Trợ giúp pháp lý cho người nghèo ở Việt Nam - thực trạng và giải pháp

 1. Đặt vấn đề

Quyền tiếp cận công lý là một thành tố quan trọng của Nhà nước pháp quyền và là điều kiện để các quyền con người, quyền công dân được thực hiện trên thực tế. Trong quá trình đó, trợ giúp pháp lý giữ vai trò như một cơ chế trung gian giúp chuyển hóa quyền pháp lý được ghi nhận trong văn bản thành khả năng thực tế của cá nhân trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

Đối với người nghèo, vấn đề tiếp cận công lý có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Sự thiếu hụt trợ giúp pháp lý có thể làm gia tăng khoảng cách quyền tiếp cận công lý, giữa những người có điều kiện kinh tế và những người nghèo.

Từ những lý do trên, nghiên cứu trợ giúp pháp lý cho người nghèo trong giai đoạn 2020-2026 không chỉ có ý nghĩa đánh giá việc thực hiện một chính sách xã hội mà còn giúp làm rõ mức độ thực hiện quyền tiếp cận công lý ở Việt Nam. Bài viết tập trung trả lời ba câu hỏi: thứ nhất, cơ sở lý luận và pháp lý của trợ giúp pháp lý cho người nghèo được xác lập như thế nào; thứ hai, hoạt động trợ giúp pháp lý cho người nghèo trong giai đoạn 2020-2026 đạt được những kết quả và còn tồn tại những hạn chế nào; thứ ba, cần có những giải pháp gì để chuyển trợ giúp pháp lý từ mô hình cung cấp dịch vụ thụ động sang mô hình chủ động, lấy người dân làm trung tâm và bảo đảm hiệu quả thực chất của quyền tiếp cận công lý.

2. Cơ sở lý luận và pháp lý trợ giúp pháp lý cho người nghèo

2.1. Khái niệm trợ giúp pháp lý và trợ giúp pháp lý cho người nghèo

Trợ giúp pháp lý có thể được tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau. Dưới góc độ chính sách công, trợ giúp pháp lý là dịch vụ công hoặc cơ chế hỗ trợ công nhằm khắc phục sự bất bình đẳng về nguồn lực pháp lý giữa các nhóm dân cư. Dưới góc độ hoạt động nghề nghiệp, trợ giúp pháp lý là quá trình cung cấp tư vấn, đại diện, tham gia tố tụng hoặc các hình thức hỗ trợ pháp luật khác cho những người thuộc diện được hưởng dịch vụ miễn phí.

Cappelletti và Garth (1978) tiếp cận vấn đề từ lý thuyết “tiếp cận công lý”, trong đó mục tiêu không chỉ là mở cửa hệ thống tòa án mà còn phải tạo điều kiện để cá nhân có khả năng thực tế sử dụng các thiết chế giải quyết tranh chấp. Theo cách tiếp cận này, trợ giúp pháp lý là một trong những công cụ quan trọng để giảm bất bình đẳng về nguồn lực pháp lý.

Ở Việt Nam, Điều 2 Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 (sửa đổi, bổ sung năm 2024, 2025 và 2026) quy định trợ giúp pháp lý là việc cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho người được trợ giúp pháp lý trong vụ việc theo quy định của pháp luật, góp phần bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong tiếp cận công lý và bình đẳng trước pháp luật. Các nguyên tắc trợ giúp pháp lý bao gồm tuân thủ pháp luật và quy tắc nghề nghiệp; kịp thời, độc lập, trung thực, tôn trọng sự thật khách quan; bảo vệ tốt nhất quyền và lợi ích hợp pháp của người được trợ giúp pháp lý và không thu tiền hoặc lợi ích vật chất khác từ người được trợ giúp pháp lý.

Từ các cách tiếp cận trên, có thể hiểu:  Trợ giúp pháp lý cho người nghèo là tổng thể các hoạt động cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí của Nhà nước và các chủ thể được pháp luật cho phép nhằm giúp người thuộc hộ nghèo nhận biết, thực hiện, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, qua đó bảo đảm khả năng tiếp cận công lý và bình đẳng thực chất trước pháp luật.

