[1]. Việc xác định tố tụng công ích là nhiệm vụ trọng tâm không phải là tự phát hay ngẫu nhiên mà có nền tảng vững chắc từ Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức VKSND năm 2014. Hiến pháp quy định VKSND có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Trong đó, việc bảo vệ lợi ích của Nhà nước và tổ chức mang tính công cộng rất rõ ràng. Lĩnh vực tố tụng dân sự và tố tụng hành chính cần phải có cơ chế quy định rõ quyền khởi kiện, vị trí vai trò quyền yêu cầu và kiến nghị của VKS khi phát hiện vi phạm đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền… nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.

Khắc phục những bất cập trong lý luận và thực tiễn.

Trong hơn 60 năm hình thành và phát triển, đã có thời gian dài, ngành KSND được giao nhiệm vụ và quyền hạn khởi tố vụ án dân sự để bảo vệ lợi ích nhà nước, tập thể và quyền lợi chính đáng của công dân[2]. Từ năm 1960 đến năm 2002, thông qua kết quả khởi tố vụ án dân sự của VKSND các cấp đã giúp thu hồi nhiều vật tư, tài sản cho Nhà nước và tập thể, góp phần bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, những người có nhược điểm về thể chất hoặc tâm thần[3], cụ thể là: Từ năm 1961 đến năm 1963, VKSND các cấp đã khởi tố 39 vụ án dân sự; từ năm 1969 đến năm 1972 đã khởi tố 156 vụ án dân sự; từ năm 1973 đến năm 1975 đã khởi tố 141 vụ án dân sự; năm 1978 và 1979 đã khởi tố 711 vụ án và yêu cầu, hướng dẫn các cơ quan có trách nhiệm khởi tố 1.034 vụ án; năm 1984 khởi tố 1.472 vụ án; năm 1985 khởi tố 2.173 vụ án. Chất lượng khởi tố vụ án được bảo đảm, giúp thu hồi nhiều vật tư, tài sản cho Nhà nước, tập thể, cụ thể: Năm 1979, VKSND các tỉnh, thành phố đã thu hồi cho Nhà nước và tập thể 6.297.601 đồng, 141 ha ruộng đất, 728,7 tấn thóc, 350 kg gạo và một số tài sản khác,... Từ năm 1990 đến năm 1997, VKSND các cấp đã tham gia 93.500 phiên tòa dân sự sơ thẩm ở 02 cấp, trong đó đã khởi tố 1.663 vụ ánvà ban hành 1.454 quyết định kháng nghị phúc thẩm;... Từ năm 2002 đến năm 2004, VKSND các cấp đã khởi tố 104 vụ án dân sự[4]. Tuy nhiên, trong lĩnh vực dân sự, hành chính, vai trò bảo vệ lợi ích Nhà nước, lợi ích công cộng của VKSND chưa được thực hiện đầy đủ, nhất là từ khi Bộ luật Tố tụng dân sự (BLTTDS) năm 2004 và Luật tố tụng hành chính năm 2010 có hiệu lực. Hai văn bản trên không còn quy định về thẩm quyền khởi tố vụ án dân sự, hành chính của VKSND như trước đây nên đã thực sự tạo ra khoảng trống pháp luật do chưa có cơ quan nào thay thế thực hiện hoạt động này của Viện kiểm sát. Trước những thách thức đó, việc xây dựng và hoàn thiện quy định về tố tụng công ích của ngành KSND đóng vai trò hết sức quan trọng, giúp khắc phục những "khoảng trống" mà tố tụng dân sự truyền thống chưa thể giải quyết triệt để.

Hiện nay, có rất nhiều trường hợp các thiệt hại đến lợi ích công cộng không có một chủ thể cụ thể nào đứng ra khởi kiện. Có nhiều nhà máy xả thải gây ô nhiễm nguồn nước hoặc không khí ảnh hưởng đến rất nhiều hộ dân xung quanh. Mỗi người dân có thể chỉ phải chịu một phần thiệt hại nhỏ, nhưng tổng thể thiệt hại cho cộng đồng là rất lớn. Việc từng hộ dân tự khởi kiện sẽ rất tốn kém và không hiệu quả. Trên thị trường, thực phẩm bẩn, thuốc giả, hàng giả, hàng kém chất lượng, những sản phẩm này gây nguy hại trực tiếp đến sức khỏe và tính mạng của người dân trên diện rộng. Mặc dù có các cơ quan quản lý nhà nước, nhưng việc khởi kiện dân sự để đòi lại quyền lợi cho toàn bộ người tiêu dùng bị ảnh hưởng chưa được thực hiện hiệu quả. Trong thực tiễn xét xử, nhiều trường hợp xâm phạm đến lợi ích công cộng nhưng chủ thể bị thiệt hại không cụ thể, dẫn đến việc áp dụng các cơ chế tố tụng truyền thống gặp nhiều khó khăn. Điều đó đặt ra yêu cầu cấp thiết phải có cơ chế tố tụng phù hợp hơn để bảo vệ các lợi ích chung của xã hội.

