Trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng do người thi hành công vụ gây ra theo quy định của pháp luật dân sự

1. Những vấn đề chung về trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng

Bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng là một chế định quan trọng trong luật dân sự. Theo quy định tại Điều 275 BLDS năm 2015 thì một trong những căn cứ làm phát sinh nghĩa vụ dân sự là sự kiện “gây thiệt hại do hành vi trái pháp luật” và tương ứng với căn cứ này là các quy định tại Chương XX, Phần thứ ba BLDS “Trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng”. Sự kiện gây thiệt hại do hành vi trái pháp luật” là căn cứ làm phát sinh trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng. Trong trường hợp này, trách nhiệm được hiểu là bổn phận, nghĩa vụ của người gây thiệt hại phải bồi thường cho người bị thiệt hại. Nhà làm luật trong trường hợp này đã đồng nghĩa trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng với nghĩa vụ phát sinh do hành vi trái pháp luật. Điều 584 BLDS đã xác định sự đồng nghĩa này bằng quy định: “Người nào có hành vi xâm phạm tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, uy tín, tài sản, quyền lợi ích hợp pháp khác của người khác mà gây thiệt hại thì phải bồi thường…”. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại làm phát sinh nghĩa vụ bồi thường và từ nghĩa vụ phải bồi thường thiệt hại tạo ra quan hệ nghĩa vụ tương ứng với khái niệm nghĩa vụ được quy định tại Điều 274 BLDS: “Nghĩa vụ là việc mà theo đó một hoặc nhiều chủ thể (sau đây gọi chung là bên có nghĩa vụ) phải chuyển giao vật, chuyển giao quyền, trả tiền hoặc giấy tờ có giá, thực hiện công việc hoặc không được thực hiện công việc nhất định vì lợi ích của một hoặc nhiều chủ thể khác (sau đây gọi chung là bên có quyền).

Tiếp cận dưới góc độ khoa học pháp lý, chúng ta thấy rằng, mỗi người sống trong xã hội đều phải tôn trọng quy tắc chung của xã hội, không thể vì lợi ích của mình mà xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khác. Khi một người vi phạm nghĩa vụ pháp lý của mình gây tổn hại cho người khác thì chính người đó phải chịu bất lợi do hành vi của mình gây ra. Sự gánh chịu một hậu quả bất lợi bằng việc bù đắp tổn thất cho người khác được hiểu là bồi thường thiệt hại.

Theo quan điểm của TS. Nguyễn Minh Oanh – giảng viên khoa pháp luật Dân sự, Trường Đại học Luật Hà Nội: “Trách nhiệm bồi thường thiệt hại là một loại trách nhiệm dân sự mà theo đó thì khi một người vi phạm nghĩa vụ pháp lý của mình gây tổn hại cho người khác phải bồi thường những tổn thất mà mình gây ra”.
Theo tác giả Đỗ Chinh: “Trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng được hiểu là một loại trách nhiệm dân sự mà khi người nào có hành vi vi phạm nghĩa vụ do pháp luật quy định ngoài hợp đồng xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khác thì phải bồi thường thiệt hại do mình gây ra”.

Quan điểm khác lại cho rằng: “Bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng là một loại trách nhiệm dân sự của bên có lỗi (cố ý hoặc vô ý) gây thiệt hại đến tính mạng, sức khỏe, thân thể, danh dự, nhân phẩm, uy tín, tài sản của pháp nhân hoặc các chủ thể khác. Trong đó, bên vi phạm và gây thiệt hại có nghĩa vụ bù đắp toàn bộ thiệt hại mà bên bị vi phạm phải gánh chịu”.

Trong khoa học Luật Dân sự, trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng được hiểu “Là một bộ phận hợp thành của chế định trách nhiệm dân sự; là quan hệ pháp luật dân sự phát sinh giữa chủ thể gây thiệt hại và chủ thể bị thiệt hại; là biện pháp cưỡng chế áp dụng đối với chủ thể có hành vi trái pháp luật, gây thiệt hại cho chủ thể khác”.

