Những bất cập trong thực hiện quyền thế chấp tài sản của các chủ thể hộ gia đình là quyền sử dụng đất và giải pháp khắc phục

1.Thế chấp quyền sử dụng đất

Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 thì tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; theo đó người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất, thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo quy định; quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ. Luật Đất đai năm 2013 đã ghi nhận các quyền năng cụ thể về chuyển quyền sử dụng đất của người sử dụng đất, bao gồm: Quyền chuyển đổi, quyền chuyển nhượng, quyền cho thuê, quyền cho thuê lại, quyền thừa kế, quyền tặng cho, quyền thế chấp quyền sử dụng đất và quyền góp vốn bằng quyền sử dụng đất.

Thế chấp quyền sử dụng đất chính là sự thỏa thuận giữa các bên tuân theo các điều kiện, nội dung, hình thức chuyển quyền sử dụng đất được Bộ luật Dân sự và Luật Đất đai quy định; theo đó, bên có quyền sử dụng đất dùng quyền sử dụng đất của mình để bảo đảm việc thực hiện nghĩa vụ dân sự. Đây là một trong những quyền năng của người sử dụng đất. Các quy định của pháp luật về thế chấp tài sản là quyền sử dụng đất là những chuẩn mực pháp lý cụ thể của Nhà nước, cũng như trách nhiệm pháp lý mà các chủ thể khi thiết lập quan hệ thế chấp tài sản phải tuân theo. Sự điều chỉnh này của pháp luật nhằm tạo ra hành lang pháp lý để hướng dẫn các quy trình, thủ tục trong việc xác lập, thực hiện giao dịch thế chấp quyền sử dụng đất, cũng như phương thức giải quyết các tranh chấp phát sinh về quyền và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ thế chấp quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, xuyên suốt toàn bộ nội dung các văn bản pháp luật về thế chấp quyền sử dụng đất cho thấy, pháp luật quy định khá cụ thể, chi tiết điều kiện về chủ thể, về đối tượng, cũng như trình tự, thủ tục xác lập, thực hiện và chấm dứt quan hệ thế chấp quyền sử dụng đất; nhưng lại có một khái niệm hay định nghĩa nào cụ thể về thế chấp quyền sử dụng đất.

Do vậy, việc nhận định tính tương đồng và sự khác biệt của thế chấp quyền sử dụng đất so với thế chấp các tài sản khác còn tương đối mờ nhạt; việc xác định nguồn luật để điều chỉnh quan hệ thế chấp quyền sử dụng đất ở các mức độ và phạm vi khác nhau khi các chủ thể xác lập và thực hiện giao dịch chưa được phân định rõ ràng. Nhiều tranh chấp, mâu thuẫn và bất đồng phát sinh trong thời gian qua chưa thống nhất được phương cách giải quyết, gây ra nhiều cách hiểu và vận dụng trái ngược nhau... Vì vậy, việc đưa ra một khái niệm đầy đủ, cụ thể về thế chấp quyền sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng nhằm định hướng cho các bên trong xác lập, thực hiện và chấm dứt quan hệ thế chấp.

Xét một cách tổng quát, quan hệ thế chấp quyền sử dụng đất ở cả hai phương diện là pháp lý và thực tiễn thì: “Hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất là sự thoả thuận giữa các bên, theo đó, bên sử dụng đất (sau đây gọi là bên thế chấp) dùng quyền sử dụng đất của mình để đảm bảo thực hiện nghĩa vụ với bên kia (sau đây gọi là bên nhận thế chấp). Bên thế chấp được tiếp tục sử dụng đất trong thời hạn thế chấp, được hưởng hoa lợi, lợi tức từ quyền sử dụng đất, trừ trường hợp có thoả thuận khác” .

(Theo Giáo trình "Pháp luật về Bảo đảm nghĩa vụ", PGS.TS. Lê Vũ Nam & Cộng sự, xuất bản năm 2020).

