Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính - Những vấn đề lý luận nhìn từ thực tiễn xét xử

Đặt vấn đề

Trong tố tụng hành chính (TTHC), thời hiệu khởi kiện có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi đây là giới hạn thời gian mà cá nhân, cơ quan, tổ chức được quyền yêu cầu Tòa án xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính. Việc quy định thời hiệu nhằm bảo đảm tính ổn định của hoạt động quản lý nhà nước, tránh việc khiếu kiện kéo dài, đồng thời khuyến khích các chủ thể chủ động, kịp thời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

Luật TTHC năm 2015 đã có những quy định tương đối đầy đủ về thời hiệu khởi kiện so với các văn bản pháp luật trước đây. Tuy nhiên, qua thực tiễn xét xử cho thấy, không ít vụ án hành chính (VAHC) bị đình chỉ do hết thời hiệu, trong khi bản chất tranh chấp vẫn còn và quyền lợi của người khởi kiện có thể bị ảnh hưởng nghiêm trọng. Điều này đặt ra yêu cầu cần tiếp tục nghiên cứu, làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến thời hiệu khởi kiện VAHC.

1. Cơ sở pháp lý về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính

Theo khoản 1 Điều 116 Luật TTHC năm 2015, thời hiệu khởi kiện VAHC là một năm, kể từ ngày cá nhân, cơ quan, tổ chức nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện. Đối với trường hợp người khởi kiện đã thực hiện việc khiếu nại theo quy định của pháp luật về khiếu nại, thời hiệu khởi kiện được tính kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc lần hai; trường hợp hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết thì thời hiệu khởi kiện được tính kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật[1].

Quy định này thể hiện sự kết hợp giữa bảo đảm quyền lựa chọn của người dân (khiếu nại hoặc khởi kiện) và yêu cầu bảo đảm trật tự, kỷ cương trong quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên, các khái niệm như “ngày nhận được” hay “ngày biết được” quyết định hành chính, hành vi hành chính lại chưa được giải thích cụ thể trong luật, dẫn đến nhiều cách hiểu và áp dụng khác nhau trong thực tiễn. Ngoài ra, có những tình huống xảy ra trong thực tiễn mà pháp luật chưa quy định, hoặc quy định không rõ ràng dẫn đến quá trình giải quyết vụ án, để đảm bảo quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân, cần thiết phải có sự vận dụng nhất định.

2. Những vấn đề lý luận và thực tiễn đặt ra từ quy định về thời hiệu khởi kiện

Thứ nhất, về thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện. Luật sử dụng đồng thời hai tiêu chí “nhận được” và “biết được”, trong đó tiêu chí “biết được” mang tính suy đoán, phụ thuộc nhiều vào đánh giá chủ quan của người áp dụng pháp luật. Điều này làm phát sinh khó khăn trong việc chứng minh, đặc biệt trong các trường hợp quyết định hành chính được ban hành nhưng không được giao trực tiếp cho người có quyền, lợi ích liên quan.

Thứ hai, kể từ khi Luật TTHC ra đời, qua mỗi giai đoạn khác nhau, quy định của pháp luật liên quan đến nội hàm khái niệm quyết định hành chính cá biệt là “đối tượng khởi kiện” có sự khác nhau, đến Luật TTHC năm 2015 có nội hàm rộng hơn cả. Điều này tạo điều kiện thuận lợi cho tổ chức, cá nhân thực hiện quyền khởi kiện của mình, người tiến hành tố tụng cũng thuận lợi hơn trong việc xác định quyết định hành chính cá biệt là đối tượng khởi kiện, quyết định hành chính có liên quan. Mặt khác, xuất hiện những quyết định hành chính cá biệt theo Luật TTHC năm 2011 không phải là đối tượng khởi kiện nhưng theo Luật TTHC năm 2015 lại là đối tượng khởi kiện nhưng thời hiệu khởi kiện đã hết, việc khởi kiện qua một thời gian rất dài.