Qua những quan điểm trên, tác giả cũng đưa ra khái niệm về trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng như sau: “Trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng là một loại trách nhiệm dân sự phát sinh khi một người có hành vi vi phạm nghĩa vụ do pháp luật quy định ngoài hợp đồng xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khác thì phải bồi thường thiệt hại do mình gây ra”.

2. Bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng do người thi hành công vụ gây ra

Để đảm bảo quyền con người không bị xâm phạm và luôn được bảo vệ, tôn trọng thì đa số các quốc gia trên thế giới đã ban hành luật xác định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước và đều ghi nhận là Nhà nước phải có trách nhiệm đối với những hậu quả do cán bộ, công chức Nhà nước gây ra trong quá trình thực thi công vụ.
Việt Nam đã và đang triển khai đồng loạt các biện pháp hiệu quả nhất để thực thi tốt nhất các cam kết trong Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966. Chính vì vậy, sự ra đời của các văn bản pháp luật về trách nhiệm bồi thường của nhà nước là yêu cầu tất yếu và phù hợp. Cụ thể: Điều 14, Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật. Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của Luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”.

Hiến pháp năm 2013 thể hiện quan điểm rõ ràng về sự bảo hộ của Nhà nước đối với công dân và người nước ngoài, người không có quốc tịch. Hiến pháp không chỉ công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm các quyền con người, quyền công dân, mà còn thể hiện trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo hộ công dân ở nước ngoài, bảo hộ quyền bất khả xâm phạm của mọi người về thân thể, sức khỏe, danh dự và nhân phẩm, không bị tra tấn, bạo lực, truy bức, nhục hình, bảo hộ quyền sở hữu, quyền thừa kế, quyền tự do tín ngưỡng, và các quyền khác của công dân, bảo hộ hôn nhân và gia đình, bảo hộ trẻ em, người cao tuổi, bảo đảm an sinh và an toàn cho mọi người trong xã hội.

Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án; thiệt hại được bồi thường; quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại; cơ quan giải quyết bồi thường; thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường; phục hồi danh dự; kinh phí bồi thường; trách nhiệm hoàn trả; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong công tác bồi thường nhà nước.

Ngoài ra, còn có nhiều các văn bản pháp lý liên quan và là những cơ sở pháp lý để đảm bảo quyền yêu cầu bồi thường của cá nhân bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra.

BLDS năm 2005 quy định trách nhiệm bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra (Điều 619), do người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra (Điều 620). Tuy nhiên, trách nhiệm bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức và do người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra là loại trách nhiệm bồi thường thiệt hại mang tính đặc thù, được điều chỉnh bởi Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Chính vì vậy, Điều 598 BLDS năm 2015 quy định: “Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra theo quy định của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước”.

– Nhà nước không bồi thường đối với thiệt hại xảy ra hoàn toàn do lỗi của người bị thiệt hại; trường hợp người thi hành công vụ và người bị thiệt hại cùng có lỗi thì Nhà nước chỉ bồi thường một phần thiệt hại tương ứng với phần lỗi của người thi hành công vụ. Chẳng hạn như, trong quá trình hoạt động quản lý hành chính nhà nước, người thi hành công vụ gây ra thiệt hại cho cá nhân, tổ chức khác thì trách nhiệm bồi thường thiệt hại thuộc về nhà nước. Vậy trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong trường hợp này được giải quyết như sau:

Thứ nhất, về phạm vi trách nhiệm bồi thường trong từng lĩnh vực

+ Bồi thường trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước: Điều 13 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đã liệt kê 11 nhóm hành vi mà nếu gây ra thiệt hại thì Nhà nước có trách nhiệm bồi thường. Đây là những hành vi có ảnh hưởng lớn đến các quyền cơ bản của công dân như quyền tự do thân thể, quyền tự do kinh doanh, quyền tự do sở hữu… do đó cần được Nhà nước dành sự quan tâm đặc biệt, bằng cách cam kết sẽ bồi thường nếu các hành vi này gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân. Như vậy, thiệt hại do các hành vi khác (không được quy định trong Điều 13 của Luật) gây ra thì không được Nhà nước bồi thường. Tuy nhiên, để thể hiện sự tôn trọng của Nhà nước đối với việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, tại Điều 13, Luật đã quy định thêm khoản 12, theo đó, Nhà nước có trách nhiệm bồi thường đối với thiệt hại gây ra trong các trường hợp khác nếu được pháp luật quy định.

