Chuyển đơn khởi kiện trong tố tụng hành chính - Hạn chế và kiến nghị hoàn thiện

Lời mở đầu

Khi khởi kiện vụ án hành chính (VAHC), cá nhân, cơ quan, tổ chức luôn mong muốn đơn khởi kiện được Tòa án thụ lý giải quyết. Tuy nhiên, việc khởi kiện không đơn giản, đòi hỏi cá nhân, cơ quan, tổ chức phải có kiến thức pháp lý nhất định. Do đó, không phải lúc nào việc khởi kiện của họ cũng được Tòa án chấp nhận thụ lý giải quyết. Theo quy định của Luật Tố tụng hành chính (TTHC), tùy từng trường hợp cụ thể, Tòa án đã nhận đơn khởi kiện có thể tiến hành thụ lý, trả đơn khởi kiện hoặc chuyển đơn khởi kiện. Chuyển đơn khởi kiện được hiểu là hành vi tố tụng của Tòa án sau khi nhận đơn khởi kiện sẽ không thụ lý mà chuyển đơn khởi kiện đó cho Tòa án khác có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Hiện nay, về mặt lý luận và thực tiễn thi hành Luật TTHC, vấn đề chuyển đơn khởi kiện còn tồn tại một vài hạn chế cần tiếp tục xem xét và hoàn thiện.

1. Chuyển đơn khởi kiện theo quy định của Luật Tố tụng hành chính 

Chuyển đơn khởi kiện được hiểu là việc di chuyển đơn kiện từ nơi này đến một nơi khác bằng cách thức nào đó, nhằm mục đích nào đó[1]. Trong TTHC, chuyển đơn khởi kiện là hành vi pháp lý cụ thể của Thẩm phán nhằm di chuyển đơn khởi kiện từ Tòa án mình đến Tòa án khác có thẩm quyền. Kế thừa pháp luật trước đây, Luật TTHC tiếp tục quy định về chuyển đơn khởi kiện trong giai đoạn khởi kiện và thụ lý vụ án. Đây là quy định cần thiết, không chỉ giúp cho Tòa án có cơ sở để từ chối thụ lý các đơn khởi kiện không nằm trong thẩm quyền xét xử của mình, hạn chế tình trạng thụ lý giải quyết sai thẩm quyền mà còn là cơ sở giúp cho người khởi kiện nhận thức được tình hình khởi kiện chưa chính xác, từ đó sẽ giúp họ được bổ trợ thêm một phần kiến thức pháp lý trong khởi kiện vụ án. Theo đó, điểm c khoản 3 Điều 122 Luật TTHC quy định về chuyển đơn khởi kiện như sau: 

-Thời điểm chuyển đơn khởi kiện: Tương tự như thời điểm trả đơn khởi kiện, việc chuyển đơn khởi kiện được thực hiện trước khi thụ lý vụ án. Nghĩa là, khi đơn khởi kiện chưa được thụ lý, VAHC chưa phát sinh thì Tòa án sẽ được chuyển đơn khởi kiện. Đặc điểm này nhằm phân biệt giữa chuyển đơn khởi kiện và chuyển vụ án hành chính. Theo Điều 34 Luật TTHC, vấn đề chuyển vụ án chỉ được thực hiện sau khi thụ lý vụ án, VAHC đã phát sinh. 

-Thẩm quyền chuyển đơn khởi kiện: Vì chuyển đơn khởi kiện được thực hiện trước khi Tòa án thụ lý vụ án nên thẩm quyền chuyển đơn khởi kiện sẽ không thuộc về Hội đồng xét xử mà do Thẩm phán được Chánh án Tòa án phân công xem xét đơn khởi kiện thực hiện. Đây là quy định hoàn toàn phù hợp với trình tự thủ tục tố tụng tại giai đoạn khởi kiện VAHC, bản thân Thẩm phán là chủ thể duy nhất được phân công trách nhiệm tiến hành thẩm định các nội dung trong đơn khởi kiện, nhận biết rõ nội dung yêu cầu của người khởi kiện, xác định cụ thể Tòa án có thẩm quyền giải quyết nên việc giao cho Thẩm phán có thẩm quyền chuyển đơn khởi kiện là quy định có sự khả thi cần thiết. 

