Án lệ của Tham chính viện Cộng hòa Pháp

1. Thẩm quyền và cơ cấu tổ chức của Tham chính viện

Tiền thân của Tham chính viện là Hội đồng nhà Vua được thành lập vào thế kỷ thứ 16, trong thế kỷ thứ 18 được vua Saint - Louis bổ sung thêm chức năng xét xử. Cách mạng Pháp 1789 đã xóa bỏ hội đồng này, nhưng năm 1799 đã được khôi phục lại với tên gọi “Tham chính viện”. Cho đến nay, Tham chính viện vẫn còn giữ lại vai trò của Hội đồng nhà Vua là cố vấn cho cơ quan hành pháp. Theo quy định tại Điều 52 Hiến pháp năm 1799 thì thẩm quyền này được chỉ rõ là “Tham chính viện có nhiệm vụ soạn thảo các dự án luật và các văn bản quy phạm của cơ quan hành chính, và giải quyết mọi khó khăn vướng mắc nảy sinh trong lĩnh vực hành chính”. Nghị định ngày 11-6-1806 về việc thành lập ban tài phán và Nghị định ngày 22-7-1806 ban hành thủ tục riêng áp dụng đối với hoạt động xét xử đã khẳng định rõ thẩm quyền xét xử của Tham chính viện được nêu ở đoạn thứ hai của Điều 52 nói trên. Từ giữa thế kỷ 20, thẩm quyền của Tham chính viện đã có sự thay đổi đáng kể so với trước đó, cụ thể: Về thẩm quyền xét xử hành chính, Tham chính viện xét xử sơ chung thẩm đối với một số ít vấn đề như: những khiếu kiện liên quan đến những quyết định của nguyên thủ quốc gia, các văn bản quy phạm của các bộ trưởng, những khiếu kiện không thuộc thẩm quyền của Tòa hành chính nào hoặc đồng thời thuộc thẩm quyền của nhiều tòa hành chính khác nhau; phúc thẩm một số quyết định của Tòa án hành chính chuyên biệt cũng như các quyết định do Chánh án Tòa án hành chính sơ thẩm ban hành theo thủ tục cấp thẩm - bảo vệ quyền tự do và phúc thẩm những kháng cáo, kháng nghị liên quan đến bầu cử địa phương (hội đồng xã và tổng); giám đốc thẩm các bản án của các Tòa hành chính phúc thẩm và các quyết định chung thẩm của các Tòa hành chính chuyên biệt. Bên cạnh thẩm quyền xét xử hành chính, Tham chính viện có nhiều chức năng hành chính như: cho ý kiến (bắt buộc hoặc không bắt buộc) tư vấn cho Chính phủ đối với mọi vấn đề kỹ thuật lập pháp và lập quy. Cho ý kiến đối với mọi quy phạm quan trọng (tất cả các dự thảo luật, các dự thảo pháp lệnh và một số dự thảo nghị định đều bắt buộc phải xin ý kiến của Tham chính viện). Đôi khi Tham chính viện còn có nhiệm vụ xem xét hình thức của các dự thảo đó. Chính vì vậy, cơ quan này không gọi là “Tòa án” mà gọi là “Viện”.

Tham chính viện có sáu ban, trong đó năm ban chỉ có thẩm quyền hành chính (ban Xã hội, ban Công chính, ban Tài chính, ban Nội vụ và ban Báo cáo - nghiên cứu), một ban có thẩm quyền tài phán (ban này có 10 tiểu ban). Về mặt danh nghĩa, Thủ tướng Chính phủ là chủ tịch Tham chính viện, tuy nhiên Thủ tướng không bao giờ có thể chủ trì hoặc tham gia các phiên họp của Tham chính viện. Trên thực tế, Phó Chủ tịch là người lãnh đạo Tham chính viện. Hội đồng xét xử của Ban Tài phán gồm bốn dạng như sau:

- Đối với những vụ việc đơn giản nhất, vụ việc thuộc lĩnh vực của tiểu ban nào thì tiểu ban đó xét xử với hội đồng gồm 3 thành viên.

- Những việc phức tạp hơn, Hội đồng xét xử gồm 9 thành viên từ nhiều tiểu ban, tiểu ban đã thụ lý và tiến hành thẩm cứu vụ việc sẽ phối hợp với một tiểu ban khác để xét xử .

- Đối với những vụ việc đặc biệt khó giải quyết về mặt pháp luật hoặc có ý nghĩa quan trọng, thì Hội đồng xét xử gồm chủ tịch Ban Tài phán, 3 Phó Chủ tịch ban, 10 Chủ tịch tiểu ban, Báo cáo viên và 2 Thẩm phán cao cấp làm việc chủ yếu tại một ban có thẩm quyền hành chính (tổng cộng 17 thành viên).

