Thủ tục tố tụng hành chính ở một số quốc gia trên thế giới và ở Việt Nam

PGS.TS. NGUYỄN HOÀNG ANH, Khoa Luật ĐHQGHN, ĐỖ NGỌC DUNG, Khoa Luật ĐHQGHN -

12 tháng 09 năm 2020 15:00 GMT+7    0 Bình luận

 

I. Duo process – Quy trình chuẩn

Quy trình/ thủ tục chuẩn (Due Process) là nguyên tắc được quy định trong các bản Tu chính án của Hoa Kỳ (Bản thứ năm và Bản thứ mười lăm), theo đó thì không ai có thể bị tước đoạt quyền sống, tự do, quyền sở hữu mà không theo một quy trình thủ tục chuẩn của luật pháp. Quy định này chính là cơ sở để Toà án có thể ràng buộc chính quyền trong việc bảo vệ quyền con người. Sâu xa thì quy trình thủ tục chuẩn bao gồm hai khía cạnh: quy trình chuẩn về nội dung (Substantive Due Process)  – chủ yếu ràng buộc sự tuân thủ các quy định bảo đảm các quyền, tự do, sở hữu của con người và quy trình chuẩn về thủ tục – bảo đảm những quyền thủ tục căn bản (Procedural Due Process). Sự phân biệt này bắt nguồn từ việc diễn dịch điều khoản Hiến pháp bao gồm hai ý: bảo đảm quyền nội dung cơ bản của con người và bảo đảm quyền về thủ tục.

Theo các học giả thì Quy trình chuẩn góp phần trực tiếp làm nên chất lượng lý tưởng của phán quyết toà án[1]. Các nghiên cứu nước ngoài chia Due process làm hai nhóm: quy trình chuẩn về nội dung và quy trình chuẩn về thủ tục. Nếu như quy trình chuẩn về thủ tục sẽ đặt các ràng buộc về thủ tục lên cơ quan công quyền trước khi cơ quan này áp dụng các biện pháp tước đoạt hay hạn chế các quyền tự do, quyền sở hữu của con người thì quy trình đúng về nội dung lại đặt ra các nghĩa vụ cho nhà nước không được can thiệp vào quyền sống, quyền tự do và quyền tài sản của con người trừ trường hợp có lý do chính đáng hoặc có sự tương xứng cần thiết giữa mục đích hướng tới và phương tiện sử dụng[2].

 Tuy nhiên khái niệm Due process thường hay được dùng với nghĩa thủ tục, và trong phạm vi bài viết, chúng tôi cùng giới hạn lại theo cách hiểu này, và chủ yếu được xem xét trong lĩnh vực xét xử hành chính.

II. Quy trình chuẩn trong xét xử hành chính ở một số quốc gia trên thế giới

Đảm bảo tính vô tư, độc lập của thẩm phán hành chính

Theo Án lệ của Tòa án nhân quyền châu Âu, và theo học thuyết pháp lý phổ biến trên thế giới, sự vô tư của thẩm phán thể hiện ở hai góc độ: hoặc là chủ quan, có nghĩa là sự vô tư, độc lập trong tư tưởng của người thẩm phán (điều này có thể phát hiện được thông qua cách xử sự của thẩm phán tại phiên tòa); hoặc là vô tư khách quan (điều có thể nhận thấy thông qua các yếu tố về công việc, về vị trí của người thẩm phán đó).

Nếu như yếu tố chủ quan thường phải được suy luận thông qua cách xử sự của người thẩm phán thì yếu tố khách quan lại phụ thuộc vào thể chế, như quy định của pháp luật, tổ chức và hoạt động của cơ quan tư pháp.v.v.[3].

Trong tố tụng hành chính, quy trình chuẩn đồng nghĩa với việc phải đảm bảo sao cho việc xét xử được thực hiện một cách vô tư. Các nguyên tắc để đảm bảo tính vô tư đều đuọc quy định rất chặt chẽ trong luật tố tụng, và về cơ bản tương đồng với các mô hình tố tụng dân sự, hình sự.

Tuy nhiên trong tố tụng hành chính, đặc biệt ở các quốc gia theo mô hình lưỡng hệ tài phán, có hai trường hợp đặc thù khả dĩ gây tổn hại đến tính vô tư trong xét xử hành chính như sau.

Sự thiếu vô tư do một chức danh đảm nhiệm hoạt động hành chính và hoạt động tư pháp trong cùng một vụ việc

Trường hợp phổ biến nhất hay gặp trong pháp luật Pháp, Bỉ, đó là việc một cơ quan thực thi đồng thời cả chức năng tư vấn và tài phán. Ví dụ: tòa hành chính ở Pháp và Bỉ vừa có chức năng tài phán vừa có chức năng tư vấn cho một số lĩnh vực hay một số văn bản quan trọng của cơ quan hành chính. Khi cơ quan, thẩm phán đó xét xử một vụ việc mà họ đã từng cho ý kiến tư vấn, hoặc có thể xét xử không phải chính vụ việc đó nhưng về một vấn đề tương tự mà họ đã có ý kiến tư vấn rõ ràng, liệu có đặt ra câu hỏi về sự thiếu vô tư?