Hiệu quả trợ giúp pháp lý cho người nghèo có thể được đánh giá theo ba tầng. Tầng thứ nhất là khả năng tiếp cận, bao gồm khoảng cách địa lý, thông tin, thủ tục, khả năng nhận diện quyền và khả năng tiếp cận người thực hiện trợ giúp pháp lý. Tầng thứ hai là chất lượng dịch vụ, bao gồm năng lực chuyên môn, đạo đức nghề nghiệp, tính độc lập, tính kịp thời và mức độ phù hợp với nhu cầu cụ thể của người được trợ giúp. Tầng thứ ba là kết quả bảo vệ quyền, thể hiện ở khả năng giải quyết vấn đề pháp lý, bảo vệ tài sản, giảm mức độ bất lợi về pháp lý, bảo đảm quyền bào chữa hoặc đạt được một kết quả hợp pháp và công bằng.

Đây là khung phân tích có ý nghĩa đối với Việt Nam bởi nếu chỉ đánh giá số vụ việc được thực hiện thì có thể đánh giá cao “đầu ra” của hệ thống nhưng chưa phản ánh đầy đủ việc người nghèo có tiếp cận được dịch vụ hay không và dịch vụ đó có tạo ra kết quả thực chất hay không.

2.2. Cơ sở pháp lý của trợ giúp pháp lý cho người nghèo ở Việt Nam

Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 là nền tảng pháp lý quan trọng nhất. Luật xác định trách nhiệm của Nhà nước trong cung cấp trợ giúp pháp lý, đồng thời thiết lập hệ thống tổ chức, người thực hiện, hình thức và trình tự cung cấp dịch vụ. Ba hình thức cơ bản gồm tham gia tố tụng, tư vấn pháp luật và đại diện ngoài tố tụng.

Trong đó, tham gia tố tụng có ý nghĩa đặc biệt đối với người nghèo vì đây là lĩnh vực mà sự bất bình đẳng về năng lực pháp lý giữa các bên có thể tạo ra hậu quả nghiêm trọng. Một người nghèo bị buộc tội, bị tranh chấp tài sản hoặc quyền sử dụng đất có thể không có khả năng thuê luật sư. Khi đó, việc có người thực hiện trợ giúp pháp lý có chuyên môn trực tiếp tham gia tố tụng có thể quyết định đáng kể khả năng bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ.

Bên cạnh Luật Trợ giúp pháp lý, hệ thống pháp luật còn được bổ trợ bởi các quy định về tố tụng hình sự, dân sự, hành chính, phổ biến giáo dục pháp luật, giảm nghèo, bảo vệ trẻ em, người khuyết tật, người dân tộc thiểu số và các nhóm yếu thế khác. Điều này cho thấy trợ giúp pháp lý không tồn tại độc lập mà nằm trong một hệ thống chính sách bảo đảm quyền.

Đáng chú ý, năm 2026 Quốc hội thông qua Luật số 05/2026/QH16 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Trợ giúp pháp lý. Luật sửa đổi 24 điều, bãi bỏ 2 điều và có hiệu lực từ ngày 01/01/2027. Một thay đổi quan trọng là mở rộng diện người được trợ giúp pháp lý, trong đó người thuộc hộ cận nghèo được quy định trực tiếp là nhóm người được trợ giúp pháp lý. Luật cũng bổ sung nhiều nhóm mới như người dân tộc thiểu số rất ít người, người lao động có thu nhập thấp là người bị buộc tội hoặc bị hại, người gặp khó khăn đột xuất do thiên tai hoặc hỏa hoạn trong các vụ việc liên quan trực tiếp đến hậu quả đó.

Như vậy, xét về chính sách, pháp luật Việt Nam đang có xu hướng chuyển từ cách tiếp cận chỉ dựa vào tình trạng nghèo sang kết hợp các tiêu chí về khả năng tài chính, nhân thân, mức độ dễ bị tổn thương và tính chất vụ việc. Đây là hướng phát triển phù hợp với xu hướng quốc tế, trong đó trợ giúp pháp lý được xem như một bộ phận của chính sách tiếp cận công lý chứ không chỉ là chính sách hỗ trợ người nghèo.

3. Thực trạng trợ giúp pháp lý cho người nghèo ở Việt Nam giai đoạn 2020-2026

3.1.Kết quả

Một là: Sự gia tăng đáng kể về quy mô vụ việc trợ giúp pháp lý

Một trong những dấu hiệu rõ nhất về sự phát triển của hệ thống trợ giúp pháp lý Việt Nam là sự gia tăng liên tục của các vụ việc tham gia tố tụng. Theo Bộ Tư pháp, số vụ việc tham gia tố tụng kết thúc trên toàn quốc tăng từ 16.168 vụ năm 2020 lên 17.966 vụ năm 2021, 21.276 vụ năm 2022, 26.816 vụ năm 2023 và 30.538 vụ năm 2024.