Thứ ba, về việc áp dụng các quy định chung của pháp luật dân sự liên quan đến khôi phục thời hiệu trong trường hợp có sự hướng dẫn, thay đổi văn bản pháp luật, không áp dụng thời hiệu khởi kiện… Luật TTHC không có quy định cụ thể về vấn đề này, trong khi Bộ luật Dân sự (BLDS) lại có các quy định khá chi tiết. Việc có hay không áp dụng tương tự các quy định của BLDS cho TTHC vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau.

Thứ tư, có những vụ án người khởi kiện khởi kiện nhiều quyết định hành chính cá biệt có liên quan đến nhau nhưng độc lập một cách tương đối, có đối tượng đã hết thời hiệu, có đối tượng còn thời hiệu khởi kiện. Việc giải quyết sẽ gặp nhiều khó khăn vì nếu xác định đối tượng khởi kiện đã hết thời hiệu thì vô hình chung đã bác yêu cầu khởi kiện đối với đối tượng khởi kiện còn lại, ảnh hưởng lớn đến đường lối giải quyết VAHC.

Thực tiễn xét xử các VAHC cho thấy, có nhiều khó khăn trong xác định thời hiệu khởi kiện do khó khăn trong việc xác định thời điểm bắt đầu thời hiệu, khó khăn trong việc xác định các sự kiện để xác định lại thời hiệu khởi kiện, vấn đề lỗi của cơ quan hành chính nhà nước trong việc ban hành quyết định hành chính… Trước đây, Luật TTHC năm 2011 có hiệu lực thi hành, tại Điều 12 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật Tố tụng hành chính đã có hướng dẫn cách xác định thời hiệu khởi kiện. Sau khi Luật TTHC năm 2015 có hiệu lực pháp luật, căn cứ Nghị quyết số 01/2015/NQ-HĐTP ngày 15/01/2015 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP, theo đó, các vấn đề liên quan đến vấn đề thời hiệu không có nội dung sửa đổi. Do đó đến nay, Tòa án vẫn áp dụng các quy định về thời hiệu khởi kiện quy định tại Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP để giải quyết vụ án. Tuy nhiên, thực tế vẫn có nhiều khó khăn nhất định. Thông qua thực tiễn xét xử, có nhiều tình huống còn nhiều quan điểm đánh giá khác nhau, cụ thể như sau:

Ví dụ 1:  Trước khi khởi kiện VAHC tại Tòa án nhân dân thành phố H, liên quan đến đối tượng khởi kiện là Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất số AH 239825 do Ủy ban nhân dân huyện Q cấp ngày 28/02/2008 đứng tên hộ ông T thì bà M là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan của hộ gia đình ông T trong vụ án “Tranh chấp hợp đồng tín dụng” đã được Tòa án nhân dân quận H giải quyết bằng quyết định công nhận sự thỏa thuận của các đương sự số 17/2015/QĐST-DS ngày 18/12/2015.

Quá trình giải quyết vụ án kinh doanh thương mại, các thành viên trong hộ gia đình ông T đều được Tòa án đưa vào tham gia tố tụng trong vụ án với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án. Bà M là thành viên trong hộ gia đình, đã có đơn xin vắng mặt trong quá trình Tòa án giải quyết vụ án, ủy quyền cho ông T tham gia tố tụng. Sau khi quyết định có hiệu lực pháp luật, cơ quan thi hành án dân sự huyện Q cũng đã ra Quyết định thi hành án đối với thửa đất trên vào ngày 07/10/2022.

Ngày 22/4/2024, bà M nộp đơn khởi kiện VAHC tại Tòa án nhân dân thành phố H yêu cầu hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất số AH 239825 của Ủy ban nhân dân huyện Q cấp ngày 28/02/2008. Tại quyết định đình chỉ việc giải quyết VAHC, Tòa án nhân dân thành phố H đã đình chỉ giải quyết vụ án với lý do: Thông qua các tài liệu trên đều thể hiện bà M đã biết việc Ủy ban nhân dân huyện Q cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ ông T bà M là thành viện hộ gia đình). Ngày 22/4/2024, bà M nộp đơn khởi kiện VAHC là hết thời hiệu khởi kiện quy định tại Điều 116 Luật TTHC.