+Bồi thường trong hoạt động tố tụng hình sự, dân sự : Điều 26 Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đã liệt kê các trường hợp mà Nhà nước có trách nhiệm bồi thường. Phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động tố tụng hình sự có các đặc điểm: Nhà nước chỉ có trách nhiệm bồi thường khi người bị thiệt hại bị oan – tức là không thực hiện hành vi phạm tội mà bị điều tra, truy tố, xét xử; không đặt vấn đề lỗi của người thi hành công vụ, tức là, Nhà nước có trách nhiệm bồi thường nếu người bị thiệt hại được coi là bị oan, bất luận công chức có lỗi hay không có lỗi trong việc gây ra tình trạng oan này.

+ Vấn đề bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền trong tố tụng dân sự, tố tụng hành chính đã được ghi nhận trong Bộ Luật dân sự và pháp luật về tố tụng, nhưng khác so với bồi thường trong tố tụng hình sự, vấn đề bồi thường trong 2 lĩnh vực tố tụng này chưa có pháp luật quy định cụ thể. Khắc phục tình trạng này, Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước đã quy định cụ thể 4 trường hợp được Nhà nước bồi thường (Điều 28).

+ Bồi thường trong hoạt động thi hành án: Đối với lĩnh vực thi hành án dân sự thì theo Điều 38, Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do 8 nhóm hành vi của người thi hành công vụ gây ra; đối với lĩnh vực thi hành án dân sự thì theo Điều 39, Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do 4 nhóm hành vi của người thi hành công vụ gây ra.

Thứ hai, điều kiện phát sinh quyền yêu cầu bồi thường và trách nhiệm bồi thường.

+ Điều kiện phát sinh quyền yêu cầu bồi thường: Quan hệ trách nhiệm bồi thường của Nhà nước được xác định là quan hệ dân sự đặc thù, vì vậy, khác với các quan hệ pháp luật dân sự thông thường, Luật Trách nhiệm Bồi thường của Nhà Nước không quy định cho người bị thiệt hại được quyền làm đơn yêu cầu Nhà nước bồi thường ngay sau khi cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình đã bị vi phạm. Theo quy định tại Điều 4 của Luật thì quyền này chỉ phát sinh khi có văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật hoặc có bản án, quyết định của cơ quan tiến hành tố tụng hình sự xác định người bị thiệt hại thuộc các trường hợp được bồi thường. Việc quy định như vậy là thể hiện rõ một trong những nguyên tắc xuyên suốt của Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là phải bảo đảm sự kết hợp hài hoà giữa mục tiêu bảo vệ lợi ích của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại và lợi ích của Nhà nước, tức là Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước được ban hành là nhằm bảo vệ lợi ích của cá nhân, tổ chức người bị thi hành công vụ gây thiệt hại nhưng đồng thời cũng phải bảo đảm sự hoạt động ổn định, có hiệu quả của các cơ quan công quyền. Như vậy, nếu quy định quyền yêu cầu bồi thường phát sinh ngay từ thời điểm người bị thiệt hại cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị vi phạm thì sẽ gây ảnh hưởng không tốt đến sự hoạt động của các cơ quan nhà nước.

+Căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước: Có văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường quy định tại Luật này; có thiệt hại thực tế do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra đối với người bị thiệt hại; có bản án, quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường quy định tại Điều 26 của Luật này; Có thiệt hại thực tế đối với người bị thiệt hại do người tiến hành tố tụng hình sự gây ra trong trường hợp quy định tại Điều 26 của Luật này.