Tòa án nhân quyền châu Âu cho rằng tình huống trên không đảm bảo tính vô tư của thẩm phán. Trong vụ án Procola tháng 9 năm 1995, Tham chính viện Luxembourg, vừa đảm nhiệm chức năng tư vấn cho một số văn bản pháp quy quan trọng, lại vừa ra phán quyết cho một vụ án hành chính – có liên quan đến nội dung quy định trong số các văn bản đó. Tòa án Châu Âu đã tuyên rằng: “trong khuôn khổ một thiết chế như Tham chính viện Luxembourg, việc một số thành viên thực thi đồng thời chức năng tư vấn, và sau đó ra phán quyết cho cùng một vụ việc, đã ảnh hưởng đến nguyên tắc vô tư…”. Ngay sau phán quyết này, Luxembourg buộc phải thông qua một đạo luật (ngày 07/11/1996) phân định hai chức năng: chức năng tài phán (nay chuyển giao cho Tòa Hành chính) và chức năng tư vấn (Tham chính viện tiếp tục đảm nhiệm).

Nhằm bảo đảm nguyên tắc vô tư – điều làm nên trụ cột của quy trình chuẩn về thủ tục – tài phán hành chính Pháp đã phải có những thay đổi lớn lao.  Dưới áp lực của Toà án nhân quyền châu Âu, cụ thể là sau phán quyết Procola, Kleyn et Sacilor Lormines  [], người Pháp đã buộc phải sửa Luật tố tụng hành chính để đảm bảo rằng một thành viên bất kỳ của Toà hành chính tối cao không thể đảm nhiệm đồng thời hai vai trò: vừa cố vấn vừa xét xử – cho cùng một vụ việc. Sự phân chia này ngày càng rành mạch: theo một quy chế nội bộ ban hành năm 2011, các thẩm phán (Ban xét xử) của Tham chính viện không được truy cập vào các hồ sơ hành chính  trên mạng của Ban hành chính (Ban có chức năng tư vấn) nữa. Có thể nói rằng nguyên tắc trung thực trong tố tụng – được lấy cảm hứng từ Công ước châu Âu về quyền con người – đã mang đến những cải cách theo hướng minh bạch hoá tố tụng hành chính. Ví dụ toà hành chính Pháp đã thông qua một bộ quy tắc ứng xử và lập nên cả một hội đồng để đảm bảo thực thi các quy tắc đó hoặc đưa ra các khuyến nghị, hoặc đưa ra quyết định trực tiếp nếu theo yêu cầu của các thẩm phán[4]. Hội đồng này sẽ cho ý kiến về những trường hợp được coi là xung đột lợi ích hay có dấu hiệu không bảo đảm tính vô tư trong xét xử.

Sự hiện diện của Uỷ viên Chính phủ

Trong pháp luật Cộng hòa Pháp, trường hợp của Uỷ viên Chính phủ có thể coi là một ngoại lệ: về tên gọi thì dễ gây hiểu nhầm, nhưng thực chất thì đây là một thẩm phán củaToà hành chính. Có điều sự tham gia của thẩm phán này vào phiên xử hành chính khá đặc biệt: không phải là thành viên của Hội đồng xét xử, mà đứng độc lập, theo dõi hồ sơ vụ án và đọc bản nhận xét về vụ án – trước khi Hội đồng xét xử nghị án.

Theo các luật gia Pháp, sự hiện diện của Uỷ viên chính phủ chỉ làm chắc chắn thêm cho vụ xử, và do họ không có quyền đánh giá về tính đúng sai của bản án, do vậy sự hiện diện của Uỷ viên công không vi phạm nguyên tắc vô tư. Nói cách khác, khi Ủy viên Chính phủ tham gia vào phiên Nghị án của Tham chính viện (Tòa Hành chính tối cao) ở Cộng hòa Pháp – người Pháp cho rằng không vi phạm nguyên tắc vô tư do Ủy viên Chính phủ khi tham dự phiên nghị án của Tham chính viện thì chỉ có quyền phát biểu và không có quyền biểu quyết.

 Tuy nhiên quan điểm của tòa án châu Âu lại khác,Tòa án châu Âu đã không đồng ý với sự việc này (vụ án Kress c/ France ngày 07/6/2001) khi ra phán quyết như sau: “…với sự hiện diện của Ủy viên chính phủ, một bộ phận thẩm phán có thể không thực sự thoải mái khi phát biểu ý kiến của mình một cách công khai, cũng như khi biểu quyết kín”. Ngoài ra còn có một số lý do khác khiến Tòa án châu Âu phản đối sự tham gia của Ủy viên chính phủ như:

Thứ nhất: báo cáo của Ủy viên chính phủ không được công khai trước phiên xử và các đương sự không thể giao tiếp, phản hồi với ủy viên chính phủ – điều này trái với nguyên tắc tranh tụng (le principe du contradictoire) – vốn là nguyên tắc cơ bản trong tố tụng;

Thứ hai: dù không can thiệp vào nội dung phán quyết nhưng tại phiên tòa – khi mà ủy viên chính phủ phát biểu ý kiến của mình về việc chấp nhận các lập luận đệ trình bởi một bên đương sự – và không chấp nhận lập luận của bên đương sự khác – vô hình chung đã tạo ra vẻ bề ngoài thiếu khách quan, và các đương sự hoàn toàn có thể tin rằng ủy viên chính phủ đứng về một phía nào đó trong các bên đương sự[5].

