Vấn đề xác định người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan trong vụ án hành chính

Người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan (gọi tắt là người liên quan) là một trong các đương sự quan trọng của vụ án hành chính (VAHC). Chủ thể này tuy không bắt buộc phải có trong mọi VAHC nhưng một khi Tòa án xác định không chính xác, xác định không đầy đủ người liên quan thì bản án, quyết định của Tòa án được coi là có vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng. Do đó, vấn đề tìm hiểu và xác định cụ thể người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong VAHC rất cần thiết không chỉ có ý nghĩa về mặt khoa học mà còn có ý nghĩa thiết thực đối với những người làm công tác xét xử, công tác kiểm sát ở nước ta.

1. Xác định người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan

So với người khởi kiện, người bị kiện, người liên quan trong vụ án hành chính là chủ thể ít được đề cập và nghiên cứu tổng thể ở góc độ khoa học. Dưới góc độ pháp lý, Luật TTHC đề cập về người liên quan ở một vài điều khoản với nội dung quy định về khái niệm người liên quan, phân định người liên quan, quyền và nghĩa vụ của người liên quan. Theo đó, khoản 10 Điều 3 Luật TTHC quy định: Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan là cơ quan, tổ chức, cá nhân tuy không khởi kiện, không bị kiện nhưng việc giải quyết vụ án hành chính có liên quan đến quyền lợi, nghĩa vụ của họ nên họ tự mình hoặc đương sự khác đề nghị và được Tòa án chấp nhận hoặc được Tòa án đưa vào tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Thông qua khái niệm này, chúng ta thấy người liên quan được xác định bằng các đặc điểm như sau:

Một là, người liên quan trong VAHC có thể là cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân. Đây là đặc điểm mang tính chung nhất và có sự tương đồng với chủ thể khởi kiện, nghĩa là phạm vi chủ thể là người liên quan rất rộng không chỉ có cá nhân mà bao gồm cả cơ quan, tổ chức. Việc ghi nhận này là hoàn toàn phù hợp tạo điều kiện để mọi chủ thể trong xã hội đều có thể bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trong một VAHC cụ thể trước Tòa án.

Hai là, người liên quan trong VAHC không phải người khởi kiện cũng không phải là người bị kiện nhưng họ có quyền và lợi ích liên quan đến việc giải quyết VAHC. Đặc điểm này cho thấy, không phải mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức đều được xác định là người liên quan trong vụ án mà chỉ có những chủ thể có quyền lợi liên quan đến việc giải quyết VAHC mới được xác định là người liên quan. Khi quyền lợi của cá nhân có liên quan đến việc giải quyết vụ án thì cá nhân đó là người liên quan và ngược lại có liên quan đến cơ quan, tổ chức thì cơ quan, tổ chức là người liên quan. Đây là đặc điểm rất điển hình và là mấu chốt chính yếu để chúng ta xác định tư cách, số lượng người liên quan trong một VAHC, mọi hành động ngộ nhận hay cố ý đưa các chủ thể vào tham gia tố tụng là người liên quan theo cách tùy tiện, chủ quan đều không được xác lập.

Ba là, người liên quan tham gia sau khi VAHC phát sinh và bằng ba cách thức: 1/ Tự mình tham gia và được Tòa án chấp nhận. 2/ Đương sự khác đề nghị đưa vào và được Tòa án chấp nhận. 3/ Được Tòa án đưa vào tham gia. Như vậy, người liên quan có thể chủ động hoặc bị động tham gia vào VAHC. Tuy nhiên, việc các cá nhân, tổ chức tự mình tham gia hay được đương sự khác đưa vào tham gia là người liên quan cần phải có sự xem xét, xác minh từ phía Tòa án và được Tòa án chấp nhận. Đây là quy định quan trọng, loại trừ các trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức tự mình ngộ nhận hoặc loại trừ các trường hợp đương sự đưa họ vào tham gia nhằm mục đích cá nhân bất chính gây ảnh hưởng đến cục diện vụ án làm cho việc giải quyết vụ án thiếu chính xác.

Bốn là, người liên quan là một trong các đương sự nên họ cũng có những quyền, nghĩa vụ nhất định và trong khoa học Luật TTHC, người liên quan có các quyền, nghĩa vụ tố tụng tại Điều 55, 58. Đặc biệt tại Điều 58, Luật TTHC quy định người liên quan có quyền đưa ra yêu cầu độc lập hoặc tham gia tố tụng với bên khởi kiện, bên bị kiện. Do đó, khi xác định người liên quan, chúng ta cần phải xác định người liên quan đó thuộc trường hợp nào, có yêu cầu độc lập hay không và nếu không thì họ tham gia với bên khởi kiện hay bên bị kiện. Tiêu chí này rất cần thiết, giúp Tòa án giải quyết toàn diện vụ án, tránh các vi phạm nghiêm trọng về thủ tục tố tụng bảo đảm tính đúng đắn trong xét xử hành chính, nâng cao uy tín của ngành Tòa án.