2. Về điều kiện thế chấp quyền sử dụng đất

Theo Khoản 1, Điều 188, Luật đất đai năm 2013, quyền sử dụng đất là tài sản chung của hộ gia đình, người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất khi có các điều kiện sau đây:

 Thứ nhất, có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là chứng thư pháp lý xác định mối quan hệ hợp pháp giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Điều 104 Luật Đất đai năm 2013 đã ghi nhận quyền được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất của người sử dụng đất. Thông qua việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, người sử dụng đất được thực hiện quyền thế chấp quyền sử dụng đất. Việc pháp luật quy định Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là điều kiện thế chấp quyền sử dụng đất giúp Nhà nước quản lý đất đai và ràng buộc trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể sử dụng đất, đồng thời hạn chế những hành vi vi phạm pháp luật có thể xảy ra trong lĩnh vực đất đai.

Thứ hai, đất không có tranh chấp: Để bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tham gia giao dịch thế chấp quyền sử dụng đất, pháp luật quy định chỉ được thế chấp quyền sử dụng đất khi đất không có tranh chấp. Hiện nay, pháp luật chưa có quy định cụ thể thế nào là đất không có tranh chấp. Tuy nhiên, qua thực tiễn có thể hiểu “đất không có tranh chấp” là tại thời điểm thế chấp, quyền sử dụng đất của bên thế chấp không có bất kỳ khiếu kiện với chủ thể khác. Trường hợp đất có tranh chấp thì người sử dụng đất không có quyền thế chấp quyền sử dụng đất.

Thứ ba, quyền sử dụng đất không bị kê biên để bảo đảm thi hành án: Quyền sử dụng đất được coi như là tải sản của các nhân, tổ chức nên sẽ bị kê biên đảm bảo thi hành án trong các trường hợp vi phạm có liên quan tới tài sản mà người vi phạm là chủ sở hữu, có quyền sử dụng một phần hoặc toàn phần với tài sản. Khi kê biên quyền sử dụng đất, nếu trên đất có tài sản của người phải thi hành án gắn liền thì sẽ kê biên quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất. Các tài sản là quyền sử dụng đất đang bị kê biên để đảm bảo thi hành án sẽ không được cho phép mua bán, sang nhượng, thay đổi hiện trạng … tất cả các hành vi trên nếu thực hiện đều vi phạm pháp luật.

Như vậy, quyền sử dụng đất bị kê biên để đảm bảo thi hành án được hiểu là quyền sử dụng đất là tài sản bảo đảm cho việc thực hiện một hay nhiều nghĩa vụ dân sự đã được cơ quan thi hành án dân sự có thẩm quyền ra quyết định kê biên để bảo đảm thi hành án. Thông qua quyết định kê biên của cơ quan thi hành án dân sự có thẩm quyền, người sử dụng đất không có quyền thế chấp quyền sử dụng đất. Đối với quyền sử dụng đất không bị kê biên thì mới đủ điều kiện để thế chấp theo quy định của pháp luật.

Thứ tư, trong thời hạn sử dụng đất: Luật Đất đai năm 2013 quy định thời hạn sử dụng đất gồm: Sử dụng đất ổn định lâu dài và sử dụng đất có thời hạn. Người sử dụng đất chỉ có quyền thế chấp quyền sử dụng đất trong thời hạn sử dụng đất. Đây là quy định ràng buộc trách nhiệm pháp lý của người sử dụng đất đặc biệt đối với chủ thể là người Việt Nam định cư ở nước ngoài về đầu tư tại Việt Nam, các tổ chức, cá nhân nước ngoài được Nhà nước cho thuê quyền sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư, kinh doanh.

3. Một số hạn chế trong quy định về chủ thể thế chấp quyền sử dụng đất tại các tổ chức tín dụng, ngân hàng

Luật Đất đai năm 2013 quy định, Nhà nước giao đất cho hộ gia đình sản xuất, kinh doanh. Chủ hộ là người đại diện cho hộ gia đình tham gia vào các giao dịch dân sự và thương mại. Trường hợp chủ hộ thực hiện các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất thì phải được sự đồng ý bằng văn bản của các thành viên trong hộ. Tuy nhiên, việc xác định người nào có tư cách thành viên của hộ và thế nào là “đồng ý” bằng văn bản còn nhiều vấn đề cần xem xét về lý luận cũng như thực tiễn áp dụng pháp luật.