Quan điểm thứ nhất: Tòa án nhân dân thành phố H xác định vụ án hết thời hiệu khởi kiện là đúng, vì: bà M là người có tên trong hộ gia đình nên thời điểm ông T nhận được Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất năm 2008 được xác định là thời điểm nhận được. Năm 2024, bà M khởi kiện là hết thời hiệu khởi kiện.

Quan điểm thứ hai: Tòa án nhân dân thành phố H xác định vụ án hết thời hiệu khởi kiện là đúng vì: bà M không có tên trong Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nên thời điểm xác định thời hiệu khởi kiện là thời điểm bà M biết được. Năm 2015, Tòa án nhân dân quận H giải quyết vụ án tranh chấp hợp đồng tín dụng, quyền sử dụng đất là tài sản bảo đảm trong vụ án này, bà M là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án, dù ủy quyền cho ông T thì cũng buộc phải biết việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của Ủy ban nhân dân huyện Q (quyền, nghĩa vụ của người ủy quyền, người nhận ủy quyền).

Quan điểm thứ ba: vụ án còn thời hiệu khởi kiện vì chỉ đến khi cơ quan thi hành án cưỡng chế thi hành án thì bà M mới biết việc Ủy ban nhân dân huyện Q đã cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mang tên hộ gia đình ông T. Trong quá trình giải quyết vụ án trước đây bà ủy quyền cho ông T nhưng ông T không thông báo nên bà không biết.

Ví dụ 2: Các căn nhà số 13, 15 phố P, số 29B phố C và số 11 phố T, thành phố H nguyên thuộc quyền sở hữu của cụ Đ và vợ là T. Năm 1944, cụ T chết. Năm 1956 cụ Đ và 9 người con làm “Giấy chứng nhận thừa kế” trong đó có 4 căn nhà này.

Năm 1961, Nhà nước đã quản lý 04 căn nhà nêu trên diện cho thuê và để lại diện tích 88 m² tại số 15 phố P cho gia đình ông Đ để ở. Ông N là cháu nội của ông Đ có đơn đòi quyền sở hữu các căn nhà với lý do: Các căn nhà này là của đồng thừa kế (ông Đ và 09 người con), không thuộc diện cải tạo nhà cho thuê, cá nhân ông Đ viết giấy tay giao nhà cho Nhà nước quản lý không có giá trị pháp luật. Khiếu nại của ông N đã được Ủy ban nhân dân thành phố H giải quyết tại Quyết định số 157/QĐ-UB ngày 10/01/2005, có nội dung: việc ông N đòi quyền sở hữu các ngôi nhà số 13, 15 phố P, số 29B phố C và số 11 phố T là không có cơ sở pháp luật để giải quyết.

Ông N không đồng ý với quyết định giải quyết của Ủy ban nhân dân thành phố H, tiếp tục khiếu nại đến Bộ Xây dựng. Ngày 18/7/2005, Bộ trưởng Bộ Xây dựng ban hành Quyết định số 1452/QĐ-BXD giải quyết khiếu nại của ông N, nội dung: Công nhận Quyết định số 157/QĐ-UB ngày 10/01/2005 của Ủy ban nhân dân thành phố H và đây là quyết định giải quyết cuối cùng khiếu nại của ông N đòi sở hữu các căn nhà nêu trên.

Sau khi các Quyết định số 157/QĐ-UB ngày 10/01/2005, 1452/QĐ-BXD được ban hành, ông N đã khởi kiện tại Tòa án nhân dân thành phố H và bị trả lại đơn khởi kiện tại văn bản số 402 ngày 22/4/2005. Sau đó ông N vẫn tiếp tục gửi đơn khởi kiện và Tòa án nhân dân thành phố H đã có văn bản số 1514/CV-TA ngày 27/12/2006 có nội dung: ông khởi kiện Quyết định số 157/QĐ-UB thì Tòa án nhân dân thành phố H đã có văn bản trả lời ông; Quyết định số 1452/QĐ-BXD theo quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các VAHC thì không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa hành chính.

