Bản chất pháp lý của quyền sử dụng đất ở Việt Nam

1.Các quan điểm chưa chính xác và chưa đầy đủ về bản chất pháp lý của quyền sử dụng đất
1.1. Quyền sử dụng đất là nội dung được tách ra từ sở hữu toàn dân về đất đai
Coi quyền sử dụng đất là một quyền được tách ra từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai[1], đây là quan niệm nhìn nhận về quyền sử dụng đất đơn giản dựa trên khái niệm “quyền sử dụng” được quy định trong Bộ luật Dân sự (Điều 189 Bộ luật Dân sự năm 2015). Về cơ bản, quan niệm này là phiến diện, thiếu khoa học bởi khi Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho các chủ thể thì không chỉ trao mỗi quyền sử dụng được mà còn cả quyền chiếm hữu đối với đất, nếu không có sự chiếm hữu thì không thể thực hiện khai thác, sử dụng đất. Ngoài ra, các chủ thể còn được phép định đoạt quyền sử dụng đất thông qua các giao dịch (chuyển nhượng, thừa kế, góp vốn, tặng cho quyền sử dụng đất) hoặc từ bỏ quyền sử dụng đất (trả lại đất cho Nhà nước). Đồng thời, sẽ không đảm bảo được địa vị của các chủ thể trong mối quan hệ với Nhà nước vốn được luật định là đại diện chủ sở hữu toàn dân. Các chủ thể luôn ở vào vị thế bất bình đẳng vì chỉ có một trong ba quyền năng của quyền sở hữu toàn dân về đất đai, khi đó Nhà nước dễ dàng can thiệp bằng các quyết định hành chính vào quyền sử dụng đất của các chủ thể.
1.2. Quyền sử dụng đất là quyền tài sản
Quyền sử dụng đất là quyền tài sản cũng là quan điểm của nhiều học giả ở nước ta hiện nay[2]. Về cơ bản, quan điểm này là đúng, tuy nhiên, khái niệm quyền tài sản với tiêu chí quyền trị giá được bằng tiền dùng để chỉ những tài sản như quyền sử dụng đất, quyền sở hữu trí tuệ… đứng độc lập bên cạnh với những tài sản là vật, tiền, giấy tờ có giá trong Bộ luật Dân sự nước ta là không phù hợp, bởi vì: “Tài sản được hiểu là khách thể của quyền, nhưng tài sản lại bao gồm cả quyền thì làm tôi thắc mắc”[3]. Đồng thời, về bản chất thì vật hoặc tiền, giấy tờ có giá với quyền tài sản là một “quyền mới là cái giá trị tạo ra giá trị kinh tế, nghĩa là giá trị tiền tệ của vật, chứ bản thân vật với chất liệu hoặc những khái niệm cấu thành, không có được giá trị đó”[4], sự khác biệt đơn thuần chỉ là hai phương diện tiếp cận khác nhau về tài sản, cụ thể: “… khái niệm vật để chỉ phương diện vật chất, thì khái niệm quyền được dùng để chỉ tài sản về phương diện pháp lý”[5]. Như vậy, khái niệm quyền tài sản có nội hàm rất rộng, đúng với mọi loại tài sản mà không chỉ là quyền sử dụng đất, quyền sở hữu trí tuệ… Do đó, nếu chỉ dừng lại ở việc thừa nhận quyền sử dụng đất là quyền tài sản là chưa đầy đủ và sẽ dẫn đến nhiều bất cập, hạn chế như:
Một là, việc chỉ thừa nhận quyền sử dụng đất là một loại quyền tài sản đơn thuần không cho phép làm rõ mối quan hệ giữa quyền sử dụng đất với quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Quyền sử dụng đất là một loại quyền phái sinh, tức là được hình thành trên cơ sở quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Không có sở hữu toàn dân về đất đai thì sẽ không có quyền sử dụng đất. Quyền sử dụng đất là một công cụ pháp lý được Nhà nước sáng tạo ra để qua đó thực hiện được trên thực tế quyền sở hữu toàn dân mà mình giữ vai trò là đại diện chủ sở hữu. Vì vậy, sẽ không thể hiện được tính phái sinh của quyền sử dụng đất trong mối quan hệ với sở hữu toàn dân về đất đai. Ngoài ra, cũng sẽ không thể hiện được tính độc lập của quyền sử dụng đất trong mối quan hệ với quyền sở hữu toàn dân về đất đai, vì tuy là phái sinh từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai nhưng sau khi đã được trao cho các chủ thể thì quyền sử dụng đất mang tính độc lập tương đối với quyền sở hữu toàn dân về đất đai.