Sau khi Luật Đất đai năm 2013 và Bộ luật Dân sự năm 2015 được ban hành, vấn đề xác định tư cách chủ thể có quyền sử dụng đất khi hộ gia đình thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất nông nghiệp trồng lúa có sự thay đổi, đó là căn cứ vào số thành viên của hộ gia đình được Nhà nước giao quyền sử dụng đất, kể cả những thành viên đã tách hộ chuyển đi cư trú ở nơi khác. Việc xác định chủ thể của thành viên hộ gia đình dựa trên những căn cứ sau:

Theo Luật Đất đai năm 2013 thì quyền của cá nhân, hộ gia đình được Nhà nước giao đất, cho thuê quyền sử dụng đất được mở rộng như quyền góp vốn bằng quyền sử dụng đất, quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và không hạn chế chủ thể được thừa kế quyền sử dụng đất, kể cả người Việt Nam định cư ở nước ngoài. Điểm đ, khoản 2 Điều 179 Luật Đất đai năm 2013 quy định hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm có các quyền và nghĩa vụ: “Thế chấp bằng tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất thuê tại tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam, tại tổ chức kinh tế khác hoặc cá nhân theo quy định của pháp luật”.

Như vậy, tài sản thuộc sở hữu hợp pháp của hộ gia đình trên đất thuê được Nhà nước thu tiền hàng năm được phép thế chấp tại các tổ chức tín dụng, ngân hàng, đây là một điểm mới tiến bộ của Luật Đất đai năm 2013 so với Luật Đất đai trước đây.

Pháp luật không hạn chế các chủ thể thừa kế và để lại thừa kế các loại quyền sử dụng đất. Ngoài ra, các thành viên trong hộ gia đình được Nhà nước giao quyền sử dụng đất thì có đầy đủ các quyền của người sử dụng đất theo quy định tại Điều 179 Luật Đất đai năm 2013. Vì vậy, khi chủ hộ thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất thì phải được sự đồng ý của tất cả thành viên trong hộ gia đình từ đủ 15 tuổi trở lên. Theo quy định tại khoản 2 Điều 212 và Điều 64 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Hợp đồng, văn bản giao dịch về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất của hộ gia đình phải được người có tên trên giấy chứng nhận hoặc người được ủy quyền theo quy định của pháp luật về dân sự ký tên”.

Khoản 1 Điều 64 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ được hướng dẫn bởi khoản 5 Điều 14 Thông tư số 02/2015/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định: “Người có tên trên giấy chứng nhận hoặc người được ủy quyền theo quy định của pháp luật về dân sự quy định tại khoản 1 Điều 64 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP chỉ được thực hiện việc ký hợp đồng, văn bản giao dịch về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất khi đã được các thành viên trong hộ gia đình sử dụng đất đồng ý bằng văn bản và văn bản đó đã được công chứng hoặc chứng thực theo quy định của pháp luật”. Theo quy định này, việc ký hợp đồng, văn bản giao dịch về quyền sử dụng đất phải được tất cả các thành viên trong hộ gia đình đồng ý bằng văn bản và văn bản đó đã được công chứng hoặc chứng thực.

Tuy nhiên, tại Điều 21 Bộ luật Dân sự năm 2015 lại quy định về người chưa thành niên: "(1). Người chưa thành niên là người chưa đủ 18 tuổi. (2). Giao dịch dân sự của người chưa đủ 6 tuổi do người đại diện theo pháp luật của người đó xác lập, thực hiện. (3). Người từ đủ 6 tuổi đến chưa đủ 15 tuổi khi xác lập, thực hiện giao dịch dân sự phải được người đại diện theo pháp luật đồng ý, trừ giao dịch dân sự phục vụ nhu cầu sinh hoạt hàng ngày phù hợp với lứa tuổi. (4). Người từ đủ 15 tuổi đến chưa đủ 18 tuổi tự mình xác lập, thực hiện giao dịch dân sự, trừ giao dịch dân sự liên quan đến bất động sản, động sản phải đăng ký và giao dịch dân sự khác theo quy định của luật phải được người đại diện theo pháp luật đồng ý”.

Theo quy định này, khi người từ đủ 15 tuổi đến dưới 18 tuổi thực hiện các giao dịch dân sự liên quan đến bất động sản, trong đó bao gồm cả việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất cho người khác thì cần có sự đồng ý của người đại diện theo pháp luật. Phải là người thành niên từ đủ 18 tuổi trở lên, không mắc bệnh tầm thần và các bệnh khác. Phải có đủ năng lực hành vi dân sự cần thiết theo quy định của pháp luật dân sự, đó là người từ đủ 15 tuổi đến chưa đủ 18 tuổi có tài sản riêng thì có thể tự mình thực hiện các giao dịch dân sự, cho nên những người này có quyền ký vào văn bản hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất của hộ gia đình.