Người Pháp đã từng rất tự hào với truyền thống xét xử hành chính có sự tham gia của Uỷ viên Chính phủ, với những bài phát biểu đầy hàm lượng hàn lâm và mẫu mực của nhân vật này (thường là một luật gia nổi tiếng), nên đã từng tìm cách duy trì truyền thống này. Theo các thành viên hội đồng xét xử tại Tham chính viện thì việc Ủy viên chính phủ tham dự phiên xử (assister – chữ dùng của Tòa châu Âu) không đồng nhất với việc tham gia xét xử (participer- chữ dùng tại Công ước châu Âu); và Nghị định ngày 21/3/2002 đã tiếp tục ghi nhận sự tồn tại của Ủy viên chính phủ tại Tham chính viện bất chấp án lệ của Tòa châu Âu[6]. Tuy nhiên ở các cấp toà hành chính còn lại thì sự hiện diện của Uỷ viên Chính phủ tại phiên thảo luận đã bị bãi bỏ[7].

Đảm bảo thời hạn xét xử hợp lý (the right to a speedy trial).

Yêu cầu này được thể hiện tại Tu chính án số 6 của Hiến pháp Hoa Kỳ, trở thành đòi hỏi của quy trình tố tụng. Tối cao pháp viện đã nhắc đến yêu cầu này nhiều lần, đặc biệt với các thuật ngư như « trơn tru, thông suốt” (« glissant »), tương đối cần thiết (« nécessairement relatif »). Điều này bảo đảm cả lợi ích cá nhân và lợi ích xã hội, đặc biệt trong các vụ án hình sự. Với cá nhân, yêu cầu xét xử nhanh chóng sẽ giúp họ tránh khỏi khoảng thời gian bị tạm giữ lâu dài trước khi đưa ra xử; giảm bớt những âu lo căng thẳng trong quá trình điều tra kéo dài.v.v. Với xã hội, mọi người đều hưởng lợi khi khi việc xử nhanh chóng sẽ làm tránh đi tình trạng các vi phạmtồn tại và gây hậu quả; đặc biệt trong hoạt động hành chính, thời hạn nhanh chóng sẽ đảm bảo cho sự vận hành của bộ máy hành chính, sự tiếp diễn của dịch vụ công.

Tiêu chí nào để xác định thời hạn hợp lý? Dựa trên sự cân bằng giữa lợi ích đương sự và lợi ích xã hội, Tối cao pháp viện đã đưa ra các tiêu chí để đánh giá thời hạn như sau: i)  thời gian chậm trễ; lý do chậm trễ; sự kiện dẫn đến việc chậm trễ trước khi đưa ra toà; thiệt hại phát sinh do sự chậm trễ đó[8].

Trong số bốn tiêu chí thì tiêu chí đầu tiên – thời gian chậm trễ – luôn là “trần và định lượng. Hiển nhiên là đương sự không thể khiếu kiện về việc chính quyền đã không bảo đảm quyền được xét xử nhanh chóng, nếu quá trình tố tụng đã được thực thi với chuẩn mực thông thường về thời hạn. Các tiêu chí còn lại chỉ có thể được xem xét khi mà khoảng cách giữa việc khởi tố và xét xử đã vượt quá ngưỡng thời hạn thông thường và toạ nên một sự chậm trễ đáng kể hoặc là một sự chậm trễ gây thiệt hại cho đương sự. Không có quy định nào định lượng rõ khoảng thời gian chậm trễ gây thiệt hại – dù trong các bản án của toà án lien bang có xu hướng cho rằng khoảng thời gian trên 1 năm kể từ ngày khởi tố đến ngày xét xử được coi là có vấn đề. Tiêu chí cuối – tổn hại thực tế – luôn là dành cho các thẩm phán tự đánh giá, và trong các án lệ của Tối cao pháp viện, chúng đã trở thành khá nóng sốt. Các thẩm phán cho rằng sự ra đời của Điều khoản về thời hạn hợp lý chủ yếu nhắm đến việc giảm thiểu khả năng bị tạm giam của đương sự; giảm bớt việc giới hạn tự do của đương sự .

Ở Pháp, trong nỗ lực cải thiện hiệu quả xét xử hành chính, có rất nhiều cải cách liên quan đến thời hạn xét xử: các trường hợp xử một thẩm phán được tăng lên; khả năng bỏ qua thủ tục phát biểu của Uỷ viên Chính phủ (tương tự như thủ tục phát biểu của đại diện Viện Kiểm sát trong tố tụng hành chính ở Việt Nam); các trường hợp xử theo thủ tục rút gọn được mở rộng.v.v. Tất cả những nỗ lực này đã đưa đến kết quả tốt: cho đến nay thời hạn xét xử hành chính đã được giảm thiểu: nếu trong năm 1990 thời hạn trung bình xử một vụ án hành chính là hơn 2 năm rưỡi – thì cho đến nay chỉ còn trong khoảng 10 tháng[9]. Các hồ sơ tồn đọng cũng giảm đáng kể: nếu như năm 2000 số hồ sơ tồn đọng chiếm 50% trong các toà hành chính thì cho đến 2015 chỉ còn lại ít ỏi: 1,3% hồ sơ tồn động ở cấp Toà tối cao; 2,8% ở cấp phục thẩm và 8,9% ở toà hành chính sơ thẩm[10].