Hai là, hạn chế trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể có quyền sử dụng đất. Có thể lấy ví dụ trong trường hợp một cá nhân được Nhà nước trao quyền sử dụng đất đất ở và cá nhân này đã cho người khác thuê đất trong thời hạn 20 năm, trong thời hạn cho thuê xuất hiện người thứ ba có hành vi chiếm đất. Trong trường hợp này, cá nhân được Nhà nước trao cho quyền sử dụng đất là có quyền tài sản và đồng thời người thuê đất cũng có quyền tài sản với đất mà mình đã thuê. Khi đất bị chiếm thì ai trong hai người đều có quyền tài sản này là người có quyền khởi kiện đòi lại đất? Rõ ràng quy định quyền sử dụng đất là quyền tài sản trong trường hợp này đã không làm rõ được địa vị pháp lý của các chủ thể, thể hiện sự hạn chế trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể có quyền sử dụng đất.
Ba là, việc quan niệm quyền sử dụng đất chỉ đơn thuần là một quyền tài sản gây ra rất nhiều bất cập, lúng túng trong việc xây dựng và thực thi pháp luật. Pháp luật đất đai hiện hành của nước ta có nhiều quy định liên quan đến quyền sử dụng đất như: Chuyển nhượng quyền sử dụng đất; cho thuê quyền sử dụng đất; giá đất là giá trị của quyền sử dụng đất tính trên một đơn vị diện tích đất[6]. Những khái niệm này là không khoa học, rất khó hiểu và mâu thuẫn lẫn nhau. Ví dụ: Khi nói về định giá quyền sử dụng đất nhưng trên thực tế thì chúng ta lại định giá từng thửa đất cụ thể với mục đích sử dụng đất, vị trí, khả năng sinh lợi, điều kiện kết cấu hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội, diện tích, kích thước…[7], khi quy định là “chuyển nhượng quyền sử dụng đất” nhưng trên thực tế lại là việc chuyển nhượng từng thửa đất cụ thể…
2. Quyền sử dụng đất là một vật quyền hạn chế
Để có thể khẳng định một cách chắc chắn quyền sử dụng đất có thật sự là một vật quyền hạn chế hay không trước hết cần phải làm rõ các nội dung liên quan đến vật quyền hạn chế.