- Những vụ việc nhạy cảm hơn thì do Hội đồng Thẩm phán Tham chính viện (là Hội đồng xét xử cấp cao nhất) xét xử, gồm các Chủ tịch của tất cả các ban hành chính và Ban Tài phán, 3 Phó Chủ tịch Ban tài phán, Chủ tịch tiểu ban thẩm cứu và Báo cáo viên, Phó Chủ tịch Tham chính viện làm chủ tọa tổng cộng 12 thành viên).

2. Soạn thảo, ban hành và sửa đổi án lệ hành chính của Tham chính viện.

Thời hạn kháng cáo phá án là 2 tháng kể từ ngày ra bản án bị kháng cáo. Đơn kháng cáo phải do luật sư trong số 280 luật sư độc quyền “bên cạnh” Tòa Phá án và Tham chính viện thực hiện. Thời gian trung bình giải quyết một vụ việc theo thủ tục phá án của Tham chính viện là khoảng từ 10 đến 20 tháng kể từ ngày nhận đơn kháng cáo. Hồ sơ kháng cáo được giao cho một Báo cáo viên (là một Thẩm phán) xem xét. Sau khi xem xét, Báo cáo viên này sẽ viết báo cáo về đơn kháng cáo và chuyển hồ sơ vụ án cho Báo cáo viên công (là một Thẩm phán giàu kinh nghiệm). Sau đó sẽ có phiên họp của 3 Thẩm phán xem xét báo cáo của Báo cáo viên và ý kiến của Báo cáo viên công để quyết định chấp nhận hay không chấp nhận kháng cáo. Trong trường hợp chấp nhận đơn kháng cáo, có thể có từ 3 đến 4 cuộc họp để xem xét vụ án có thể tạo thành án lệ hay không. Nếu xét thấy việc xét xử vụ án có thể tạo thành án lệ, vụ án sẽ được đưa ra xét xử ở Hội đồng Thẩm phán của Tham chính viện. Báo cáo viên công chính là người đưa ra ý kiến về quyết định này và cũng chính là người sẽ soạn thảo bản án có giá trị án lệ. Trong trường hợp này, Tham chính viện sẽ trực tiếp xét xử lại vụ án, tức là xem xét vụ án cả về mặt pháp luật và mặt nội dung vụ án chứ không giao vụ án về cho Tòa án cấp dưới xét xử lại như những vụ án thông thường khác. Hội đồng xét xử sẽ ghi ký tự A vào bản án nếu đó là án lệ chỉ ra một nguyên tắc trong một lĩnh vực cụ thể (đây là bản án có giá trị án lệ cao nhất), hoặc ghi ký tự B vào bản án nếu đó là án lệ chỉ ra cách áp dụng một nguyên tắc trong một tình huống cụ thể. Những án lệ này ngay lập tức có giá trị áp dụng cho các vụ án xảy ra sau đó. Án lệ sẽ được công bố rộng rãi cho các Tòa án cấp dưới và cho công chúng qua hệ thống cơ sở dữ liệu và các trang điện tử của Tòa án.

Cùng với bản án còn có hai báo cáo: Báo cáo của Tòa án và Báo cáo của Công tố viên về vụ án, những báo cáo này làm rõ vụ án, làm rõ nội dung của án lệ. Tuy nhiên, hai báo cáo này không công bố cùng bản án mà được công bố ở một chỗ khác cùng với bài phân tích của chuyên gia về bản án. Trong những trường hợp giá trị của án lệ là “ẩn”, Thẩm phán sẽ truy cập mạng Internet xem những phân tích này để hiểu được giá trị án lệ của bản án mà không mắc sai lầm.

Việc sửa đổi án lệ hành chính không do Tham chính viện chủ động quyết định mà do có vụ án mới hay không. Khi vụ án mới được xét xử mà có “tính mới” thì các Thẩm phán của Tham chính viện sẽ xem xét để đưa ra hướng giải quyết “mới” cho vụ án này. Hướng giải quyết đó sẽ trở thành án lệ trong việc xét xử các vụ án tương tự xảy ra về sau. Về cơ bản, án lệ không nên thay đổi vì cần có tính ổn định, bảo đảm an toàn pháp luật. Thông thường, án lệ không thể bị thay đổi trong vòng 10 năm.

3. Vai trò của án lệ của Tham chính viện

Án lệ của Tham chính viện có vai trò rất quan trọng, được coi như nguồn luật chính trong pháp luật về hành chính của Cộng hòa Pháp. Cụ thể như sau:

Án lệ đã mở rộng quyền kháng cáo so với quy định trước đó: Chẳng hạn trước đây chỉ “cá nhân” mới được quyền kháng cáo thì nay một “nhóm người” (một hiệp hội hoặc một nghiệp đoàn) cũng có quyền kháng cáo .