Năm 2007 ông N khởi kiện quyết định số 157/QĐ-UB tại Tòa án nhân dân quận K, tại Thông báo số 317/TB ngày 06/6/2007 Tòa án nhân dân quận K xác định quyết định số 157/QĐ-UB không phải là quyết định hành chính về quản lý các nhà đất trả lại đơn khởi kiện.

Khi Luật TTHC năm 2010 ban hành, ông N tiếp tục khởi kiện đối với 02 quyết định trên tại Tòa án nhân dân thành phố H. Tại thông báo trả lại đơn khởi kiện số 257/TB-TA ngày 08/8/2011 Tòa án nhân dân thành phố H xác định: theo Nghị quyết số 23/2003/QH11 ngày 26/11/2003: Nhà nước không xem xét lại chủ trương, chính trách và việc thực hiện các chính sách về quản lý nhà đất đã ban hành trước ngày 26/11/1991; Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại nhà đất mà Nhà nước đã quản lý, bố trí sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách về quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa liên quan đến nhà đất - yêu cầu của ông không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng một VAHC. Quyết định giải quyết khiếu nại số 226/QĐ-GPKN ngày 10/10/2011 Tòa án nhân dân thành phố H vẫn giữ nguyên thông báo trả lại đơn khởi kiện.

- Luật TTHC năm 2015 ban hành, ông N đã khởi kiện và Tòa án nhân dân thành phố H thụ lý vụ án số 413/2017/TLST-HC ngày 05/10/2017 và ngày 07/11/2018 ông N rút đơn khởi kiện, Tòa án nhân dân thành phố H đã đình chỉ giải quyết VAHC. Ngay sau khi rút đơn khởi kiện, ông N tiếp tục có đơn kháng cáo, nhiều đơn khiếu nại cho rằng việc rút đơn của mình là không tự nguyện, bị Thẩm phán lừa dối thuyết phục rút đơn. Mặc dù quyết định đình chỉ việc giải quyết vụ án của Tòa án nhân dân thành phố H được Tòa án cấp phúc thẩm giữ nguyên nhưng thể hiện ý chí của ông N là liên tục thực hiện việc khởi kiện.

Sau đó, ngày 13/02/2019 ông N tiếp tục làm đơn khởi kiện và Tòa án nhân dân thành phố H thụ lý vụ án.

Về xác định thời hiệu khởi kiện, quan điểm thứ nhất lập luận như sau: Ngày 13/3/2019, Tòa án nhân dân tối cao có Công văn số 45/TANDTC-PC hướng dẫn về việc xử lý đối với đơn khởi kiện quyết định hành chính liên quan đến thực hiện chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 01/7/1991, hướng dẫn Tòa án nhân dân các cấp thụ lý giải quyết đối với các trường hợp này. Do đó, để đảm bảo quyền lợi cho ông N, tránh khiếu kiện kéo dài, cần xác định thời gian chưa có hướng dẫn cụ thể về hướng giải quyết cá loại vụ việc này là thời gian khách quan không thể thực hiện được việc khởi kiện. Thời hiệu khởi kiện được tính lại kể từ ngày có hướng dẫn cụ thể là ngày 13/3/2019 khi Tòa án nhân dân tối cao ban hành Công văn số 45/TANDTC-PC. Đến ngày 13/02/2019 ông N tiếp tục có đơn khởi kiện thì vẫn trong thời hiệu 01 năm theo quy định tại Điều 116 Luật TTHC.

Quan điểm thứ hai cho rằng: Kể từ thời điểm ông N đã nhận được 02 quyết định hành chính trên đến ngày 13/02/2019 khởi kiện là đã hết thời hiệu khởi kiện. Luật TTHC không có quy định phục hồi thời hiệu khởi kiện trong trường hợp có sự thay đổi về pháp luật. Do đó, ông N khởi kiện là hết thời hiệu khởi kiện.

3. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả áp dụng

Một là, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật TTHC theo hướng làm rõ thời điểm bắt đầu thời hiệu khởi kiện là người có quyền, lợi ích bị xâm phạm nhận được, biết được hoặc người đại diện hợp pháp của họ nhận được, biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính. Trong trường hợp quyết định hành chính đứng tên hộ gia đình thì các thành viên trong gia đình áp dụng tiêu chí này như thế nào? Người đại diện đứng tên trong quyết định hành chính, hành vi hành chính nhận được, biết được hay từng thành viên hộ gia đình nhận được, biết được?