Bảo đảm quyền được chứng minh, thu thập chứng cứ và quá trình điều tra

Ở Pháp, điều tra là nguyên tắc đề cao trong tố tụng hành chính. Thứ nhất, mọi vụ việc được chuyển đến cho thẩm phán hành chính phải ở trong tình trạng đã được hoàn tất để xét xử. Thứ hai, các bên có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ chứng minh cho yêu cầu của mình nhưng toà án có quyền áp dụng các biện pháp điều tra để giải quyết vụ việc.

Toà án có thể yêu cầu các bên cung cấp các giải thích, thậm chí những tài liệu cần thiết trong thời hạn nhất định. Hoạt động điều tra của thẩm phán khá chủ động: thẩm phán có thể điều tra không chỉ trong trường hợp những yếu tố do người khiếu kiện cung cấp cho thấy là lập luận của người đó không có căn cứ và những biện pháp điều tra bổ sung là cần thiết để toà án xét xử. Thẩm phán có thể đến hiện trường, tiến hành các hoạt động điều tra hoặc lấy lời khai của một số người. Thẩm phán có thể sử dụng biện pháp giám định nếu thấy cần thiết. Trong mọi trường hợp, thẩm phán có thể tự do quyết định các biện pháp này mà không bắt buộc phải theo yêu cầu của các bên[11].

Sự chủ động của thẩm phán hành chính Pháp trong áp dụng các biện pháp điều tra còn thể hiện ở chỗ: Tham chính viện thậm chí có quyền từ chối áp dụng một biện pháp điều tra do một trong các bên yêu cầu mà không cần phải nêu lý do từ chối cũng như ghi việc từ chối đó vào trong bản án của mình[12].

Thẩm phán hành chính Pháp có thể tự mình quyết định tiến hành điều tra ngay tại phiên toà.

Việc xác minh thu thập chứng cứ được phân công cho một thẩm phán phụ trách quá trình điều tra. Thẩm phán hành chính được thực hiện toàn quyền trong việc đưa ra và thực thi các biện pháp điều tra – có tính bắt buộc đối với các đương sự và các bên khác có liên quan. Trong giai đoạn này, thẩm phán cũng có quyền yêu cầu đương sự bổ sung những khiếm khuyết trong giai đoạn trước như: cung cấp bản sao quyết dịnh hành chính bị kiện (mà người khởi kiện cho rằng cơ quan hành chính chưa cung cấp; ký vào đơn kiện; cử luật sư (trong trường hợp luật bắt buộc có luật sư).

Rất đáng chú ý là có Án lệ hành chính quy định về trách nhiệm của người bị kiện: Nếu người khởi kiện cho ràng cơ quan hành chinh (người bị kiện) đang nắm giữ các hồ sơ hành chính cần thiết, và trong giai đoạn điều tra, dù thẩm phán đã yêu cầu nhưng cơ quan hành chính không đưa ra các giấy tờ theo yêu cầu của tòa, tòa sẽ coi là chính họ đang cầm giữ những giấy tờ như trong đơn kiện đã cáo buộc[13].

Các hoạt động xác minh thu thập chứng cứ bao gồm: đề nghị cung cấp giấy tờ; đề nghị trả lời về một lập luật; đi khảo sát thực tiễn; điều tra, triệu tập nhân chứng, vật chứng .v.v. Các hoạt động xem xét thực tiễn được thực hiện bởi một hoặc nhiều thành viên của hội đồng xét xử. Thẩm phán hành chính cũng có thể đề xuất triệu tập người giám định – chỉ được giám định trên nội dung sự việc chứ không nghiên cứu về pháp luật. Giám định viên thường chỉ được mời đến trong trường hợp có những vấn đề về kỹ thuật – cần tìm hiểu sâu để làm căn cứ xét xử và ra phán quyết (ví dụ: mức thiệt hại vật chất). Luật tố tụng hành chính Pháp quy định rằng giám định viên phải đảm bảo tính vô tư, và việc giám định phải công khai cho các bên. Kết quả giám định phải thể hiện bằng văn bản và bảo sao văn bản này phải được gửi đến cho tất cả các bên đương sự. Cũng có thể cầu viện đến ý kiến tư vấn – trong trường hợp cần giải đáp những vấn đề kỹ thuật mà không đến mức phải trưng cầu giám định.

Bảo đảm thủ tục công khai

Theo quy định của luật tố tụng hành chính Pháp, các đơn kiện, các tài liệu kèm theo đơn kiện.v.v. được công khai cho các bên đương sự. Việc gửi thông tin cũng phải đảm bảo cho các bên đương sự một thời hạn thỏa đáng để kịp trả lời.