Về khái niệm vật quyền, vật quyền hay còn gọi là quyền đối vật là khái niệm pháp lý có nguồn gốc từ Luật La Mã cổ đại. Trải qua quá trình phát triển lâu dài, vật quyền đã chứng minh được vai trò đặc biệt quan trọng trong hệ thống pháp luật của nhiều quốc gia phát triển hiện nay[8]. Vật quyền theo nghĩa hẹp là quyền dân sự của một chủ thể, cho phép chủ thể này được thực hiện các hành vi một cách trực tiếp và ngay tức khắc lên vật. Vật quyền được vận hành mà không cần phải phụ thuộc vào chủ thể khác, do đó, vật quyền gồm hai yếu tố là chủ thể của quyền (cá nhân, tổ chức) và đối tượng của quyền[9]. Ở phạm vi rộng hơn, vật quyền là một chế định pháp luật bao gồm toàn bộ các quy phạm pháp luật quy định về vật với tư cách là đối tượng của vật quyền, nội dung của các loại vật quyền, căn cứ phát sinh, chấm dứt các loại vật quyền, nguyên tắc thực hiện, bảo vệ vật quyền, các hạn chế mà người có vật quyền phải tuân thủ khi thực hiện các quyền năng của mình…[10]. Đối lập với vật quyền là trái quyền hay còn gọi là quyền đối nhân là quyền dân sự của một chủ thể, cho phép chủ thể có quyền yêu cầu (trái chủ) một chủ thể có nghĩa vụ (thụ trái) phải thực hiện hành vi nhất định để đạt được lợi ích của mình. Vật quyền và trái quyền tuy có sự khác nhau nhưng đều là quyền được trị giá bằng tiền hay nói cách khác đều là quyền tài sản. So với trái quyền, vật quyền có những tính chất đặc trưng sau: (i) Vật quyền mang tính chất tuyệt đối; (ii) Chủ thể có vật quyền có quyền truy đòi (còn được gọi là quyền truy tùy[11] hoặc quyền theo đuổi[12]) và quyền ưu tiên đối với tài sản; (iii) Vật quyền mang tính công khai; (iv) Vật quyền do pháp luật quy định.
Về phân loại, có nhiều tiêu chí khác nhau để phân loại vật quyền, nếu như dựa trên tiêu chí mối quan hệ giữa vật với chủ thể có vật quyền và cũng như tính chất đủ và trọn vẹn của vật quyền, vật quyền gồm:
– Vật quyền chính: Vật quyền chính là cơ sở để phát sinh các vật quyền khác trong hệ thống vật quyền. Vật quyền chính có đầy đủ tính chất của vật quyền nói chung, ngoài ra còn có điểm khác biệt với các vật quyền khác đó là tính vĩnh viễn. Vật quyền chính chỉ mất đi khi vật là đối tượng không còn tồn tại hoặc được chuyển giao cho chủ thể khác. Quyền sở hữu là vật quyền chính, quyền sở hữu gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt cho phép chủ thể được thực hiện mọi hành vi pháp luật không cấm đối với tài sản để đạt được lợi ích của mình. Quyền sở hữu được pháp luật bảo vệ nghiêm ngặt và tuyệt đối. Tất cả các chủ thể khác phải tôn trọng quyền sở hữu, mọi hành vi xâm phạm quyền sở hữu tùy theo tính chất và mức độ mà phải chịu trách nhiệm pháp lý nhất định.
– Vật quyền hạn chế: Vật quyền hạn chế là quyền của chủ thể không phải là chủ sở hữu đối với tài sản. Vật quyền hạn chế được phái sinh từ quyền sở hữu theo ý chí của chủ sở hữu hoặc theo quy định của pháp luật. Trên một tài sản có thể tồn tại nhiều loại vật quyền hạn chế khác nhau, trong khi chỉ có một vật quyền chính tồn tại trên tài sản. Vật quyền hạn chế cũng mang đầy đủ những đặc điểm của vật quyền nhưng so với vật quyền chính thì không có tính vĩnh viễn mà phụ thuộc vào thời hạn mà pháp luật quy định hoặc trong thời hạn thỏa thuận với chủ sở hữu[13].