Án lệ đã mở rộng phạm vi nội dung mà Tòa án xem xét đối với quyết định hành chính: Trước đây Tòa án chỉ xem xét cơ quan hành chính có áp dụng đúng pháp luật khi ra quyết định hay không thì nay Tòa án đã xem xét cả những nội dung khác bao gồm cả việc kiểm tra sự việc, kiểm tra việc đánh giá…

Án lệ đã xây dựng các nguyên tắc cơ bản về trách nhiệm của cơ quan hành chính đối với thiệt hại xảy ra: Ở Pháp có quan niệm cho rằng cơ quan hành chính là một chủ thể đặc biệt, vì vậy khi chủ thể này gây ra thiệt hại trong lĩnh vực hành chính thì không thể áp dụng các nguyên tắc về bồi thường thiệt hại của pháp luật dân sự đối với các cơ quan này. Tuy nhiên, các án lệ của Tham chính viện đã đưa ra các nguyên tắc trong việc xác định trách nhiệm bồi thường trong lĩnh vực hành chính của cơ quan nhà nước, cụ thể:

- Thiệt hại được xác định bao gồm cả thiệt hại về vật chất và thiệt hại về tinh thần;

- Thiệt hại phải do nguyên nhân trực tiếp là hoạt động của cơ quan hành chính gây ra;

- Nạn nhân có thể có một phần trách nhiệm;

- Cơ quan hành chính có thể phải bồi thường thiệt hại ngay cả khi được xác định là không có lỗi. Về nguyên tắc, một cá nhân chỉ có thể yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại khi thiệt hại đó xảy ra là do sai phạm của cơ quan hành chính. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, Tham chính viện đã ban hành án lệ có lợi cho người dân khi buộc cơ quan hành chính phải bồi thường thiệt hại kể cả khi quyết định họ đưa ra hoàn toàn đúng pháp luật. Ví dụ: cơ quan hành chính ban hành quyết định cho phép tổ chức một cuộc biểu tình. Quyết định này có căn cứ và áp dụng đầy đủ các quy định của pháp luật. Tuy nhiên, vì một lý do nào đó nằm ngoài ý muốn của ban tổ chức nên đã xảy ra việc những người biểu tình đập phá các cửa hàng hai bên đường. Trong trường hợp này, chủ của các cửa hàng bị đập phá có thể nộp đơn khởi kiện lên Tòa án hành chính yêu cầu cơ quan hành chính ra quyết định cho phép biểu tình phải bồi thường những thiệt hại của họ;

Án lệ đưa ra các nguyên tắc chung của pháp luật: Thông qua án lệ, Tham chính viện đưa ra các nguyên tắc căn bản về tự do dân chủ. Đây là những nguyên tắc hết sức quan trọng mà ngay cả khi nó không được pháp điển hóa bằng các văn bản pháp luật thì nó vẫn có hiệu lực buộc các cơ quan hành chính phải thực hiện. Ví dụ như: các nguyên tắc đảm bảo quyền tự do, quyền bình đẳng, quyền khiếu nại, quyền khởi kiện các quyết định của cơ quan hành chính… Về lý thuyết các nguyên tắc này không có giá trị cao hơn luật. Tuy nhiên, phần lớn các nguyên tắc này đều được Hiến pháp ghi nhận (tức là có giá trị hiến định), vì vậy mà Hội đồng bảo hiến đã giữ nguyên các nguyên tắc này và Nghị viện không thể can thiệp được. Nói cách khác, với giá trị hiến định của mình thì các nguyên tắc này lại có vị trí cao hơn quy định của luật.

Kết luận

Quy trình xem xét đơn yêu cầu giám đốc thẩm cũng như quy trình soạn thảo, ban hành và sửa đổi án lệ của Tham chính viện tại Cộng hòa Pháp là những kinh nghiệm mà Việt Nam nên tham khảo, nghiên cứu trong việc hoàn thiện các quy định về soạn thảo và ban hành án lệ.  

NGÔ CƯỜNG

Tài liệu tham khảo

1. Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp, Nxb. Tư pháp, 2012.

2. Jean-Claude Ricci, Giáo sư đại học Aix-Marseille III,Giám đốc Học viện chính trị Aix-en-Provence - Nhập môn luật học, bản dịch của Nhà pháp luật Việt - Pháp, 12/5/2012.

3. Bài trình bày của ông  Rémi Keller ,Thẩm phán Tham chính viện cộng hòa Pháp về Soạn thảo và áp dụng án lệ của Tham chính viện , tại tọa đàm ngày 9-10 tháng 7 năm 2013 ở Hà Nội.

4. Benoit Briquet, tuỳ viên hợp tác Tư pháp-luật-quản trị của ĐSQ Pháp tại Hà nội - Soạn thảo án lệ tại Pháp, tại tọa đàm tháng 12-2023 ở Hà nội.