Theo báo cáo số 754/BC-BTP ngày 11/9/2026 của Bộ Tư pháp về tổng kết thi hành Nghị định số 144/2017/NĐ-CP ngày 15/12/2017 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Trợ giúp pháp lý, tính từ ngày 01/01/2018 đến ngày 31/12/2025, các tổ chức thực hiện TGPL đã thực hiện được 266.821 vụ việc TGPL kết thúc. Trong đó, có 168.045 vụ việc tham gia tố tụng, 96.456 vụ việc tư vấn pháp luật, 2.320 vụ việc đại diện ngoài tố tụng. 06 tháng đầu năm 2026, toàn quốc thụ lý được 1.024 vụ việc, trong đó có 1.019 vụ việc tham gia tố tụng (927 vụ việc TGPL trong lĩnh vực hình sự, 78 vụ việc TGPL trong lĩnh vực dân sự, còn lại là lĩnh vực hành chính và lĩnh vực pháp luật khác).

Nếu trước đây trợ giúp pháp lý có thể bị nhìn nhận chủ yếu như một hoạt động tư vấn miễn phí thì sự gia tăng của hoạt động tham gia tố tụng cho thấy hệ thống đang chuyển mạnh sang bảo vệ quyền bằng các phương thức pháp lý chuyên nghiệp hơn. Đối với người nghèo, đây là thay đổi có ý nghĩa thực chất bởi nhiều tranh chấp chỉ có thể được giải quyết hiệu quả khi người được trợ giúp có người đại diện hoặc người bảo vệ quyền lợi có đủ chuyên môn.

Hai là: Chất lượng trợ giúp pháp lý cho người nghèo ngày càng tăng

Cùng với sự gia tăng về số lượng, vấn đề chất lượng ngày càng được đặt ở vị trí trung tâm. Theo Bộ Tư pháp, từ năm 2021 đến tháng 6/2024, các tổ chức trợ giúp pháp lý trên toàn quốc đã cung cấp 100.608 vụ việc cho người nghèo và các nhóm yếu thế khác, trong đó 78.719 vụ việc là tham gia tố tụng, chiếm 78,2%. Số vụ việc tham gia tố tụng thành công được các cơ quan tiến hành tố tụng ghi nhận trong giai đoạn 2021–4/2024 là 27.439 vụ.

Điều đáng chú ý là chất lượng vụ việc được đánh giá thông qua các tiêu chí cụ thể. Các vụ việc được thẩm định, đánh giá được Bộ Tư pháp ghi nhận đạt chất lượng trở lên; nhiều vụ đạt mức khá, tốt và chưa ghi nhận vụ việc bị khiếu kiện về chất lượng theo nguồn thống kê được công bố.

Ba là: Hoạt động trợ giúp pháp lý đã góp phần bảo vệ hữu hiệu quyền công dân của người nghèo làđồng bào dân tộc thiểu số và thuộc nhóm yếu thế

Trong giai đoạn 2021-2025, có 42.655 người dân tộc thiểu số được trợ giúp pháp lý, chiếm 27,6% tổng số người được trợ giúp pháp lý. Trong đó có 36.568 vụ việc tham gia tố tụng, 5.707 vụ việc tư vấn pháp luật và 380 vụ việc đại diện ngoài tố tụng. Những số liệu này cho thấy trợ giúp pháp lý đóng vai trò quan trọng đối với việc bảo vệ quyền của người dân tộc thiểu số, một bộ phận trong đó có điều kiện kinh tế khó khăn.

3.2.Một số hạn chế, bất cập và vấn đề đặt ra đối với trợ giúp pháp lý cho người nghèo

Thứ nhất, khoảng cách giữa quyền được trợ giúp pháp lý và khả năng tiếp cận thực tế vẫn tồn tại.

Thứ hai, hoạt động trợ giúp pháp lý vẫn có xu hướng tập trung vào giai đoạn tố tụng, trong khi nhiều nhu cầu pháp lý của người nghèo phát sinh trước khi vụ án được khởi kiện hoặc trước khi một người trở thành bị can, bị cáo. Nếu chỉ tập trung vào tham gia tố tụng thì hệ thống có thể giải quyết hậu quả mà chưa đủ khả năng phòng ngừa tranh chấp.

Thứ ba, sự phân bố nguồn lực giữa các địa phương chưa đồng đều. Những khu vực có địa bàn rộng, dân cư phân tán, vùng sâu, vùng xa hoặc có nhiều nhóm dân cư đặc thù có thể cần nhiều nguồn lực hơn nhưng lại gặp khó khăn hơn trong việc thu hút nhân sự pháp lý chất lượng cao.