-Căn cứ chuyển đơn khởi kiện: Trong các quy định về chuyển đơn khởi kiện, quy định về căn cứ chuyển đơn khởi kiện là quan trọng nhất. Nếu không quy định về căn cứ chuyển đơn sẽ có thể dẫn đến tình trạng đùn đẩy trách nhiệm thụ lý giải quyết các vụ án khó và phức tạp giữa các Tòa án, gây ảnh hưởng đến chất lượng xét xử của toàn ngành Tòa án nói chung. Do vậy, pháp luật TTHC cần phải minh định cụ thể về căn cứ chuyển đơn khởi kiện để đảm bảo thẩm quyền thụ lý giải quyết các vụ án đúng trọng tâm, phù hợp về vị trí, lãnh thổ cũng như từng loại vụ án theo thẩm quyền cụ thể ở các Tòa án, nâng cao sự thống nhất mang tính pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động tư pháp của nước ta. 

Theo đó, điểm c khoản 3 Điều 121 Luật TTHC quy định như sau: Thẩm phán xem xét đơn khởi kiện sẽ chuyển đơn khởi kiện cho Tòa án có thẩm quyền nếu vụ án thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án khác. Thẩm quyền thụ lý, giải quyết vụ án được xác định dựa trên nhiều yếu tố khác nhau, thẩm quyền theo loại việc, thẩm quyền theo cấp Tòa án, thẩm quyền theo lãnh thổ. Trường hợp nhận thấy vụ án nằm trong phạm vi xét xử của Tòa án nhưng lại không đúng về thẩm quyền theo cấp hoặc không đúng về lãnh thổ thì Thẩm phán có trách nhiệm chuyển đơn khởi kiện cho Tòa án khác. Ví dụ: ông A (cư trú tại xã K huyện H tỉnh N) bị Chủ tịch UBND xã Y huyện Z tỉnh N ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Không đồng ý, ông A đã làm đơn khởi kiện ra Tòa án huyện H tỉnh N. Trường hợp này, theo quy định tại Điều 31 Luật TTHC, vụ việc của ông A phải thuộc thẩm quyền của Tòa án huyện Z tỉnh N. Do vậy, Thẩm phán của TAND huyện H tỉnh N phải chuyển đơn khởi kiện cho Tòa án huyện Z tỉnh N. 

-Hậu quả pháp lý của việc chuyển đơn khởi kiện: Nếu như trả đơn khởi kiện có hậu quả pháp lý là Tòa án nhận đơn từ chối không thụ lý vì nhiều căn cứ khác nhau tại khoản 1 Điều 123 Luật TTHC thì chuyển đơn khởi kiện cũng có hậu quả pháp lý là Tòa án nhận đơn từ chối không thụ lý nhưng sẽ có Tòa án khác thụ lý giải quyết đơn khởi kiện đó. Ở trường hợp chuyển đơn, vụ việc của người khởi kiện vẫn được Tòa án giải quyết nhưng không phải Tòa án đã nhận đơn. Do vậy, việc chuyển đơn khởi kiện không có ý nghĩa làm chấm dứt vụ kiện của người khởi kiện, có chăng chỉ là sự thay đổi về Tòa án có thẩm quyền thụ lý giải quyết.  

2.Chuyển đơn khởi kiện trong tố tụng hành chính, một vài hạn chế và kiến nghị hoàn thiện 

Trong thực tiễn xét xử các VAHC ở nước ta, vấn đề chuyển đơn khởi kiện không phổ biến và có thể nói, số lượng vụ án được giải quyết có nguồn gốc từ việc nhận đơn khởi kiện do Tòa án khác chuyển đến không nhiều. Theo thống kê trên trang công bố bản án của TANDTC, tác giả thẩm cứu 130 bản án sơ thẩm, phúc thẩm hành chính thì chỉ có 4 bản án có nội dung đề cập đến vấn đề chuyển đơn khởi kiện. Tất cả việc chuyển đơn khởi kiện đều xuất phát từ lý do người khởi kiện nộp đơn khởi kiện sai về cấp Tòa án[2]. Bên cạnh đó, tình hình thụ lý các VAHC tại các Tòa án trong cả nước cũng bảo đảm tốt về chất lượng, công tác thẩm định xem xét, thụ lý đơn khởi kiện đều cẩn trọng, tỷ lệ Tòa án thụ lý nhầm về thẩm quyền dẫn đến bản án, quyết định sơ thẩm bị hủy, sửa rất ít. Đây là kết quả đáng ghi nhận, cho thấy sự thận trọng kỹ lưỡng trong thụ lý VAHC của các Tòa án hiện nay. 