Như vậy, để xác định một cá nhân, cơ quan, tổ chức là người liên quan trong VAHC thì cần phải được nhận diện bằng các đặc điểm nêu trên. Mỗi đặc điểm là một phần thuộc về người liên quan, là tiêu chí để chúng ta so sánh với các đương sự khác của vụ án. Đồng thời, các đặc điểm trên cũng là những cơ sở để những chủ thể tiến hành tố tụng nhận biết xác định người liên quan khi giải quyết một VAHC cụ thể.

2. Thực trạng xác định người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan và kiến nghị hoàn thiện

Vấn đề xác định người liên quan trong VAHC là một trong những nhiệm vụ không thể thiếu của Tòa án trong giai đoạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm. Nếu Tòa án xác định sai, xác định thiếu, xác định thừa người liên quan trong một VAHC thì đều đánh giá là vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng, chất lượng phán quyết của Tòa không được bảo đảm sẽ bị Tòa án cấp trên hủy án. Do vậy, ở khía cạnh cần thiết, những chủ thể tiến hành TTHC, đặc biệt là các Thẩm phán tại các Tòa án rất cần những quy định, hướng dẫn mang tính cụ thể, rõ ràng từ phía pháp luật TTHC để giúp họ có đầy đủ các tiêu chí để xác định chính xác, đầy đủ người liên quan trong VAHC. Tuy nhiên, theo quan sát của người nghiên cứu, các quy định của pháp luật TTHC hiện nay về tiêu chí xác định người liên quan rất chung chung, thiếu tính rõ ràng, gây khó khăn, lúng túng cho Tòa án.

Thứ nhất, pháp luật TTHC không quy định rõ thế nào là “việc giải quyết vụ án hành chính có liên quan đến quyền lợi, nghĩa vụ của người liên quan”

Theo quy định tại khoản 10 Điều 3 Luật TTHC, không phải mọi cá nhân, tổ chức, cơ quan đều có thể được xác định là người liên quan trong VAHC mà chỉ có các cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền và lợi ích liên quan đến việc giải quyết VAHC mới được xác định là người liên quan. Đây là một trong những tiêu chí nhằm giúp chúng ta phân định được chủ thể đó là người liên quan và không phải là người liên quan trong VAHC. Tuy nhiên, tác giả cho rằng cách định nghĩa tại khoản 10 Điều 3 của Luật TTHC chưa thực sự minh thị, thiếu rõ ràng. Bởi lẽ, hiện nay cả Luật TTHC và các văn bản hướng dẫn thi hành đều không quy định rõ tiêu chí cụ thể để xác định thế nào là “có quyền và lợi ích liên quan đến việc giải quyết VAHC”. Yếu tố “liên quan” ở đây rất khó hiểu chính xác là “liên quan trực tiếp” hay chỉ cần “liên quan gián tiếp” đến việc giải quyết VAHC. Chính vì thế, về mặt lý luận lẫn thực tiễn khi xác định người liên quan trong VAHC còn có những cách hiểu chưa thống nhất. Theo đó, thông qua tình huống pháp lý sau, luận giải trên đây sẽ được làm rõ. 

Ngày 12/6/2017, UBND tỉnh TB ra Quyết định số 305/QĐ-UBND thu hồi 6 ha đất của Công ty cổ phần A (chuyên trồng dược liệu quý). Không đồng ý, ông A là giám đốc Công ty cổ phần A đã làm đơn khởi kiện VAHC ra TAND tỉnh TB, yêu cầu TA hủy quyết định trên và được thụ lý giải quyết. Vấn đề đặt ra các đối tác của Công ty B có phải là người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan trong VAHC. Biết rằng Công ty B là chủ thể đã thuê lại một phần diện tích của Công ty cổ phần A để trồng dược liệu. Từ tình huống này hiện có hai cách hiểu khác nhau.

Cách hiểu thứ nhất cho rằng, cả Công ty B và các đối tác của Công ty B đều phải được Tòa án xác định và đưa vào là người liên quan trong VAHC trên. Bởi vì, việc thu hồi đất của UBND tỉnh TB có ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của Công ty B và đồng thời ảnh hưởng đến quyền lợi của các đối tác của Công ty B.