Thẩm phán hành chính Pháp phải thông báo cho các bên liên quan về những căn cứ đánh giá tính bất hợp pháp của quyết định – nếu họ thấy căn cứ này là hiển nhiên (ví dụ: sai thẩm quyền, viện dẫn luật sai hoặc viện dẫn văn bản hết hiệu lực.v.v.) – và trong thời hạn nhất định, các bên phải đưa ra ý kiến của mình để sẵn sàng cho việc lập luận tại tòa.

Trong tố tụng hành chính Pháp: các bản lập luận, bào chữa của các bên đều được cung cấp cho bên đối lập. Tuy nhiên năm 1997 có một Nghị định về thủ tục xét xử hành chính tại toà sơ thẩm và phúc thẩm hành chính đã giới hạn nghĩa vụ này đối với đơn khởi kiện ban đầu, bản lập luận bổ sung có thể được nêu ra trong đơn khởi kiện và bản lập luận đầu tiên của mỗi bên. Sau đó các văn bản trả lời, lập luận khác, ý kiến nhận xét hoặc giấy tờ, tài liệu chỉ được cung cấp nếu lục sự toà án thấy là các văn bản đó có những nội dung mới[14].

Các cải cách tố tụng hành chính ở Pháp hiện nay cũng đi theo hướng bảo đảm sự minh bậc và sự tham gia của các bên trong tố tụng. Mọi diễn tiến của quy trình tố tụng phải được thông báo đến các bên – từ khi thụ lý cho đến khi thông báo bản án. Kết luận của uỷ viên công tố (như Kiểm sát viên ở Việt Nam) phải được thông báo cho các bên trong khoảng thời gian phù hợp và với sự chi tiết để cho các bên có thể kịp chuẩn bị các lập luận.

Dù Pháp là quốc gia theo thủ tục tố tung viết nhưng gần đây đã có sự tăng cường đáng kể thủ tục tranh tụng của các bên; thay đổi trình tự phát biểu và tranh luận tại toà. Sự công khai trong hoạt động của toà còn thể hiện ở quyền các bên cũng như luật sư của họ hay công chúng – được truyền hình trực tiếp thông qua ứng dụng Télérecours – kể từ 1/1/2017. Cho đến nay hơn ¾ các vụ kiện tại toà sơ thẩm và phúc thẩm, và 100% các vụ việc tại toà hành chính tối cao – đang sử dụng ứng dụng này[15].

Nguyên tắc tố tụng viết để đảm bảo sự chặt chẽ

Ở các quốc gia có hệ thống tài phán hành chính độc lập, thì tính chất tố tụng viết được coi là một đặc trưng cơ bản – Điều này có nghĩa là việc điều tra dựa trên các bản tự bào chữa của các bên, dựa trên kết quả bằng văn bản của việc thực hiện các biện pháp điều tra như báo cáo giám định.

Tính chất của tố tụng viết còn thể hiện ở các chi tiết như: Để chuẩn bị cho phiên toà, báo cáo viên phụ trách hồ sơ phải lập một báo cáo viết trong đó ghi nhận các lập luận, căn cứ do các bên đưa ra, các vấn đề pháp luật có liên quan và nhắc lại các quy định pháp luật hiện hành – để gửi cho các bên tiến hành tố tụng như các thành viên của Hội đồng xét xử và uỷ viên Chính phủ (một thành viên khác của toà nhưng không nằm trong Hội đồng xét xử). Tại phiên toà, các bên hoặc luật sư của các bên thường nói một câu đơn giản để quy chiếu đến các ý kiến lập luận bằng văn bản của mình[16].

Thủ tục tố tụng viết đảm bảo tính chặt chẽ: mọi biện hộ hay lập luận của các bên phải được thể hiện thành văn bản. Điều này phù hợp với đặc trưng của xét xử hành chính – là xét xử các quyết định (thường là văn bản) của cơ quan hành chính, và cũng làm chặt chẽ hơn quy trình tố tụng.

III. Quy trình chuẩn trong tố tụng hành chính ở Việt Nam

Pháp luật tố tụng hành chính Viết Nam cho đến nay đã trải qua nhiều lần sửa đổi, các quy định về thủ tục tố tụng đã khá hoàn thiện. Tuy nhiên đối chiếu với quan niệm khoa học về quy trình chuẩn, cũng có thể đưa ra một số quan sát và gợi mở cho Việt Nam như sau:

Đảm bảo sự vô tư và độc lập

Xét xử hành chính là hoạt động của tòa án có thẩm quyền, dựa trên cơ sở pháp luật để đưa ra phán quyết về một vụ án hành chính. Tuy nhiên người bị kiện trong vụ án hành chính lại là công quyền – cụ thể là cơ quan hành chính. Để phán quyết của tòa thực sự đúng đắn, đảm bảo công lý, thì việc xét xử của tòa phải độc lập, khách quan, vô tư, không bị lệ thuộc vào bất kỳ tác động của bên nào – điều này khá khó khan đối với vụ án hành chính, đặc biệt ở Việt Nam, nơi mà trong truyền thống các cơ quan nhà nước hoạt động khá tập trung, và quan hệ cá nhân vẫn được coi là nguồn lực chi phối lớn trong mọi lĩnh vực, kể cả trong hoạt động công quyền.