Thứ ba, các thiệt hại được nhà nước bồi thường

Trách nhiệm bồi thường của nhà nước cụ thể như thế nào ta sẽ xem xét trong từng trường hợp cụ thể sau:

+ Thiệt hại do tài sản bị xâm phạm

Trường hợp tài sản đã bị phát mại, bị mất thì thiệt hại được xác định căn cứ vào giá thị trường của tài sản cùng loại hoặc tài sản có cùng tính năng, tiêu chuẩn kỹ thuật và mức độ hao mòn của tài sản đã bị phát mại, bị mất trên thị trường tại thời điểm giải quyết bồi thường.

Trường hợp tài sản bị hư hỏng thì thiệt hại được xác định là chi phí có liên quan theo giá thị trường tại thời điểm giải quyết bồi thường để sửa chữa, khôi phục lại tài sản; nếu tài sản bị hư hỏng không thể sửa chữa, khôi phục thì thiệt hại được xác định theo quy định trên.

Trường hợp có thiệt hại phát sinh do việc không sử dụng, khai thác tài sản thì thiệt hại được xác định là thu nhập thực tế bị mất. Đối với những tài sản trên thị trường có cho thuê, thu nhập thực tế bị mất được xác định phù hợp với mức giá thuê của tài sản cùng loại hoặc tài sản có cùng tiêu chuẩn kỹ thuật, tính năng, tác dụng và chất lượng tại thời điểm giải quyết bồi thường; đối với những tài sản trên thị trường không có cho thuê, thu nhập thực tế bị mất được xác định trên cơ sở thu nhập do tài sản bị thiệt hại mang lại trong điều kiện bình thường trước thời điểm thiệt hại xảy ra; nếu tài sản bị kê biên được giao cho người bị thiệt hại hoặc người khác quản lý thì chi phí hợp lý để ngăn chặn, hạn chế và khắc phục thiệt hại về tài sản được xác định là những thiệt hại được bồi thường.

Các khoản tiền đã nộp vào ngân sách nhà nước theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bị tịch thu, thi hành án, khoản tiền đã đặt để bảo đảm tại cơ quan có thẩm quyền được hoàn trả cho người bị thiệt hại hoặc thân nhân của họ; trường hợp khoản tiền đó là khoản vay có lãi thì phải hoàn trả cả khoản lãi hợp pháp; trường hợp khoản tiền đó không phải là khoản vay có lãi thì phải hoàn trả cho người bị thiệt hại hoặc thân nhân của họ cả khoản lãi theo lãi suất cơ bản do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam công bố tại thời điểm giải quyết bồi thường.

+ Thiệt hại do thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút

Cá nhân, tổ chức có thu nhập mà xác định được thì được bồi thường theo thu nhập thực tế bị mất.
Trường hợp cá nhân có thu nhập thường xuyên nhưng không ổn định thì mức bồi thường được xác định căn cứ vào thu nhập trung bình trong ba tháng liền kề trước thời điểm thiệt hại xảy ra.

Cá nhân có thu nhập không ổn định và không có cơ sở xác định cụ thể hoặc thu nhập có tính chất thời vụ thì áp dụng mức thu nhập trung bình của lao động cùng loại tại địa phương. Trường hợp không xác định được thu nhập trung bình thì tiền bồi thường được xác định theo mức lương tối thiểu chung đối với cơ quan nhà nước tại thời điểm giải quyết bồi thường (sau đây gọi chung là lương tối thiểu).

+ Thiệt hại do tổn thất về tinh thần

Thiệt hại do tổn thất về tinh thần trong thời gian bị tạm giữ hành chính, bị đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh được xác định là hai ngày lương tối thiểu cho một ngày bị tạm giữ hành chính, bị đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh.

Thiệt hại do tổn thất về tinh thần trong trường hợp bị tạm giữ, tạm giam, chấp hành hình phạt tù được xác định là ba ngày lương tối thiểu cho một ngày bị tạm giữ, tạm giam, chấp hành hình phạt tù.
Thiệt hại do tổn thất về tinh thần trong trường hợp người bị thiệt hại chết được xác định là ba trăm sáu mươi tháng lương tối thiểu.