Thứ tư, việc đánh giá hiệu quả trợ giúp pháp lý chưa hoàn toàn chuyển sang mô hình lấy người dân làm trung tâm. Các chỉ tiêu về số vụ việc, số người được trợ giúp và số vụ việc thành công rất quan trọng nhưng chưa phản ánh đầy đủ trải nghiệm của người sử dụng dịch vụ.

Thứ năm, dữ liệu về nhu cầu trợ giúp pháp lý chưa đầy đủ. Đây là hạn chế quan trọng đối với việc hoạch định chính sách. Nếu các chủ thể có thẩm quyền không biết người nghèo đang gặp những vấn đề pháp lý nào, tại đâu, nhóm nào dễ bị bỏ sót và nguyên nhân là gì thì rất khó phân bổ nguồn lực trợ giúp pháp lý sao cho hiệu quả.

Thứ sáu, chuyển đổi số tạo ra cơ hội nhưng cũng tạo ra nguy cơ mới. Công nghệ có thể giảm khoảng cách địa lý và thủ tục nhưng người nghèo, người cao tuổi, người có trình độ kỹ thuật số thấp hoặc sống tại vùng hạ tầng viễn thông hạn chế có thể bị loại khỏi các kênh cung cấp dịch vụ trực tuyến.

5. Giải pháp tăng cường trợ giúp pháp lý cho người nghèo ở Việt Nam

Một là: Đổi mới cách tiếp cận về trợ giúp pháp lý từ mô hình “cung cấp dịch vụ” sang mô hình “bảo đảm nhu cầu công lý”

Hệ thống trợ giúp pháp lý không nên chỉ chờ người nghèo đến yêu cầu mà cần chủ động xác định các nhóm có nguy cơ cao và đưa dịch vụ đến gần họ. Cần xây dựng cơ chế xác định các “điểm nóng nhu cầu pháp lý” của người nghèo, chẳng hạn tranh chấp đất đai, nhà ở, hôn nhân và gia đình, thừa kế, lao động, chính sách an sinh xã hội, bồi thường, trách nhiệm dân sự và các vấn đề hình sự. Trên cơ sở đó, trung tâm trợ giúp pháp lý có thể chủ động tổ chức hoạt động lưu động và tư vấn chuyên đề.

Hai là: Tăng cường trợ giúp pháp lý tiền tố tụng

Đối với nhiều người nghèo, thời điểm có lợi nhất để can thiệp pháp lý là trước khi tranh chấp trở thành vụ án. Tư vấn sớm có thể giúp người dân hiểu quyền của mình, chuẩn bị chứng cứ, thực hiện đúng thủ tục, thương lượng, hòa giải hoặc lựa chọn phương thức giải quyết tranh chấp phù hợp.

Ba là: Đào tạo, bồi dưỡng nâng cao chất lượng đội ngũ trợ giúp viên pháp lý

Cần tiếp tục chuyên nghiệp hóa đội ngũ trợ giúp viên pháp lý theo hướng vừa vững chuyên môn vừa có năng lực làm việc với nhóm yếu thế. Ngoài kiến thức pháp luật, trợ giúp viên cần được đào tạo về kỹ năng phỏng vấn người nghèo, trẻ em, người khuyết tật, người dân tộc thiểu số, nạn nhân bạo lực và các nhóm dễ bị tổn thương.

Bốn là: Phát triển mạng lưới trợ giúp pháp lý tại cơ sở

Cần phát triển mạng lưới điểm tiếp nhận, hoạt động lưu động, ngày pháp luật tại cộng đồng và các kênh phối hợp với chính quyền cấp xã. Luật sửa đổi năm 2026 đã tăng cường trách nhiệm của UBND cấp xã trong hoạt động trợ giúp pháp lý và tạo điều kiện để việc tổ chức chi nhánh linh hoạt hơn theo nhu cầu địa phương.

Năm là: Xây dựng hệ thống dữ liệu về nhu cầu pháp lý của người nghèo

Để chuyển từ quản lý dựa trên “đầu vào và đầu ra hành chính” sang quản trị dựa trên bằng chứng, cần xây dựng cơ sở dữ liệu về: nhóm đối tượng được trợ giúp; loại vấn đề pháp lý; địa bàn; phương thức tiếp cận; thời gian từ khi phát sinh vấn đề đến khi tiếp cận dịch vụ; kết quả giải quyết; mức độ hài long; lý do từ chối hoặc không tiếp cận dịch vụ; các trường hợp có nhu cầu nhưng không thuộc diện được trợ giúp.