 Tuy nhiên trong mọi trường hợp thì Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Điều 13 Luật Tố tụng hành chính quy định:

“Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.

Nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân dưới bất kỳ hình thức nào”.

Nguyên tắc độc lập xét xử cũng được quy định trong Hiến pháp “Thẩm phán, Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm” (Khoản 3 Điều 102 Hiến pháp 2013). Thiếu vắng sự độc lập, quyết định của tòa án sẽ khó đảm bảo khách quan, công bằng, hợp pháp. Trật tự pháp luật không được đảm bảo, quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự cũng không được bảo vệ nếu thiếu vắng sự độc lập xét xử của tòa.

Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính, các cơ quan khác như Viện kiểm sát và tòa án nhân dân các cấp là những cơ quan có những hoạt động trực tiếp tham gia vào quá trình tố tụng, và vì vậy có khả năng làm ảnh hưởng đến quyết định của hội đồng xét xử. Tuy nhiên nguyên tắc độc lập xét xử loại trừ mọi sự can thiệp hay tác động từ phía các cơ quan tham gia vào hoạt động tố tụng hành chính.

Viện kiểm sát có chức năng kiểm sát hoạt động xét xử các vụ án hành chính. Sự tham gia của Viện Kiểm sát vào hoạt động tố tụng hành chính có dấu ấn từ lịch sử, với chức năng kiểm sát chung đến trước năm 2001. Cho đến nay việc duy trì kiểm sát xét xử nhằm tránh các rủi ro xét xử sai, do những nguyên nhân khách quan để lại (ví dụ: chiến tranh, thất lạc các giấy tờ chứng cứ) và cả nguyên nhân chủ quan (trình độ hạn chế của thẩm phán, của người đi kiện – đặc biệt trong các mô hình tố tụng mà đương sự có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ. Chính vì vậy vai trò giám sát của viện kiểm sát trong những phiên tòa này thực sự cần thiết để đảm bảo tính hợp pháp và tính vô tư trong xét xử của tòa[17].

Để Viện Kiểm sát một mặt thực hiện tốt chức năng kiểm sát xét xử, mặt khác không làm ảnh hưởng đến quá trình giải quyết vụ án hành chính, Luật tố tụng hành chính 2010 quy định trình tự và phạm vi phát biểu của Viện kiểm sát: “…Sau khi những người tham gia tố tụng tranh luận và đối đáp xong, Kiểm sát viên phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật tố tụng của Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký phiên tòa và của người tham gia tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án, kể từ khi thụ lý cho đến trước thời điểm Hội đồng xét xử nghị án và phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án.” (Điều 190 Luật tố tụng hành chính 2010). Viện kiểm sát chủ yếu phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật của người tiến hành tố tụng và người tham gia tố tụng; việc phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án được thực hiện sau cùng.

Nhưng Luật Tố tụng hành chính 2015 đã sửa đổi vấn đề này, theo đó Viện Kiểm sát có thể phát biểu về nội dung vụ việc: Điều 190. Phát biểu của Kiểm sát viên

Sau khi những người tham gia tố tụng tranh luận và đối đáp xong, Kiểm sát viên phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật tố tụng của Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký phiên tòa và của người tham gia tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án, kể từ khi thụ lý cho đến trước thời điểm Hội đồng xét xử nghị án và phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án.

Ngay sau khi kết thúc phiên tòa, Kiểm sát viên phải gửi văn bản phát biểu ý kiến cho Tòa án để lưu vào hồ sơ vụ án.

Theo pháp luật nước ta, Viện Kiểm sát có chức năng kiểm sát xét xử, thi hành án- với mục tiêu bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Viện Kiểm sát bằng những thẩm quyền được quy định trong pháp luật tố tụng để có thể tác động trong giai đoạn chuẩn bị xét xử, tại phiên tòa cũng như sau hoạt động xét xử của Tòa án.

Vai trò của Viện Kiểm sát là bảo đảm sự tuân thủ pháp luật trong xét xử; nhưng các hoạt động tố tụng do Viện Kiểm sát tiến hành và đặc biệt là bản  kết luận của VKS có thể gây áp lực đến hoạt động của Hội đồng xét xử cũng như ảnh hưởng đến tâm lý của người tham gia tố tụng, và từ đó về hình thức có thể gây ra sự quan ngại về tính vô tư.

Người Anh có câu nói về công lý: “Not only must justice be done; it must also be seen to be done.” Công lý không chỉ tồn tại trong bản chất mà phải được thấy ngay cả ở hình thức. Chừng nào còn có quan ngại – dù chỉ về vẻ bề ngoài –về nguyên tắc vô tư – thì công lý vẫn còn chưa thực sự trọn vẹn. Sự giải thích của Tòa án nhân quyền châu Âu về nguyên tắc vô tư khiến chúng ta cần xem lại về vai trò kiểm sát xét xử của Viện Kiểm sát trong quá trình tố tụng hành chính hiện nay

Quy trình chuẩn: tôn trọng trình tự điều tra và chứng cứ

Khác với tố tụng hành chính của Pháp, nơi mà “quá trình điều tra không nằm trong tay của các bên mà chủ yếu là của thẩm phán” (« le déroulement de la procédure d’instruction est sous la maîtrise non des parties, mais du juge »[18], ở Việt Nam, thủ tục điều tra chủ yếu thuộc về các bên. Thẩm phán chỉ tiến hành điều tra khi cần thiết.