Tuy nhiên, khi quan sát, trao đổi công tác thụ lý đơn, chuyển đơn tại một số Tòa án, chúng tôi nhận thấy một vài vấn đề chưa được Luật TTHC và các văn bản hướng dẫn quy định dẫn đến sự lúng túng, thiếu nhất quán trong xử lý chuyển đơn cho các Thẩm phán. 

Thứ nhất, hình thức của việc chuyển đơn chưa được pháp luật TTHC quy định cụ thể 

Quy định về hình thức chuyển đơn khởi kiện là nội dung cần được pháp luật TTHC lưu tâm. Điều này nhằm bảo đảm sự chặt chẽ về thủ tục thụ lý VAHC, giúp các Tòa án có căn cứ, cơ sở pháp lý chính thức để thực hiện thống nhất trong toàn ngành. Đồng thời về phía Tòa án được tiếp nhận đơn khởi kiện chuyển đến, việc quy định về hình thức chuyển đơn khởi kiện sẽ tạo điều kiện cho họ nhận diện nhanh chóng, rõ ràng thông tin của vụ kiện, góp phần thụ lý vụ án khẩn trương, hiệu quả hơn. Thế nhưng rất tiếc hiện nay pháp luật TTHC lại không quy định về hình thức chuyển đơn khởi kiện. Điều này ít nhiều đã làm ảnh hưởng đến công tác chuyển đơn của các Thẩm phán. 

Trong thực tiễn áp dụng pháp luật, việc sử dụng hình thức chuyển đơn thường được các Thẩm phán thực hiện theo sự tùy nghi của mình. Có Thẩm phán thì ban hành văn bản Thông báo chuyển đơn khởi kiện, có Thẩm phán ban hành văn bản Quyết định chuyển đơn khởi kiện, thậm chí có Thẩm phán còn cho rằng chỉ cần thông báo miệng về việc chuyển đơn khởi kiện cho người khởi kiện. Thực tế, các cách xử lý này không thể đánh giá là đúng hay sai quy định của pháp luật, vì lẽ Luật TTHC không quy định cụ thể, rõ ràng. Do vậy, để bảo đảm tính thống nhất, có cơ chế giám sát công tác chuyển đơn, thiết nghĩ Luật TTHC cần quy định cụ thể về hình thức chuyển đơn khởi kiện. 

Khác với pháp luật TTHC, pháp luật tố tụng dân sự (TTDS) lại quy định cụ thể về hình thức chuyển đơn khởi kiện tại Biểu mẫu số 25-DS (ban hành kèm theo Nghị quyết số 01/2017/NQ-HĐTP ngày 13/01/2017 của Hội đồng Thẩm phán TANDTC). Theo đó, văn bản này quy định hình thức chuyển đơn khởi kiện là “Thông báo chuyển đơn khởi kiện” tương tự như hình thức trả đơn, thụ lý đơn khởi kiện. Xuất phát từ sự tương đồng của hai ngành Luật TTHC và TTDS, người nghiên cứu cho rằng khi sửa đổi Luật TTHC hiện hành thì cũng cần làm rõ hình thức chuyển đơn khởi kiện là Thông báo chuyển đơn khởi kiện. Đương nhiên, văn bản này cần đáp ứng đầy đủ các nội dung phải có như tên Tòa án chuyển đơn, Tòa án nhận đơn; tên, địa chỉ của người khởi kiện; ngày tháng năm nhận đơn khởi kiện; lý do chuyển đơn khởi kiện, quyền khiếu nại về việc chuyển đơn khởi kiện và các nội dung khác nhằm thể hiện các thông tin một cách toàn diện, giúp cho Tòa án nhận được hồ sơ chuyển đơn khởi kiện lược giản được thời gian xem xét và thụ lý đơn, bảo đảm việc thụ lý nhanh có chất lượng. 