Cách hiểu thứ hai cho rằng, chỉ có Công ty B là người liên quan trong VAHC, còn các đối tác của Công ty B không phải là người liên quan trong VAHC. Vì việc giải quyết VAHC đó chỉ liên quan gián tiếp đến các chủ thể là đối tác của Công ty B chứ không phải là liên quan trực tiếp. Nên các đối tác không phải là người liên quan trong VAHC.

Như vậy, với tình huống pháp lý trên đã tồn tại hai cách hiểu khác nhau, dẫn đến việc xác định người liên quan trong VAHC còn bất nhất với nhau. Vậy cách hiểu nào là chính xác, yếu tố “liên quan” là trực tiếp hay gián tiếp. Đây là vấn đề cần có sự giải thích chính thức từ các nhà lập pháp.

Ngoài ra, trong thực tiễn xét xử các VAHC, vì Luật TTHC đưa ra tiêu chí xác định người liên quan chưa rõ ràng nên giữa Tòa án cấp sơ thẩm và Tòa án cấp phúc thẩm cũng còn tồn tại những quan điểm khác nhau. Minh chứng cho luận giải này, tác giả đã khảo sát trên 50 bản án hành chính phúc thẩm có phán quyết hủy án hành chính sơ thẩm trả hồ sơ để xét xử sơ thẩm lại. Theo đó, có 17/50 bản án phúc thẩm có phán quyết hủy án sơ thẩm trả hồ sơ xét xử sơ thẩm lại với lý do Tòa án cấp sơ thẩm xác định không đúng về người liên quan trong VAHC như bỏ sót, xác định sai, xác định thừa người liên quan[1]. Rõ ràng, tuy số liệu này không hoàn toàn phản ánh đầy đủ về những điểm chưa thống nhất giữa Tòa án cấp sơ thẩm và phúc thẩm khi xác định người liên quan trong VAHC nhưng phần nào cũng cho chúng ta thấy, vấn đề xác định người liên quan trong VAHC ở Tòa án cấp sơ thẩm còn khá nhiều lúng túng dẫn đến vi phạm tố tụng.

Kiến nghị: Xuất phát từ các vấn đề đã nêu, người nghiên cứu đề xuất pháp luật TTHC mà trước hết là Luật TTHC cần trực tiếp quy định lại khái niệm về người liên quan tại khoản 10 Điều 3 theo hướng như sau: Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan là cơ quan, tổ chức, cá nhân tuy không khởi kiện, không bị kiện nhưng việc giải quyết vụ án hành chính có liên quan trực tiếp đến quyền lợi, nghĩa vụ của họ nên họ tự mình hoặc đương sự khác đề nghị và được Tòa án chấp nhận hoặc được Tòa án đưa vào tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan.

Thiết nghĩ, việc đề xuất nêu rõ yếu tố “liên quan trực tiếp” trong khái niệm trên là rất cần thiết và mang ý nghĩa tích cực, vừa minh định quy định của pháp luật vừa bảo đảm việc hiểu, vận dụng, thi hành Luật TTHC được thống nhất, khắc phục những vướng mắc khi xác định đương sự nói chung và người liên quan nói riêng trong VAHC, nâng cao chất lượng xét xử hành chính ở nước ta.

Thứ hai, pháp luật TTHC cũng không giải thích rõ thế nào là “yêu cầu độc lập” để xác định một chủ thể là người liên quan có yêu cầu độc lập

Theo quy định tại Điều 58 Luật TTHC, người liên quan được chia thành người liên quan có yêu cầu độc lập, người liên quan tham gia với bên khởi kiện hoặc tham gia với bên bị kiện. Cách phân định này là cần thiết để bảo đảm việc giải quyết VAHC được toàn diện. Tuy nhiên, cách phân định này còn thiếu rõ ràng, vấn đề thế nào là “yêu cầu độc lập” và người liên quan có yêu cầu độc lập khác gì với yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện, tất cả các băn khoăn này đều chưa được nhà làm luật giải quyết rõ. Do đó về mặt lý luận pháp lý rất khó xác định và không đưa ra được mẫu số chung cho cách giải thích thế nào là “yêu cầu độc lập”. Hiện tại, trong nội dung của Luật TTHC thuật ngữ “yêu cầu độc lập” được tái quy định nhiều lần ở các điều khoản khác nhau như Điều 58, 129, 143, 173 nhưng cuối cùng thuật ngữ trên cũng không được giải thích kèm theo. Ở mặt lý luận, hiện tại có hai cách hiểu như sau:

Cách hiểu thứ nhất cho rằng, người liên quan có yêu cầu độc lập là người liên quan đưa ra yêu cầu đề nghị Tòa án giải quyết trong cùng vụ án, yêu cầu này phải hoàn toàn khác với yêu cầu của người khởi kiện, nghĩa là phải độc lập với yêu cầu của người khởi kiện trong VAHC. Ví dụ: Bà A cho ông B thuê xe để chở hàng hóa đúng theo quy định của pháp luật. Khi ông B đang chở hàng trên địa phận tỉnh K thì bị bắt vì chở hàng không có hóa đơn, chứng từ. Chủ tịch UBND tỉnh K đã ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với ông B, đồng thời tạm giữ xe của ông B. Không đồng ý, ông B khởi kiện ra TAND tỉnh K, yêu cầu Tòa án tuyên hủy quyết định xử phạt của Chủ tịch UBND tỉnh K và được thụ lý giải quyết. Bà A thấy xe của mình bị tạm giữ, bà A đã đưa ra yêu cầu Tòa án tuyên hành vi tạm giữ xe của Chủ tịch UBND tỉnh K là trái pháp luật. Trong tình huống này, ông B là người khởi kiện, bà A được xác định là người liên quan có yêu cầu độc lập vì yêu cầu của bà A khác với yêu cầu khởi kiện của ông B.

Cách hiểu thứ hai cho rằng, người liên quan có yêu cầu độc lập có thể hiểu là chủ thể này đưa ra yêu cầu đề nghị Tòa án giải quyết có thể trùng với yêu cầu của người khởi kiện hoặc khác với yêu cầu của người khởi kiện. Ví dụ, Nhà ông M và ông N có đất liền kề nhau. Sau đó, UBND huyện NS tỉnh HD đã ra Quyết định số 409/QĐ-UBND thu hồi một phần diện tích đất của nhà ông N. Không đồng ý, ông N khởi kiện VAHC yêu cầu Tòa án có thẩm quyền hủy toàn bộ quyết định số 409/QĐ-UBND. Sau khi VAHC phát sinh, ông M biết được Quyết định thu hồi đất số 409/ QĐ –UBND có nội dung thu hồi đất của ông N có một phần diện tích đất của mình. Ông M đã nộp đơn yêu cầu TAND có thẩm quyền tuyên hủy QĐ số 409/QĐ –UBND nêu trên. Trong tình huống này, ông M được xác định là người liên quan có yêu cầu độc lập.

Nhận thấy, ở cách hiểu này, dường như học giả cho rằng việc đánh giá phạm vi tính chất của “yêu cầu độc lập” không cần căn cứ vào việc yêu cầu đó có trùng hay không trùng với yêu cầu của người khởi kiện. Cả ông N và ông M đều có một yêu cầu Tòa án tuyên hủy Quyết định số 409/QĐ-UBND, ông N được xác định là người khởi kiện, ông M tham gia với tư cách là người liên quan có yêu cầu độc lập.

Từ các lý giải và cách hiểu trên, rõ ràng yếu tố “yêu cầu độc lập” của người liên quan trong VAHC chưa được thống nhất. Hạn chế này chưa bảo đảm được sự rõ ràng, chính xác, chưa tạo được hành lang pháp lý cụ thể để tạo thuận lợi cho việc tiếp cận, nghiên cứu và vận dụng pháp luật.

Kiến nghị: Ngoài các tiêu chí của người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập tại khoản 1 Điều 129 Luật TTHC, tác giả đề xuất thêm, pháp luật TTHC cần có điều khoản giải thích để xác định chính xác, thống nhất người liên quan có yêu cầu độc lập theo hướng người liên quan có yêu cầu độc lập trong VAHC và “yêu cầu độc lập” của họ có thể khác hoặc trùng với yêu cầu của người khởi kiện.

Thứ ba, về thời điểm người liên quan đưa ra yêu cầu độc lập, pháp luật TTHC quy định cũng chưa rõ ràng

Theo quy định tại khoản 2 Điều 129 Luật TTHC, người liên quan có quyền đưa ra yêu cầu độc lập đến thời điểm mở phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại. Đây là quy định nhằm giới hạn mốc thời gian, người liên quan được phép đưa ra yêu cầu độc lập để bảo đảm tính thống nhất, tạo điều kiện thời gian để Tòa xem xét các yêu cầu của họ được chính xác. Tuy nhiên, trên thực tế, do Luật TTHC không giới hạn số lần mở phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại nên phiên họp này có thể được Tòa án mở nhiều lần khác nhau ở thời điểm chuẩn bị xét xử sơ thẩm VAHC. Vậy trong trường hợp Tòa án mở phiên họp trên nhiều lần thì người liên quan được đưa ra yêu cầu độc lập ở phiên họp lần đầu hay phiên họp cuối cùng. Vướng mắc này hiện nay Luật TTHC chưa quy định nên trong thực tiễn có Tòa án chỉ chấp nhận cho người liên quan đưa ra yêu cầu độc lập ở thời điểm mở phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại lần đầu tiên song lại có Tòa án chấp nhận việc đưa ra yêu cầu độc lập ở phiên họp cuối cùng. Thực tế này tạo ra sự bất nhất, chưa bảo đảm sự chặt chẽ trong các thủ tục tố tụng tại giai đoạn chuẩn bị xét xử.