Ở nước ta đã tiến hành thí điểm VKSND khởi kiện vụ án dân sự tại 6 đơn vị, trong đó có VKSND TP. Hồ Chí Minh. Qua kết quả thực tiễn, từ sau khi Bộ luật tố tụng dân sự (TTDS) năm 2015 có hiệu lực đến nay, hai cấp thuộc VKSND TP Hồ Chí Minh đã tiếp nhận và xử lý nhiều vụ việc lên quan đến các nhóm đối tượng dễ bị tổn thương. Cụ thể: trẻ em chiếm 10,8% trong lĩnh vực hình sự, 4,1% dân sự và 2,4% hành chính; người cao tuổi chiếm lần lượt 1,4%, 2,3% và 5,7%; phụ nữ mang thai hoặc đang nuôi con dưới 36 tháng tuổi chiếm 0,5% hình sự, 0,6% dân sự; người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi hoặc mất năng lực hành vi dân sự chiếm tỷ lệ (0,01% dân sự, 0,08% hành chính). Mặc dù Bộ luật TTDS năm 2015 quy định một số cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người khác, lợi ích công cộng hoặc lợi ích của Nhà nước nhưng trên thực tế việc triển khai còn nhiều bất cập. Phần lớn các cơ quan, tổ chức này chưa thực hiện đầy đủ quyền năng khởi kiện của mình. Một số mô hình thí điểm bước đầu được triển khai điển hình như VKSND tỉnh Đăk Lăk, VKSND TP. Hồ Chí Minh đã chủ động phối hợp với các cơ sở, ngành liên quan nhằm xử lý các hành vi vi phạm trong lĩnh vực môi trường, tài nguyên thiên nhiên. Qua đánh giá cho thấy tiềm năng phát triển cơ chế tố tụng công ích ở cấp độ thực tiễn, việc xây dựng và hoàn thiện mô hình tố tụng công ích cho phép VKS đại diện cho lợi ích chung là tạo ra cơ chế để VKS bảo vệ lợi ích của xã hội, trong đó đặc biệt chú trọng đến nhóm yếu thế. Đây chính là mục tiêu cốt lõi và có ý nghĩa lớn nhất của hoạt động tố tụng công ích.

Nâng cao trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân.

Theo quy định của BLTTDS năm 2015, khi xảy ra vi phạm trong lĩnh vực gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng thì các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quản lý nhà nước trong các lĩnh vực này phải có trách nhiệm khởi kiện vụ án dân sự ra trước Tòa án để yêu cầu bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng. Trường hợp Tòa án thụ lý vụ án dân sự để xem xét, giải quyết thì VKSND (với tư cách là cơ quan tiến hành tố tụng) có trách nhiệm kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giải quyết vụ án, thực hiện quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật nhằm bảo đảm giải quyết vụ án dân sự kịp thời, đúng pháp luật. Như vậy, nếu các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quản lý nhà nước trong các lĩnh vực này không khởi kiện vụ án dân sự ra trước Tòa án thì cũng không có cơ chế để bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng bị xâm phạm mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự.

Do đó, với việc xây dựng mô hình tố tụng công ích, VKS có quyền khởi kiện vụ án dân sự, vụ án hành chính, kiến nghị với các cơ quan, tổ chức có liên quan để khắc phục nguyên nhân, điều kiện phát sinh vi phạm. Thông qua việc khởi kiện và tham gia tố tụng công ích của VKS tạo áp lực để các cơ quan quản lý hành chính phải thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, đảm bảo các quyết định hành chính được ban hành và thực thi hợp pháp, hiệu quả. Điều này đặc biệt quan trọng trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nơi mọi quyền lực phải được kiểm soát chặt chẽ theo Hiến pháp và pháp luật. Việc thí điểm và hoàn thiện chế định tố tụng công ích được kỳ vọng sẽ góp phần quan trọng vào việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, bảo vệ quyền con người, quyền công dân và lợi ích của Nhà nước, xã hội một cách hiệu quả hơn.Với ý nghĩa đó, việc quy định chế định tố tụng công ích của VKSND ở Việt Nam là cần thiết về cả lý luận và thực tiễn.

Những yêu cầu đặt ra khi triển khai thí điểm đề án tố tụng công ích tại Việt Nam

Việc thí điểm đề án tố tụng công ích tại Việt Nam là một bước tiến quan trọng trong việc bảo vệ quyền lợi của người dân và thúc đẩy công bằng xã hội, mang lại nhiều cơ hội phát triển đất nước. Tuy nhiên, việc triển khai đề án này sẽ đặt ra không ít thách thức đối với ngành KSND. Việc triển khai thí điểm đề án tố tụng công ích đòi hỏi một khung pháp lý chi tiết và toàn diện hơn do đó cần phải xác định những nội dung sau:

Thứ nhất, cần xác định rõ phạm vi và tiêu chí khởi kiện, những loại vụ việc nào thuộc diện tố tụng công ích (ví dụ: ô nhiễm môi trường, vi phạm quy hoạch, an toàn thực phẩm, lãng phí tài sản nhà nước...). Việc không có tiêu chí rõ ràng có thể dẫn đến lạm dụng hoặc bỏ sót các vụ việc quan trọng;

 Thứ hai, phải xác định chủ thể khởi kiện, mặc dù VKS là chủ thể chính, nhưng cần quy định rõ liệu có các tổ chức xã hội, cộng đồng hay cá nhân nào khác có thể kiến nghị hoặc phối hợp khởi kiện hay không, và vai trò của họ như thế nào. VKS nên yêu cầu các cơ quan, tổ chức liên quan thực hiện quyền khởi kiện trước hay VKS trực tiếp khởi kiện là vấn đề cần đặt ra và nghiên cứu chặt chẽ;

Thứ ba, quy định về trình tự, thủ tục tố tụng, do tính chất đặc thù của lợi ích công cộng cho nên các quy định về thu thập chứng cứ, thẩm quyền của Tòa án, quyền và nghĩa vụ của các bên liên quan, cơ chế giải quyết tranh chấp trong tố tụng công ích cần được xây dựng cụ thể;

 Thứ  tư, về cơ chế thi hành án, việc thi hành các bản án, quyết định liên quan đến tố tụng công ích thường phức tạp hơn (ví dụ: buộc khắc phục ô nhiễm, phá dỡ công trình trái phép, thu hồi tài sản công bị thất thoát...) cho nên cần có cơ chế thi hành án hiệu quả và linh hoạt.

Thứ năm, phải đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất giữa các quy định về tố tụng công ích với các luật chuyên ngành khác như Luật Bảo vệ môi trường, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật An toàn thực phẩm…

Tiếp tục nâng cao năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ, Kiểm sát viên để đáp ứng với yêu cầu nhiệm vụ thực tiễn. Đây là một trong những thách thức lớn nhất, bởi tố tụng công ích đòi hỏi những kiến thức và kỹ năng đặc thù. Các vụ việc công ích thường liên quan đến nhiều lĩnh vực kỹ thuật phức tạp (hóa học, sinh học; kiến trúc, quy hoạch trong lĩnh vực xây dựng; y tế, dược phẩm…). Kiểm sát viên không chỉ cần kiến thức về pháp luật mà còn phải có kiến thức nền tảng hoặc khả năng tiếp cận, hiểu biết các chuyên môn này. Bên cạnh đó, đòi hỏi thêm kỹ năng điều tra và thu thập chứng cứ vì chứng cứ trong các vụ án công ích thường khó thu thập, phức tạp, đòi hỏi phải giám định khoa học, phân tích số liệu quy mô lớn. Kiểm sát viên cần được trang bị kỹ năng điều tra chuyên sâu, hợp tác hiệu quả với các cơ quan chuyên môn. Không những vậy, việc bảo vệ lợi ích công cộng trước Tòa án đòi hỏi khả năng lập luận sắc bén, thuyết phục, đối đáp hiệu quả với các luật sư của bên vi phạm, những người thường có tiềm lực tài chính và chuyên môn tốt. Các vụ việc công ích thường liên quan đến các chủ thể có tiềm lực kinh tế, có thể gây áp lực vì vậy, Kiểm sát viên cần có bản lĩnh vững vàng, không ngại khó khăn, tiêu cực để bảo vệ công lý.

Ngân sách và nguồn lực cũng là một vấn đề quan trọng mà VKS cần phải nghiên cứu kỹ. Việc theo đuổi các vụ kiện công ích thường rất tốn kém về chi phí giám định, chuyên gia, đi lại, thời gian… Ngành Kiểm sát cần được trang bị đủ ngân sách và nguồn lực để không bị gián đoạn quá trình tố tụng. Các vụ việc công ích thường nhận được sự quan tâm lớn của dư luận, cho nên việc xử lý không thỏa đáng có thể còn gây bức xúc, ảnh hưởng đến niềm tin của người dân. Mặt khác,việc chứng minh thiệt hại và mối quan hệ nhân quả của hành vi vi phạm đối với thiệt hại gây ra là khá khó khăn. Đặc biệt trong các vụ việc môi trường, việc định lượng thiệt hại gây ra cho môi trường, sức khỏe cộng đồng và chứng minh mối quan hệ nhân quả giữa hành vi vi phạm và thiệt hại là rất phức tạp, đòi hỏi khoa học và công nghệ cao.

Để vượt qua những thách thức này đòi hỏi sự quyết tâm cao, sự đầu tư nguồn lực và đặc biệt là sự nỗ lực không ngừng của toàn thể lãnh đạo, cán bộ, công chức ngành KSND. Đây là một con đường dài nhưng hứa hẹn mang lại những thay đổi tích cực, góp phần xây dựng một xã hội công bằng, văn minh và bền vững hơn./.

 

LÊ THỊ PHƯƠNG THẢO, NGUYỄN TRÀ MY, NGUYỄN THỊ QUỲNH TRANG, TÔN LƯƠNG BẢO.