Như vậy, có thể thấy quyền sử dụng đất ở nước ta có đầy đủ tính chất của một vật quyền hạn chế. Điều này được thể hiện cụ thể như sau:
Thứ nhất, quyền sử dụng đất có đối tượng là vật 
Một là, đất đai là một bộ phận của thế giới vật chất khách quan. Vật theo cách hiểu thông dụng nhất là “cái có hình khối, tồn tại trong không gian, có thể nhận biết được”[14]. Như vậy, bất cứ một thứ gì để được coi là vật phải được tồn tại hiện hữu trên thực tế với hình dạng, kích thức nhất định và bằng giác quan thông thường bất cứ ai cũng có thể nhận biết được mà không cần phải thông qua tư duy trừu tượng phức tạp. “Đất như là một thực thể tự nhiên có nguồn gốc và lịch sử phát triển riêng, là thực thể với những quá trình phức tạp và đa dạng diễn ra trong nó”[15]. Với đặc tính như vậy đất là vật. Tuy nhiên, nếu chỉ đất đứng tách biệt và riêng rẽ với các yếu tố khác của tự nhiên thì đất đơn thuần là đối tượng thuộc lĩnh vực nghiên cứu của các ngành khoa học như địa chất, hóa học, môi trường… mà chưa phải là đối tượng mà các chủ thể hướng đến bởi không đem lại lợi ích thỏa mãn nhu cầu của các chủ thể. Đất đai cũng là khái niệm chỉ đất nhưng ở phạm vi rộng hơn, trong đó không chỉ có đất mà bao hàm nhiều yếu tố khác của tự nhiên cụ thể: “Đất đai là khoảng không gian có giới hạn, theo chiều thẳng đứng, gồm: Khí hậu của bầu khí quyển, lớp phủ thổ nhưỡng, thảm thực vật, động vật, diện tích mặt nước”[16]. Như vậy, đất đai tồn tại trên thực tế một cách khách quan, hữu hình, đó là một chỉnh thể có thể nhận biết bằng giác quan thông thường nên hoàn toàn có thể khẳng định đất đai là vật.
Hai là, đất có tính có ích và mọi hoạt động của con người đều phải thực hiện trên đất và tác động vào đất. Tính có ích của đất thể hiện ở việc đất có thể thỏa mãn một nhu cầu nào đó của con người. Trước tiên là nhu cầu cư trú rồi đến các nhu cầu sản xuất – kinh doanh, văn hóa – xã hội… của con người, đất là yếu tố vật chất không thể thiếu và cũng không có gì thay thế được. Chính vì điều này mà việc được tiếp cận, sử dụng đất đai đã được coi là quyền con người cơ bản trong lĩnh vực kinh tế – xã hội[17]. Đất có tính có ích nhưng không phải là tự nhiên mà đất sản sinh ra lợi ích cho các chủ thể, các chủ thể phải bằng hành vi của mình tác động vào đất bằng nhiều cách thức khác nhau tùy thuộc vào mục đích mà mình mong muốn hoặc do quy định bắt buộc của pháp luật đối với loại đất đó, có thể là trồng cây, đào ao, xây dựng công trình, chăn thả gia súc, cư trú… trên đất. Nếu như không có những tác động vào đất thì con người không thể thu được lợi ích như mong muốn. Sự tác động vào đất có thể mang tính chất gián tiếp với chủ thể này nhưng với chủ thể khác thì vẫn nhất định phải có sự tác động trực tiếp vào đất, như trong trường hợp một chủ thể thu được khoản lợi từ việc cho thuê đất hay cho thuê lại đất, người thu khoản lợi này tuy không tác động trực tiếp vào đất một cách cơ học nhưng để sản sinh ra hoa lợi, lợi tức thì người thuê hoặc người thuê lại vẫn phải có sự tác động vào đất đai để thu được lợi ích cho mình từ đó thực hiện nghĩa vụ trả tiền thuê đất. Do vậy, mọi hoạt động sinh sống và sản xuất, kinh doanh của con người đều gắn liền với đất và thực hiện trên đất nên tính chất đối vật của quyền sử dụng đất là không thể phủ nhận.
Thứ hai, quyền sử dụng đất do pháp luật quy định
Các căn cứ, hình thức làm phát sinh và chấm dứt quyền sử dụng đất của các chủ thể là do pháp luật quy định. Đồng thời, quyền sử dụng đất bao gồm những quyền năng chung như: Được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất; được Nhà nước bảo hộ khi người khác xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp về đất đai của mình…[18]; những quyền năng riêng phụ thuộc vào loại đất cụ thể và hình thức làm phát sinh quyền sử dụng đất như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất… đều do pháp luật quy định rõ ràng, cụ thể.