Thứ hai, thời hạn để Thẩm phán thông báo chuyển đơn khởi kiện chưa hợp lý 

Thời hạn trong tố tụng nói chung và trong TTHC nói riêng luôn là nội dung đáng quan tâm cần xem xét hợp lý, cụ thể nhất. Các nhà làm luật chỉ cần không quy định về thời hạn hoặc có quy định nhưng lại quy định thời hạn thực hiện hoạt động tố tụng quá ngắn hoặc quá dài đều tác động rất cao đến tiến trình cũng như chất lượng của công tác thụ lý giải quyết các VAHC. Tại giai đoạn khởi kiện và thụ lý VAHC, Luật TTHC cũng đề cập đến nhiều mốc thời hạn khác nhau để các Thẩm phán thực hiện cho thống nhất, hiệu quả như thời hạn Tòa án gửi thông báo nhận đơn cho người khởi kiện; thời hạn chuyển đơn, trả đơn và thụ lý vụ án; thời hạn yêu cầu sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện; thời hạn khiếu nại, kiến nghị về việc trả đơn, thời hạn giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện và một số thời hạn khác. 

Nhìn chung, các mốc thời hạn mà Luật TTHC ấn định đều phù hợp, các nhà làm luật đã có sự cân nhắc khá chuẩn xác bảo đảm tiến độ thụ lý vụ án. Tuy nhiên, trong quá trình trực tiếp thụ lý vụ án, tác giả nhận thấy mốc thời hạn để Thẩm phán phải xem xét đơn và ra Thông báo trả đơn, thụ lý, chuyển đơn khởi kiện chưa hoàn toàn phù hợp, gây áp lực nhất định cho các Thẩm phán, chưa bảo đảm được chất lượng của hoạt động thụ lý các VAHC. Bởi lẽ, khoản 3 Điều 121 Luật TTHC quy định: “Trong thời hạn 03 ngày làm việc kể từ ngày được phân công, Thẩm phán phải xem xét đơn khởi kiện và có một trong các quyết định chuyển đơn, trả đơn, thụ lý..). Với quy định này thì khoảng thời hạn để các Thẩm phán thực hiện công việc xem xét đơn để chuyển đơn khá gấp gáp. Thực tế có nhiều Thẩm phán thực hiện không kịp, vì Thẩm phán còn phải đảm đương các vụ án khác, thậm chí có những hồ sơ khởi kiện rất phức tạp, nhiều giấy tờ chứng minh mà người khởi kiện cung cấp. Bởi vậy, chất lượng của việc xem xét đơn rồi thụ lý, trả đơn, chuyển đơn khó bảo đảm trọn vẹn, dễ có sai sót gây ảnh hưởng đến uy tín của Thẩm phán thụ lý và có phần gây áp lực cho họ. 

Xuất phát từ thực trạng trên, thiết nghĩ, khi được sửa đổi, Luật TTHC nên nhìn nhận lại, quy định về thời hạn Thẩm phán xem xét đơn rồi chuyển, trả đơn khởi kiện, thụ lý đơn cho thấu tình đạt lý hơn, tạo cho Thẩm phán có một khoảng thời gian vừa đủ để thẩm định hồ sơ khởi kiện, nâng cao hiệu quả của công tác thụ lý vụ án mà vẫn bảo đảm được tiến trình thụ lý vụ án. Trên tinh thần tham chiếu quy định của BLTTDS (quy định thời hạn là 5 ngày làm việc), chúng tôi đề xuất Luật TTHC cần sửa quy định tại khoản 3 Điều 121 như sau: Trong thời hạn 07 ngày làm việc kể từ ngày được phân công, Thẩm phán phải xem xét đơn khởi kiện và có một trong các quyết định sau đây… chuyển đơn; trả đơn khởi kiện…”. 

