Quyết định thu hồi đất tổng thể có phải là đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính không

Khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính trong lĩnh vực đất đai nói chung và lĩnh vực thu hồi đất nói riêng là loại án nhiều nhất và chiếm đa số trong số các vụ án hành chính thụ lý tại Tòa án hiện nay. Tuy nhiên, việc xác định quyết định thu hồi đất tổng thể có là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính hay không vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau. Để tiếp cận vấn đề sâu hơn, chúng tôi xin đưa ra một ví dụ cụ thể như sau:

Thực hiện dự án mở rộng Bệnh viện khu vực H, Ủy ban nhân dân tỉnh HT ban hành Quyết định số 01/QĐ-UB ngày 18/6/2017 có nội dung: Thu hồi 1000 m² đất trên địa bàn xã Y, huyện Q, tỉnh HT bao gồm các thửa đất số 01, 02, 03, 04, 05 Tờ bản đồ số 10 lập năm 2013 của Ủy ban nhân dân xã Y giao cho Ban quản lý dự án của huyện Q để thực hiện dự án mở rộng Bệnh viện khu vực Q.

Ông A là chủ thửa đất số 01, 03 Tờ bản đồ số 10 lập năm 2013 của Ủy ban nhân dân xã Y; bà B là chủ thửa đất số 02, 04, 05 Tờ bản đồ số 10 lập năm 2013 của Ủy ban nhân dân xã Y và đều đã được Ủy ban nhân dân huyện Q cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với các thửa đất này.

Sau khi Quyết định số 01/QĐ-UB ngày 18/6/2017 được ban hành, ông A không đồng ý với quyết định này vì cho rằng quyết định này xâm phạm đến quyền và lợi ích của ông nên đã khởi kiện đến Tòa yêu cầu hủy quyết định này.

Vậy Quyết định số 01/QĐ-UB ngày 18/6/2017 có là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính hay không? Ông A có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với Quyết định số 01/QĐ-UB ngày 18/6/2017 không?

Hiện nay có hai quan điểm về vấn đề này:

Quan điểm thứ nhất cho rằng: Quyết định số 01/QĐ-UB ngày 18/6/2017 là quyết định hành chính nhưng là quyết định thu hồi tổng thể, không áp dụng cho đối tượng cụ thể nào nên theo quy định tại khoản 2 Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2015 thì quyết định thu hồi tổng thể không phải là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính, nên ông A không có quyền khởi kiện đối với quyết định này.

Quan điểm thứ hai cho rằng: Quyết định số 01/QĐ-UB ngày 18/6/2017 là quyết định hành chính, tuy là quyết định thu hồi tổng thể nhưng nội dung quyết định lại thu hồi cụ thể các thửa đất số 01, 02, 03, 04, 05 Tờ bản đồ số 10 lập năm 2013 của Ủy ban nhân dân xã Y và được áp dụng 01 lần đối với “một số- ông A, bà B” chủ sử dụng của các thửa đất này; làm chấm dứt quyền sử dụng đất của “ông A, bà B”, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của “ông A, bà B”. Nên theo quy định tại khoản 2 Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2015 thì Quyết định thu hồi tổng thể số 01/QĐ-UB ngày 18/6/2017 là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính. Quyết định số 01/QĐ-UB ngày 18/6/2017 thu hồi của ông A thửa đất số 01, 03 Tờ bản đồ số 10 lập năm 2013 của Ủy ban nhân dân xã Y nên ông A có quyền khởi kiện.

Chúng tôi đồng ý với quan điểm thứ hai bởi theo quy định tại khoản 1 Điều 28 Luật tố tụng hành chính năm 2010 và Điều 1 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số điều của Luật tố tụng hành chính năm 2010 quy định:

“1. Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó), bao gồm:

1. a) Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính;
2. b) Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính được hướng dẫn tại điểm a khoản này.

Tại khoản 1, khoản 2 Điều 3 và Điều 5 Luật tố tụng hành chính năm 2015 quy định, cụ thể:

“1. Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.

2. Quyết định hành chính bị kiện là quyết định quy định tại khoản 1 Điều này mà quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân.”

Điều 5. Quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp

Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình theo quy định của Luật này.

Như vậy, các quy định của pháp luật hành chính trước đây cũng như hiện tại đều xác định đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính là quyết định hành chính, quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân thì Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.

Chúng tôi cho rằng trong trường hợp cụ thể này, Quyết định số 01/QĐ-UB ngày 18/6/2017 là quyết định hành chính, quyết định việc thu hồi đất (là hoạt động trong hoạt động hành chính) được áp dụng một lần đối với một số đối tượng (chủ sử dụng của các thửa đất có số trong quyết định) làm chấm dứt quyền sử dụng đất của các chủ sử dụng đất đó nên các chủ sử dụng của các thửa đất đó có quyền khởi kiện đối với quyết định này. Tuy nhiên khi khởi kiện, người khởi kiện phải xuất trình được tài liệu chứng minh mình là chủ sử dụng thửa đất có số trong Quyết định số 01/QĐ-UB ngày 18/6/2017.

Quyết định thu hồi đất tổng thể không là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính nếu nó không có “danh sách cụ thể” tên chủ thể bị thu hồi hoặc thửa đất bị thu hồi hay “không có căn cứ” để người có đất bị thu hồi chứng minh họ có “quyền -có đất bị thu hồi” khởi kiện đối với quyết định thu hồi đó.

Để đảm bảo quyền con người quyền công dân, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho người dân theo tinh thần Hiến pháp năm 2013, Luật tố tụng hành chính năm 2015 cũng đã mở rộng phạm vi đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính theo đó quyết định phê duyệt phương án bồi thường khi thu hồi đất cũng là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính; khi xem xét vụ án hành chính, Tòa án có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của tất cả các quyết định hành chính có liên quan đến quyết định bị khởi kiện điều này thể hiện sự tôn trọng, trách nhiệm của Nhà nước đối với quyền và lợi ích chính đáng của người dân, đảm bảo tính đúng đắn của pháp luật.

Trên đây là ý kiến của tác giả, rất mong nhận được những bài tranh luận, góp ý của các đọc giả để có được cái nhìn đúng đắn hơn về vấn đề này.

ĐÀO TRANG LINH, (Phòng CCNN số 2 TP. Hà Nội) NGUYỄN THỊ ANH THƯ (C46 Bộ Công an)