Sáu là: Đẩy mạnh chuyển đổi số trong hoạt động trợ giúp pháp lý

Trợ giúp pháp lý phải được thực hiện thông qua trực tiếp, điện thoại, trực tuyến hoặc thông qua chính quyền cơ sở. Không nên yêu cầu người nghèo phải sử dụng hoàn toàn ứng dụng hoặc nền tảng số mới được tiếp cận dịch vụ.

Công nghệ trí tuệ nhân tạo có thể hỗ trợ phân loại nhu cầu và cung cấp thông tin pháp luật cơ bản, nhưng các quyết định pháp lý quan trọng vẫn cần có sự kiểm soát của người có chuyên môn.

Bảy là: Huy động nguồn lực xã hội có kiểm soát chất lượng

Nhà nước cần tiếp tục giữ vai trò bảo đảm cuối cùng đối với trợ giúp pháp lý nhưng đồng thời có thể huy động luật sư, tổ chức hành nghề luật sư, cơ sở đào tạo luật, tổ chức xã hội và các dự án phát triển tham gia cung cấp dịch vụ.

Tám là: Hoàn thiện cơ chế tài chính cho trợ giúp pháp lý

Trợ giúp pháp lý là dịch vụ miễn phí đối với người được hưởng nhưng không phải là dịch vụ “không có chi phí”. Nhà nước cần bảo đảm nguồn ngân sách đủ để trả cho chi phí nhân sự, đi lại, thu thập chứng cứ, tham gia tố tụng và các chi phí cần thiết khác. Cần xây dựng cơ chế phân bổ ngân sách theo mức độ nhu cầu pháp lý của từng địa phương thay vì phân bổ đơn thuần theo dân số hoặc quy mô tổ chức.

Chín là: Xây dựng bộ chỉ số quốc gia về hiệu quả trợ giúp pháp lý

Cần xây dựng bộ chỉ số đánh giá hiệu quả trợ giúp pháp lý ở cấp quốc gia. Bộ chỉ số có thể gồm bốn nhóm:

Nhóm 1 - Tiếp cận: tỷ lệ người thuộc diện biết quyền; khoảng cách đến nơi cung cấp dịch vụ; thời gian chờ; khả năng tiếp cận trực tuyến.

Nhóm 2 - Chất lượng: trình độ người thực hiện; tỷ lệ vụ việc được thẩm định; mức độ tuân thủ quy trình; phản hồi của người được trợ giúp.

Nhóm 3 - Kết quả: tỷ lệ vụ việc được giải quyết; kết quả bảo vệ quyền; mức độ thiệt hại được giảm thiểu; tỷ lệ vụ việc thành công theo từng lĩnh vực.

Nhóm 4 - Công bằng: mức độ tiếp cận của người nghèo ở vùng sâu, vùng xa; người dân tộc thiểu số; người khuyết tật; trẻ em; phụ nữ và các nhóm dễ bị tổn thương khác.

6. Kết luận

Trợ giúp pháp lý cho người nghèo ở Việt Nam là hoạt động có ý nghĩa đặc biệt trong bảo đảm quyền con người, quyền công dân, bình đẳng trước pháp luật và quyền tiếp cận công lý. Trong thời gian tới, Việt Nam cần chuyển mạnh từ tư duy “cung cấp trợ giúp pháp lý khi người dân yêu cầu” sang tư duy “chủ động bảo đảm nhu cầu công lý”. Trọng tâm không chỉ là tăng số lượng vụ việc mà phải nâng cao khả năng tiếp cận, chất lượng dịch vụ và kết quả bảo vệ quyền. Cùng với đó, cần phát triển hệ thống dữ liệu về nhu cầu pháp lý, tăng cường trợ giúp tiền tố tụng, phát triển mạng lưới tại cơ sở, ứng dụng công nghệ theo hướng bao trùm, nâng cao chất lượng đội ngũ và huy động nguồn lực xã hội có kiểm soát.

Xét về dài hạn, trợ giúp pháp lý cho người nghèo cần được đặt trong chiến lược rộng hơn về xây dựng Nhà nước pháp quyền và bảo đảm công lý lấy con người làm trung tâm. Khi người nghèo có khả năng nhận biết quyền, tìm kiếm sự hỗ trợ, tham gia bình đẳng vào quá trình pháp lý và bảo vệ được quyền lợi hợp pháp của mình, trợ giúp pháp lý mới thực sự hoàn thành vai trò của một thiết chế bảo đảm quyền con người và thực hiện công bằng xã hội. 

NGUYỄN THỊ LAN ANH (Vụ Pháp chế, Bộ Giáo dục và Đào tạo)