Thứ ba, Luật TTHC chưa quy định cụ thể về thủ tục chuyển đơn khởi kiện cho Tòa án có thẩm quyền 

Chuyển đơn khởi kiện là một thủ tục tố tụng nhằm giúp cho các Tòa án có sự phối hợp với nhau hài hòa hơn, bảo đảm không mất thời gian cho người đi khởi kiện. Điểm c khoản 3, khoản 4 Điều 121 Luật TTHC chỉ quy định về thủ tục chuyển đơn khởi kiện theo hướng là thông báo cho người khởi kiện, phải ghi chú vào sổ nhận đơn và thông báo trên cổng thông tin điện tử của Tòa án (nếu có). Về cơ bản, thủ tục chuyển đơn đã đáp ứng những yêu cầu cơ bản, tuy nhiên về mặt thực tiễn, thủ tục này còn ở mức độ quá lược giản, thiếu toàn vẹn và có thể gây ra những phiền toái nhất định khi xử lý các tình huống phát sinh trong thực tiễn. Bởi lẽ, theo quy định hiện tại, nếu chuyển đơn, Tòa án chỉ cần thông báo cho người khởi kiện về việc chuyển đơn và ghi chú vào sổ thụ lý mà pháp luật không quy định Tòa án phải chuyển đơn khởi kiện và những tài liệu cụ thể nào cho Tòa án có thẩm quyền. Đồng thời, Luật cũng không quy định Tòa án phải mã hóa các tài liệu kèm theo đơn khởi kiện theo một tập hồ sơ nhất định. Chính vì thế, có khả năng xảy ra tình trạng thất lạc các tài liệu, chứng cứ trong hồ sơ khởi kiện mà không xác định rõ trách nhiệm của Tòa án nào, gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người đi kiện. 

Từ vấn đề trên, chúng tôi cho rằng, pháp luật TTHC cần bổ sung quy định rõ hơn về thủ tục chuyển đơn khởi kiện nhằm bảo đảm tính thống nhất, bảo đảm tính đầy đủ của các tài liệu đi kèm đơn khởi kiện do cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện giao nộp cho Tòa án. Theo đó, khi chuyển đơn khởi kiện, Tòa án chuyển đơn phải tổng hợp thành hồ sơ chuyển đơn kiện và cần thiết gồm các tài liệu, giấy tờ sau[3]: 1/ Đơn khởi kiện; 2/ Toàn bộ các tài liệu, chứng cứ kèm theo do nguyên đơn giao nộp và biên bản giao nhận tài liệu, chứng cứ; 3/ Giấy xác nhận đã nhận đơn khởi kiện (để Tòa án có thẩm quyền giải quyết vụ án có cơ sở xác định thời hiệu khởi kiện); 4/Thông báo chuyển đơn khởi kiện và thủ tục giao nhận, tống đạt thông báo chuyển đơn khởi kiện cho Viện kiểm sát và người khởi kiện; 5/ Phiếu chuyển kèm theo bảng kê tài liệu, văn bản của toàn bộ hồ sơ chuyển đơn khởi kiện. Nhận thấy, đây là quy định cần thiết, nâng cao tinh thần trách nhiệm của Tòa án chuyển đơn, tăng cường cơ chế bảo đảm quyền lợi của người khởi kiện có đơn bị chuyển. 

Kết luận 

Chuyển đơn khởi kiện trong TTHC tuy là nội dung nhỏ trong thủ tục thụ lý vụ án của các Tòa án hiện nay song lại không thể thiếu và rất quan trọng. Từ góc độ phân tích lý luận lẫn thực tiễn chuyển đơn, người nghiên cứu đã chỉ ra và phân tích một vài hạn chế, thiếu sót của Luật TTHC, đồng thời đề xuất các kiến nghị hoàn thiện, hy vọng trong thời gian tới, khi Luật TTHC năm 2015 được sửa đổi trên tinh thần của Luật Tổ chức TAND sửa đổi, các kiến nghị trên đây sẽ được quan tâm, nhằm hoàn thiện hơn nữa pháp luật TTHC ở nước ta, góp phần bảo đảm cho các công tác thụ lý giải quyết VAHC của các Tòa án có sự thống nhất, hiệu quả.

LÊ THỊ ĐÀO (Thẩm phán TAND quận Bình Thạnh – Tp HCM) LÊ THỊ MƠ (Giảng viên Đại học Luật Tp HCM)