Tuy nhiên, cũng theo quy định trên, thì từ “có đủ” cần phải hiểu là “có đầy đủ”, nghĩa là những thành viên từ đủ 18 tuổi có đầy đủ năng lực hành vi dân sự thì cần phải có sự đồng ý bằng văn bản hoặc ký vào văn bản hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất, hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất tại ngân hàng. Bởi lẽ, quyền sử dụng đất là quyền tài sản có giá trị lớn, vì vậy người có đầy đủ năng lực hành vi dân sự mới có quyền định đoạt.

Từ phân tích trên cho thấy, cùng quy định về năng lực hành vi của cá nhân trong việc giao kết hợp đồng định đoạt quyền sử dụng đất, pháp luật về dân sự và pháp luật về đất đai lại quy định không thống nhất. Vậy khi công chứng, chứng thực hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất của hộ gia đình thì áp dụng quy định nào là phù hợp?. Có quan điểm cho rằng Luật Đất đai là luật chuyên ngành, cho nên khi áp dụng pháp luật phải ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành. Tuy nhiên, trường hợp này, luật chuyên ngành lại điều chỉnh vượt quá giới hạn cần điều chỉnh của ngành luật, đó là năng lực hành vi dân sự của cá nhân.

Liên quan đến năng lực chủ thể của những thành viên từ đủ 15 tuổi đến chưa đủ 18 tuổi, cần làm rõ là những người này có được phép làm văn bản ủy quyền hoặc hợp đồng ủy quyền cho chủ hộ thế chấp quyền sử dụng đất hay không?. Theo quy định tại điểm a, khoản 1, Điều 117 Bộ luật Dân sự năm 2015 thì “chủ thể có năng lực pháp luật dân sự”. Năng lực pháp luật dân sự của người tham gia giao dịch phụ thuộc vào các mức độ năng lực hành vi theo quy định tại Điều 16 và Điều 21 Bộ luật Dân sự năm 2015, người từ đủ 15 tuổi đến chưa đủ 18 tuổi tự mình xác lập, thực hiện giao dịch dân sự, trừ giao dịch liên quan đến bất động sản, động sản phải đăng ký và giao dịch dân sự khác theo quy định của luật phải được người đại diện theo pháp luật đồng ý. Nhưng hiện cũng không có quy định nào cấm người từ đủ 15 tuổi đến chưa đủ 18 tuổi không được thực hiện các giao dịch ủy quyền liên quan đến quyền sử dụng đất.

Mặt khác, theo quy định tại khoản 2, Điều 212 Bộ luật Dân sự năm 2015, khi hộ gia đình thực hiện các giao dịch về đất đai phải được sự đồng ý của người đủ 18 tuổi. Như vậy, pháp luật đã quy định quyền của người đủ 18 tuổi được thực hiện hành vi pháp lý đơn phương (đồng ý hoặc ký vào văn bản hợp đồng) trong giao dịch về quyền sử dụng đất của hộ gia đình. Vì thế, trong trường hợp họ không trực tiếp ký vào văn bản hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất thì phải được phép làm giấy ủy quyền hoặc giao kết hợp đồng ủy quyền cho chủ hộ chuyển quyền sử dụng đất.

Quyền sử dụng đất là tài sản chung của hộ gia đình, cho nên khi hộ gia đình thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất, các thành viên của hộ gia đình phải ký vào văn bản hợp đồng. Tuy nhiên, có trường hợp vì lý do nào đó mà thành viên trong hộ gia đình không thể trực tiếp ký vào văn bản hợp đồng thì cần phải làm văn bản ủy quyền theo quy định của pháp luật dân sự.