Hai là, cần có văn bản bổ sung về cách tính thời hiệu khởi kiện trong các trường hợp có sự thay đổi, hướng dẫn pháp luật mới. Nghĩa là, trước đây pháp luật quy định hoặc không có quy định quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là đối tượng khởi kiện. Nhưng sau đó, quyết định hành chính, hành vi hành chính đó được quy định, hướng dẫn là đối tượng khởi kiện thì thời hiệu khởi kiện tính từ ngày quy định, hướng dẫn đó có hiệu lực pháp luật.

Ba là, xem xét khả năng áp dụng tương tự một số quy định của BLDS về trường hợp không áp dụng thời hiệu trong TTHC nhằm bảo đảm quyền khởi kiện của người dân trong những trường hợp ra quyết định hành chính rõ ràng có sự nhầm lẫn, trái pháp luật làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Nghĩa là: Trong trường hợp quyết định hành chính, hành vi hành chính rõ ràng sai do lỗi thuộc về cơ quan quản lý nhà nước nhưng đến khi người có tên trong quyết định thực hiện các quyền của mình mới phát hiện ra sai sót đó (ví dụ: sai số thửa, sai vị trí, sai diện tích, sai mục đích sửa dụng đất… nên không giao dịch được). Trường hợp này cần xác định là lý do khách quan, người khởi kiện không thể biết nếu không đưa ra gao dịch dân sự để xác định thời gian không tính vào thời hiệu khởi kiện theo quy định của BLDS. Như vậy sẽ tạo điều kiện về thời gian và trình tự, thủ tục cho người dân, không đình chỉ giải quyết vụ án, yêu cầu đương sự đến cơ quan hành chính đính chính mà không được thì quay lại khởi kiện hành vi hành chính không thực hiện đính chính như hướng dẫn của Toà án nhân dân tối cao.

Bốn là, cần có hướng dẫn, văn bản bổ sung liên quan đến trường hợp vụ án có nhiều đối tượng khởi kiện có liên quan đến nhau nhưng nếu các đối tượng khởi kiện là các quyết định hành chính độc lập một cách tương đối (giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu và hành vi đăng ký biến động quyền sử dụng đất bằng các giao dịch dân sự, trong đó đối tượng khởi kiện xác lập quyền sở hữu, sử dụng (gốc) đã hết thời hiệu, có đối tượng là các hành vi đăng ký biến động (phái sinh) còn thời hiệu khởi kiện thì cần xác định thời hiệu khởi kiện một cách độc lập, Toà án có quyền đình chỉ đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính đã hết thời hiệu khởi kiện.

Năm là, tăng cường xây dựng và công bố án lệ liên quan đến thời hiệu khởi kiện VAHC liên quan đến các tình huống phát sinh, là khoảng trống của pháp luật để tạo cơ sở tham khảo, áp dụng thống nhất trong hoạt động xét xử.

Kết luận

Thời hiệu khởi kiện VAHC là chế định có ý nghĩa quan trọng trong việc cân bằng giữa yêu cầu ổn định quản lý nhà nước và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Những vướng mắc trong thực tiễn áp dụng cho thấy cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật và tăng cường hướng dẫn áp dụng thống nhất. Việc nghiên cứu sâu sắc các vấn đề lý luận gắn với thực tiễn xét xử sẽ góp phần nâng cao chất lượng giải quyết các VAHC, đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp trong giai đoạn hiện nay.

ThS. PHƯƠNG THẢO (Thẩm phán TAND TP. Hà Nội) - NGÔ MINH QUANG (Thư ký TAND TP. Hà Nội)

Tài liệu tham khảo

1. Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996. 

2. Luật Tố tụng hành chính năm 2010. 

3. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2025).
4. Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật Tố tụng hành chính.

5. Nghị quyết số 01/2015/NQ-HĐTP ngày 15/1/2015 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao về việc sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.
6. Tạp chí Tòa án nhân dân, các số chuyên đề về tố tụng hành chính.