Thiệt hại do tổn thất về tinh thần trong trường hợp sức khoẻ bị xâm phạm được xác định căn cứ vào mức độ sức khoẻ bị tổn hại nhưng không quá ba mươi tháng lương tối thiểu.

Thiệt hại do tổn thất về tinh thần trong trường hợp bị khởi tố, truy tố, xét xử, thi hành án mà không bị tạm giữ, tạm giam được xác định là một ngày lương tối thiểu cho một ngày bị khởi tố, truy tố, xét xử, thi hành án cải tạo không giam giữ hoặc phạt tù cho hưởng án treo. Thời gian để tính bồi thường thiệt hại được xác định kể từ ngày có quyết định khởi tố bị can cho đến ngày có bản án, quyết định của cơ quan có thẩm quyền xác định người đó thuộc trường hợp được bồi thường quy định tại khoản 3 Điều 26 của Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước.

+ Thiệt hại về vật chất do người bị thiệt hại chết

Chi phí hợp lý cho việc cứu chữa, bồi dưỡng, chăm sóc người bị thiệt hại trước khi chết.
Chi phí cho việc mai táng theo quy định của pháp luật về bảo hiểm xã hội.
Tiền cấp dưỡng cho những người mà người bị thiệt hại đang thực hiện nghĩa vụ cấp dưỡng. Tiền cấp dưỡng hàng tháng được xác định là mức lương tối thiểu, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác hoặc đã được xác định theo quyết định có hiệu lực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

+ Thiệt hại về vật chất do bị tổn hại về sức khoẻ

1. Chi phí hợp lý cho việc cứu chữa, bồi dưỡng, phục hồi sức khoẻ và chức năng bị mất, bị giảm sút của người bị thiệt hại.

2. Thu nhập thực tế bị mất hoặc bị giảm sút của người bị thiệt hại theo quy định tại Điều 46 của Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước năm 2009.

3. Chi phí hợp lý và thu nhập thực tế bị mất của người chăm sóc người bị thiệt hại trong thời gian điều trị.

4. Trong trường hợp người bị thiệt hại mất khả năng lao động và cần có người thường xuyên chăm sóc thì thiệt hại được bồi thường bao gồm chi phí hợp lý cho việc chăm sóc người bị thiệt hại và khoản cấp dưỡng cho những người mà người bị thiệt hại đang thực hiện nghĩa vụ cấp dưỡng. Khoản cấp dưỡng hàng tháng được xác định là mức lương tối thiểu, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác hoặc đã được xác định theo quyết định có hiệu lực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Thứ tư, về kinh phí bồi thường

Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định, trường hợp cơ quan trung ương có trách nhiệm bồi thường thì kinh phí bồi thường được bảo đảm từ ngân sách trung ương; trường hợp cơ quan địa phương có trách nhiệm bồi thường thì kinh phí bồi thường được bảo đảm từ ngân sách địa phương. Việc lập dự toán kinh phí bồi thường do cơ quan tài chính các cấp phối hợp với cơ quan, đơn vị cùng cấp thực hiện trên cơ sở căn cứ vào thực tế bồi thường của năm trước để trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước và được phân bổ cho các cơ quan, đơn vị khi có yêu cầu chi trả tiền bồi thường kết thúc năm ngân sách, các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm bồi thường lập quyết toán kinh phí đã chi trả bồi thường, tổng hợp chung trong quyết toán ngân sách hàng năm của cơ quan, đơn vị gửi cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước.

Như vậy, theo quy định này, khi người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại thì vấn đề bồi thường thiệt hại sẽ được áp dụng theo quy định của Luật Trách nhiệm Bồi thường của Nhà nước, tức là BLDS không còn là cơ sở pháp lý trực tiếp để giải quyết các vấn đề liên quan đến bồi thường thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra.

ĐOÀN THỊ NGỌC HẢI ( Sở Tư pháp Ninh Bình)