Kiến nghị: Hạn chế trên cần phải được khắc phục bằng việc pháp luật TTHC cần quy định cho phép người liên quan được đưa ra yêu cầu độc lập ở phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại cuối cùng trong trường hợp Tòa án đó tổ chức phiên họp này nhiều lần khác nhau. Thiết nghĩ kiến nghị này là cần thiết bảo đảm tốt nhất cho lợi ích của người liên quan, tạo căn cứ để các Tòa án áp dụng pháp luật thống nhất trong cả nước.

Thứ tư, pháp luật TTHC chưa quy định rõ hình thức mà đương sự khác đề nghị đưa người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan vào VAHC

Người liên quan tham gia vào VAHC có thể bằng ba con đường đó là tự mình vào và được Tòa án chấp nhận, được đương sự khác đưa vào và được Tòa án chấp nhận, hoặc được Tòa án xác định đưa vào. Đây là quy định có sự tiếp cận ở góc độ rất khả thi, để giúp Tòa án giảm bớt gánh nặng trong việc xác định người liên quan của vụ án, tạo cơ hội để Tòa án có nhiều nguồn thông tin để thẩm định người liên quan. Tuy nhiên, con đường đương sự khác đưa cá nhân, tổ chức, cơ quan vào là người liên quan cũng cần phải có sự thống nhất về thủ tục, trình tự và điều kiện.

Hiện nay, pháp Luật TTHC chưa có điều khoản quy định cách thức để các đương sự khác đề xuất với Tòa án đưa người liên quan vào VAHC. Do đó, khi làm công tác thực tiễn, các Tòa án mà cụ thể là các Thẩm phán thường có những cách xử lý khác nhau. Có Thẩm phán yêu cầu đương sự làm đơn đề nghị với tên gọi “Đơn đề nghị Tòa án đưa người liên quan tham gia VAHC”, có Thẩm phán lại không yêu cầu làm đơn. Mặt khác, tại biểu mẫu dùng trong TTHC ban hành kèm theo Nghị quyết số 02/2017/NQ-HĐTP ngày 13 tháng 01 năm 2017 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao cũng không có biểu mẫu nào có tên gọi “Đơn đề nghị Tòa án đưa người liên quan tham gia VAHC”. Do vậy, việc các Thẩm phán thực hiện theo cách riêng của mình chưa thực sự chặt chẽ và có được sự hướng dẫn thống nhất từ các văn bản pháp quy.

Kiến nghị: Để khắc phục hạn chế trên, tác giả cho rằng, pháp luật TTHC cần phải quy định cách thức để đương sự khác đề nghị Tòa án đưa cá nhân, cơ quan, tổ chức vào tham gia tố tụng với tư cách là người liên quan của VAHC. Theo đó, cần quy định hình thức đề nghị phải bằng văn bản và tên gọi, nội dung của văn bản này cần được cụ thể hóa tại danh mục biểu mẫu dùng trong TTHC ban hành kèm theo Nghị quyết số 02/2017/NQ-HĐTP ngày 13 tháng 01 năm 2017 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.    

Kết luận

So với người khởi kiện, người bị kiện trong VAHC, người liên quan là đương sự không bắt buộc phải xuất hiện trong mọi VAHC. Tuy nhiên, nếu trong VAHC mà có tồn tại người liên quan mà Tòa án lại không xác định được họ thì phán quyết của Tòa án là không bảo đảm, nội dung giải quyết không toàn diện. Vấn đề xác định người liên quan theo quy định của Luật TTHC còn một số vướng mắc cần hoàn thiện. Bài viết đã đề xuất kiến nghị khá cụ thể để hoàn thiện Luật TTHC. Hy vọng đây là những kiến nghị có giá trị khoa học góp phần làm cơ sở để Luật TTHC được chặt chẽ hơn, giúp Tòa án có được thuận lợi nhất định khi xác định đương sự trong một VAHC cụ thể.

*Giảng viên – Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh

TAND Cấp cao tại Hà Nội đã đưa ra xét xử phúc thẩm vụ án hành chính - Ảnh: Việt Anh

LÊ THỊ MƠ*