Điều này được cắt nghĩa từ tổ chức và quan niệm về xét xử hành chính ở Việt Nam: Toà hành chính vẫn thuộc về hệ thống Toà án nhân dân; và tố tụng hành chính nghiêng về mô hình tố tụng dân sự. Tính chất đó đã tạo thuận lợi đáng kể cho tổ chức Toà án – tránh sự cồng kềnh hay thời gian kéo dài khi thiết lập mô hình xét xử mới; và cũng tạo nên thuận lợi cho xét xử hành chính trong những ngày đầu thành lập- khi có thể kế thừa nhân lực và cả năng lực kinh nghiệm của thẩm phán từ xét xử dân sự. Tuy nhiên tính chất này cũng gây nên khó khăn trong tố tụng hành chính, đặc biệt cho thủ tục xác minh, thu thập chứng cứ  của bên khởi kiện. Bởi ác tài liệu chứng cứ, hồ sơ hành chính chủ yếu nằm trong tay cơ quan công quyền. Bên khởi kiện không dễ dàng để tiếp cận với các nguồn tài liệu hành chính, đặc biệt nếu chúng đã tồn tại từ nhiều năm về trước.

Trên thực tế đã có không hiếm trường hợp cơ quan hành chính gây cản trở cho việc thu thập chứng cứ: “Không những vậy, các đối tượng bị khởi kiện thường ngại va chạm, né tránh trách nhiệm của mình, đặt mình ở vị trí cao hơn so với người khởi kiện. Một số trường hợp đại diện cơ quan nhà nước đã phản ứng hoặc có thái độ không hợp tác khi bị triệu tập ra tòa, gây khó khăn trong việc điều tra, thu thập chứng cứ; thậm chí không thèm trả lời bằng văn bản theo yêu cầu của cơ quan chức năng”[19].

Kiến nghị

Để đảm bảo công bằng cho người khởi kiện, theo chúng tôi vấn đề thu thập chứng cứ cần được quy định như sau:

Thứ nhất: Nghĩa vụ chứng minh không chỉ thuộc về các bên đương sự . Luật Tố tụng hành chính 2015 chỉ quy định Tòa án xác minh thu thập chứng cứ khi đương sự không thể tự làm và có yêu cầu và tòa án xét thấy cần thiết (Điều 83 khoản 6 Luật Tố tụng hành chính 2015), như vậy làm giảm thiểu đi rất nhiều khả năng can thiệp của Tòa vào hoạt động chứng minh.

Đặt trong bối cảnh hiện nay, chúng tôi cho rằng: việc chứng minh trong vụ án hành chính vừa là quyền, nghĩa vụ của các đương sự và của Tòa án, và Luật nên mở rộng các trường hợp Toà án xác minh thu thập chứng cứ.

 Thứ hai: Cần có chế tài xử lý nghiêm minh đối với hành vi không giao nộp, gây cản trở trong xác minh, thu thập chứng cứ. Đây là chế tài nhằm chủ yếu vào cơ quan hành chính, bởi cơ quan hành chính thường là người nắm giữ chứng cứ và cũng là người có lợi ích lý giải được trong việc che giấu, cản trở xác minh chứng cứ.

Luật Tố tụng hành chính 2015 đã thể hiện tinh thần đó khi quy định: Trường hợp có yêu cầu của đương sự hoặc xét thấy cần thiết, Tòa án yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân đang quản lý, lưu giữ cung cấp cho mình tài liệu, chứng cứ.

Cơ quan, tổ chức, cá nhân đang quản lý, lưu giữ tài liệu, chứng cứ có trách nhiệm cung cấp đầy đủ tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của Tòa án trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được yêu cầu; trường hợp hết thời hạn này mà không cung cấp đầy đủ tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của Tòa án thì cơ quan, tổ chức, cá nhân được yêu cầu phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do cho Tòa án. Cơ quan, tổ chức, cá nhân không thực hiện yêu cầu của Tòa án mà không có lý do chính đáng có thể bị xử lý theo quy định của Luật này và pháp luật có liên quan. Việc xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân không phải là lý do miễn nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án.

Thứ ba: Để áp dụng thống nhất trong thực tiễn, cần cụ thể hoá các chế tài ngay trong Luật hành chính, tránh dẫn chiếu sang các văn bản khác. Tiến tới xa hơn, để nghĩa vụ cung cấp chứng cứ được thực sự chấp hành bởi cơ quan hành chính, có thể học tập mô hình của Tòa hành chính ở Cộng hòa Pháp: khi Tòa án yêu cầu mà cơ quan hành chính không cung cấp chứng cứ, thì việc các lập luận do người khởi kiện nêu ra mặc nhiên được tòa công nhận- không cần phải bổ sung các chứng cứ liên quan đang nắm giữ bởi cơ quan hành chính. Có như vậy mới thực sự ràng buộc trách nhiệm của cơ quan hành chính trong cung cấp chứng cứ cho vụ án, và sự công  bằng trong địa vị của các bên đương sự trong các vụ kiện “dân kiện quan” đặc thù này.