Thứ ba, quyền sử dụng đất có tính hạn chế
Một là, quyền sử dụng đất là quyền phái sinh từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Quyền sở hữu toàn dân về đất đai là quyền có trước và quyền sử dụng đất là quyền có sau. Từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai mà pháp luật quy định, Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân thực hiện trao quyền sử dụng đất cho các chủ thể bằng các hình thức giao đất, cho thuê đất và công nhận quyền sử dụng đất thì lúc này mới làm phát sinh quyền sử dụng đất của các chủ thể. Nếu như Nhà nước không trao quyền sử dụng đất cho một chủ thể nào đó thì chủ thể này không có quyền sử dụng đất. Vì vậy, quyền sử dụng đất là quyền phái sinh từ quyền sở hữu toàn dân về đất đai.
Hai là, quyền sở hữu toàn dân về đất đai là quyền độc lập còn quyền sử dụng đất là quyền phụ thuộc. Quyền sở hữu toàn dân về đất đai là quyền độc lập nên mang tính đầy đủ, trọn vẹn. Nhà nước có toàn quyền trong việc quản lý và sử dụng, định đoạt toàn bộ vốn đất đai trong phạm vi lãnh thổ bằng việc quy định nội dung của quyền sử dụng đất, quyết định trao quyền sử dụng đất cho các chủ thể, có quyền thu hồi lại quyền sử dụng đất đã trao… Trong khi đó, nội dung của quyền sử dụng đất do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu quy định căn cứ vào loại đất, các hình thức làm phát sinh quyền sử dụng đất. Quyền sử dụng đất bị hạn chế về rất nhiều nội dung như không phải chủ thể nào có quyền sử dụng đất nào cũng có đầy đủ các quyền chuyển nhượng, chuyển đổi, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; khi được Nhà nước trao quyền sử dụng đất phải sử dụng đúng mục đích đất, không được tự ý thay đổi mục đích sử dụng đất… Đồng thời, quyền sở hữu toàn dân về đất đai chỉ duy nhất do Nhà nước làm đại diện thực hiện mà không có bất kỳ một chủ thể nào khác được phép thực hiện.
Ba là, quyền sở hữu toàn dân về đất đai có tính vĩnh viễn trong khi đó quyền sử dụng đất thì không. Tính vĩnh viễn của quyền sở hữu toàn dân về đất đai là không bị giới hạn về mặt thời gian, còn quyền sử dụng đất lại bị giới hạn trong thời hạn sử dụng đất đối với từng loại đất cụ thể như thời hạn sử dụng đối với đất xây dựng trụ sở của cơ quan tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao là không quá 99 năm hoặc thời hạn sử dụng đất nông nghiệp được Nhà nước cho thuê là không quá 50 năm… khi hết thời hạn sử dụng đất mà không được Nhà nước gia hạn thì quyền sử dụng đất của các chủ thể bị chấm dứt.
Như vậy, hoàn toàn có thể khẳng định quyền sử dụng đất trong pháp luật nước ta là một loại vật quyền hạn chế và có thể đưa ra khái niệm về quyền sử dụng đất như sau: “Quyền sử dụng đất là một loại vật quyền hạn chế thực hiện trên đất, được phát sinh từ vật quyền chính là quyền sở hữu toàn dân về đất đai thông qua việc Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân trao cho các chủ thể bằng các hình thức giao đất, cho thuê đất và công nhận quyền sử dụng đất. Chủ thể có quyền sử dụng đất được quyền thực hiện quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt đất và được sự bảo hộ của Nhà nước theo quy định của pháp luật”.

NGUYỄN THÀNH LUÂN ( Đoàn 871, Tổng cục Chính trị, Bộ Quốc phòng)