Bộ luật Dân sự hiện hành quy định về giao dịch dân sự có hai loại là hợp đồng và hành vi pháp lý đơn phương. Hợp đồng dân sự cần phải có sự thỏa thuận thống nhất ý chí của các bên, còn hành vi pháp lý đơn phương do một bên chủ thể quyết định nội dung của giao dịch. Do vậy, nếu thành viên đã tách hộ gia đình sống tại địa phương khác hoặc vắng mặt ở nơi cư trú như đang công tác ở nước ngoài, thì không thể trực tiếp ký vào văn bản hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất của hộ gia đình. Vì vậy, thành viên vắng mặt có thể làm giấy ủy quyền cho chủ hộ thế chấp quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, trong thực tiễn, việc làm giấy ủy quyền liên quan đến bất động sản gặp nhiều khó khăn, bởi lẽ theo quy định tại Điều 37 Luật Công chứng hiện hành quy định về thẩm quyền công chứng hợp đồng giao dịch về bất động sản thì: “Công chứng viên của tổ chức hành nghề công chứng có thẩm quyền công chứng các hợp đồng, giao dịch về bất động sản trong phạm vi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, nơi tổ chức hành nghề công chứng đặt trụ sở…”. Như vậy, nếu thành viên của hộ đang cư trú tại tỉnh, thành phố khác với nơi cư trú của hộ gia đình thì không thể làm văn bản ủy quyền cho hộ gia đình thế chấp quyền sử dụng đất tại nơi thành viên đó cư trú mà phải thực hiện việc ủy quyền tại văn phòng công chứng (phòng công chứng) hoặc chứng thực tại Ủy ban nhân dân nơi có bất động sản. Quy định này sẽ gây khó khăn cho việc thực hiện các giao dịch thế chấp quyền sử dụng đất của hộ gia đình khi thành viên không cư trú cùng địa phương với hộ. Đặc biệt, nếu thành viên của hộ gia đình đang học tập, công tác hoặc cư trú ở nước ngoài thì việc ủy quyền sẽ không thực hiện được, do vậy hộ gia đình sẽ không thể thế chấp quyền sử dụng đất để thực hiện vay vốn tại các tổ chức tín dụng, ngân hàng để phục vụ cho kế hoạch sản xuất, kinh doanh của hộ gia đình.

4. Đề xuất, kiến nghị hoàn thiện quy định về chủ thể thế chấp quyền sử dụng đất

Từ những hạn chế, vướng mắc trong nhận thức và áp dụng pháp luật về chủ thể thế chấp quyền sử dụng đất tại các tổ chức tín dụng, ngân hàng như đã phân tích ở trên, tác giả đề xuất, kiến nghị giải pháp hoàn thiện pháp luật như sau:

Thứ nhất, cần xây dựng, đồng bộ hệ thống pháp luật điều chỉnh quan hệ hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất; do trong hiện tại, quy định của hệ thống pháp luật Việt Nam điều chỉnh hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất được quy định trong nhiều văn bản khác nhau như Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai, Luật Nhà ở, Luật Công chứng, Luật Hôn nhân và gia đình, Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật Thi hành án dân sự… Ngoài ra, các quy định của pháp luật còn được hướng dẫn áp dụng bởi nhiều nghị định như: Nghị định số 21/2021/NĐ-CP ngày 19/3/2021 của Chính phủ về giao dịch bảo đảm và nhiều thông tư, thông tư liên bộ của các bộ, ngành được ban hành để hướng dẫn áp dụng các nghị định trên. Trong thực tiễn áp dụng pháp luật, các văn bản hướng dẫn thi hành pháp luật thường xuyên được sửa đổi, bổ sung hoàn thiện nhưng đến nay vẫn còn nhiều bất cập; mâu thuẫn, chưa đầy đủ và thống nhất.

Việc xây dựng được hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ sẽ giúp giải quyết một cách nhanh chóng, thấu tình đạt lý các tranh chấp liên quan đến chủ thể trong hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất.

Thứ hai, đề xuất xem xét, sửa đổi các luật và các quy định có liên quan theo hướng: Bỏ quy định về chủ thể là hộ gia đình được sở hữu quyền sử dụng đất nói chung và xác lập các giao dịch về thế chấp quyền sử dụng đất nói riêng; nhằm  đơn giản hóa các thủ tục có liên quan đến thế chấp quyền sử dụng đất, từ đó giải quyết nhanh nhu cầu vốn, góp phần thúc đẩy sản xuất, kinh doanh của hộ gia đình, đưa kinh tế hộ gia đình ngày càng ổn định, phát triển bền vững trong thời kỳ đổi mới đúng với tinh thần chỉ đạo và định hướng của Đảng và Nhà nước.

Theo kiemsat.vn

NGUYỄN DIỄM THÚY