[1] Pascal MBONGO – Professeur à l’Université de Poitiers, “Procès équitable et Due Process of Law” – NOUVEAUX CAHIERS DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL N° 44 (LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE PROCÈS ÉQUITABLE) – JUIN 2014, https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/proces-equitable-et-due-process-of-law

[2] Pascal MBONGO – Professeur à l’Université de Poitiers, “Procès équitable et Due Process of Law” – NOUVEAUX CAHIERS DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL N° 44 (LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE PROCÈS ÉQUITABLE) – JUIN 2014, https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/proces-equitable-et-due-process-of-law

[3] M-A Frison-Roche, « 2+1 = la procédure » , in « La justice, l’obligation impossible », trích theo Laure Garriaux, “L’impartialite du juge administratif”, http://dpa.u-paris2.fr/IMG/pdf/ExposeDALGimpartJA.pdf

[4] Jean – Marc Sauve, La qualité de la justice administrative, Revue française d’administration publique 2016/3 (N° 159), pages 667 à 674.

[5] CEDH, 07/6/2001, vụ án Kress chống lại nước Pháp, Tạp chí Nhân quyền, số 56 Phụ bản Những thông cáo của vùng Seine ngày 05/8/2001, ghi chép bởi PUECHAVY.

[6] Theo một số học giả, về bản chất thì việc tham dự hay tham gia đều giống nhau, và việc Tòa châu Âu sử dụng cụm từ “tham dự” (assister) chẳng qua để thống nhất với án lệ của Tòa án công lý, và các đương sự –  về mặt hình thức – , vẫn có khả năng nghi ngờ về nguyên tắc vô tư – khi phiên xử có sự tham gia của Ủy viên chính phủ (Serge GUINCHARD, “Independance et impartialite du juge, les principes de droit fondamental” (Độc lập và vô tư của thẩm phán – những nguyên tắc bảo đảm quyền cơ bản của con người), L’impartialite du juge et de l’arbitrage, Etude de droit compare  (Sự vô tư của thẩm phán và trọng tài – Nghiên cứu so sánh), sous la direction de Jacques van COMPERNOLLE et de Giuseppe TARZIA, Etablissements Emile Bruylant, SA, Bruxelles 2006, Tr. 49)

[7] Jean – Marc Sauve, La qualité de la justice administrative, Revue française d’administration publique 2016/3 (N° 159), pages 667 à 674.

[8]  United States v. Cain, 671 F3d 271 (2012), dẫn theo Pascal MBONGO – Professeur à l’Université de Poitiers, “Procès équitable et Due Process of Law” – NOUVEAUX CAHIERS DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL N° 44 (LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET LE PROCÈS ÉQUITABLE) – JUIN 2014, https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/proces-equitable-et-due-process-of-law.

[9] Jean – Marc Sauve, La qualité de la justice administrative, Revue française d’administration publique 2016/3 (N° 159), pages 667 à 674.

[10] Jean – Marc Sauve, sđd.

[11] Martine Lombard và Gilles Dumont, “Pháp luật hành chinch ủa Cộng hoà Pháp”, Sách tham khảo, Nhà pháp luật Việt Pháp – Organisation international de la Francophonie, NXB Tư pháp, H. 2007, tr.619.

[12] Tham chính viện, Bản án Association nationale des avocats honoraires des bareaux francais, ngày 31/7/1996, dẫn theo Martine Lombard và Gilles Dumont., “Pháp luật hành chinch ủa Cộng hoà Pháp”, Sách tham khảo, Nhà pháp luật Việt Pháp – Organisation international de la Francophonie, NXB Tư pháp, H. 2007, tr.619.

[13] Bản án của Tham chính viện, Barrel, 1954.

[14] Martine Lombard và Gilles Dumont., “Pháp luật hành chinch ủa Cộng hoà Pháp”, Sách tham khảo, Nhà pháp luật Việt Pháp – Organisation international de la Francophonie, NXB Tư pháp, H. 2007, tr.618.

[15] Jean – Marc Sauve, La qualité de la justice administrative, Revue française d’administration publique 2016/3 (N° 159), pages 667 à 674.

[16] Martine Lombard và Gilles Dumont, sđd, tr. 620.

[17] Nguyễn Ngọc Khánh, “Về một số điều của Luật Tổ chức viện Kiểm sát và thẩm quyền của Viện Kiểm sát trong xét xử các vụ án hành chính, kinh tế và lao động”, Tạp chí Kiểm sát, số 3/2002, tr.26.

[18] [18] R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, , 13e édition, Montchrestien, Paris, 2008., p. 817.

[19] Nguyễn Sơn, chuyên mục Pháp luật: “Còn nhiều bất cập”, http://www.baobinhdinh.com.vn/viewer.aspx?macm=15&macmp=17&mabb=31719, tra cứu ngày 9/6/2015

Bình luận (0)