Hiệu lực pháp lý của điều ước Quốc tế đối sánh với văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam

Thứ bậc hiệu lực của điều ước quốc tế so với văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam

ĐƯQT có tính ưu tiên áp dụng hơn văn bản quy phạm pháp luật trong nước (trừ Hiến pháp) nhưng không đồng nghĩa với việc được xếp ở thứ bậc cao hơn. Tính đến trước năm 2015, pháp luật thực định của Việt Nam không có bất cứ điều khoản nào xác định chính xác địa vị của ĐƯQT trong hệ thống văn bản pháp luật. Vấn đề tương quan hiệu lực của ĐƯQT được để ngỏ “một cách có chủ ý”và trên thực tế khi xảy ra xung đột giữa ĐƯQT với một VBQPPL thì chúng ta áp dụng nguyên tắc về “tính ưu tiên/ưu thế của luật quốc tế”. (Quy định tại khoản 1 Điều 6 Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế 2005 thường được viện dẫn bởi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2005 không ghi nhận trực tiếp nguyên tắc này).

Song bản thân quy định trên cũng chưa hợp lý và còn tồn tại những bất cập, khi nhà làm luật đã không tính đến trường hợp VBQPPL mâu thuẫn với ĐƯQT lại chính là Hiến pháp. Để khắc phục nhược điểm đó, nguyên tắc nói trên đã được điều chỉnh lại trong khoản 1 Điều 6 Luật Điều ước quốc tế 2016 và được “đồng bộ hóa” với khoản 5 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015: “Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật trong nước và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó, trừ Hiến pháp”.

Việc bổ sung thêm cụm từ “trừ Hiến pháp” vào nguyên tắc là một điểm mới của hai đạo luật này và có ý nghĩa trong việc xác định rõ hơn thứ tự áp dụng đối với ĐƯQT. Theo đó, thứ tự áp dụng sẽ lần lượt là: Hiến pháp  ĐƯQT VBQPPL trong nước. Dựa vào quy định này, một số tác giả kết luận rằng lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp Việt Nam ĐƯQT đã có được một vị trí xác định trong thang bậc hiệu lực: thấp hơn Hiến pháp và cao hơn các đạo luật quốc gia. Tuy nhiên, tác giả không đồng tình với quan điểm ấy bởi quy định tại khoản 5 Điều 156 chỉ xác định thứ tự áp dụng chứ không phải là thứ bậc hiệu lực của văn bản do chúng không nằm trong cùng một hệ thống. Cũng có ý kiến đồng tình với quan điểm “tính ưu tính áp dụng” không đồng nhất với “trật tự hiệu lực” song mặt khác ủng hộ việc cần phải sửa đổi luật hiện hành theo hướng quy định rõ ĐƯQT có hiệu lực pháp lý cao hơn pháp luật quốc gia. (Xem thêm: Trần Hữu Duy Minh, Hiệu lực pháp lí và việc áp dụng điều ước quốc tế ở Việt Nam, Tạp chí Luật học, số 3, năm 2016, tr. 38-45).

Trong hệ thống của chính nó, VBQPPL có trật tự thứ bậc rõ ràng, trong khi các ĐƯQT được xem là có giá trị pháp lý ngang nhau.VBQPPL là tên gọi chung của nhiều loại văn bản cụ thể khác nhau mà theo pháp luật hiện hành gồm 15 loại/ nhóm loại được quy định tại Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015. Trật tự xếp khoản của 15 loại/ nhóm loại văn bản này cũng đồng thời thể hiện thứ bậc hiệu lực pháp lý của chúng, theo đó Hiến pháp đứng ở vị trí cao nhất và thấp nhất là Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã. Tương tự, ĐƯQT cũng không phải là tên riêng của một loại văn bản cụ thể mà là tên gọi chung cho tất cả những “thỏa thuận bằng văn bản” thỏa mãn những điều kiện được nêu trong định nghĩa tại Điều 2 Luật Điều ước quốc tế 2016. (Xem thêm Giáo trình Luật Quốc tế – Nguyễn Thị Kim Ngân, Chu Mạnh Hùng (đồng chủ biên), NXB. Giáo dục Việt Nam 2010). Khác biệt ở chỗ, giữa các ĐƯQT không có sự phân biệt cao thấp dù mục đích và chủ thể xây dựng nên những ĐƯQT là rất khác nhau. Thông lệ quốc tế chỉ có một số nguyên tắc trong việc xác lập trật tự áp dụng các ĐƯQT chứ không phải là xác lập trật tự thứ bậc. (Xem: Nguyễn Thị Thuận, Giải quyết vấn đề xung đột về hiệu lực giữa các điều ước quốc tế, Tạp chí Luật học, số 6, năm 2005, tr. 52-56).

Hiệu lực về thời gian của điều ước quốc tế so với văn bản quy phạm pháp luật

ĐƯQT có thể có hiệu lực ứng trước nhưng không có hiệu lực trở về trước. Một hình thức hiệu lực đặc thù chỉ xuất hiện ở ĐƯQT mà không tồn tại ở VBQPPL đó là hiệu lực “ứng trước”. Đây là trường hợp, một phần hoặc toàn bộ ĐƯQT được áp dụng tạm thời trong thời gian hoàn thành thủ tục để ĐƯQT có hiệu lực. Trong khi đó, VBQPPL kể cả trong trường hợp ban hành theo thủ tục rút gọn cũng sẽ có hiệu lực chính thức luôn chứ không có quy chế áp dụng tạm thời giống như ĐƯQT. Ở chiều ngược lại, nếu như VBQPPL trong một số trường hợp có thể được quy định hiệu lực trở về trước (hiệu lực hồi tố) thì xuyên suốt Luật Điều ước quốc tế 2016 chúng ta không tìm thấy bất cứ quy định nào cho phép việc áp dụng ĐƯQT để điều chỉnh các quan hệ xã hội xảy ra trước thời điểm điều ước đó có hiệu lực.

Quy trình rút gọn đối với ĐƯQT chú trọng vào việc giản lược một số bước hoặc cho phép tiến hành đồng thời, trong khi quy trình rút gọn đối với VBQPPL chú trọng cả vào việc rút ngắn các thời hạn. Việc áp dụng quy trình rút gọn không đồng nghĩa với việc làm cho ĐƯQT có hiệu lực sớm hơn mà chủ yếu làm cho các bước, các thủ tục đơn giản hơn, gọn nhẹ hơn. Trong khi đó, VBQPPL nếu được xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì còn có thể có hiệu lực sớm hơn, ngay kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành.

ĐƯQT có cơ chế bảo lưu, VBQQPL thì không. Bảo lưu là tuyên bố của nước CHXHCN Việt Nam hoặc bên ký kết nước ngoài khi ký, phê chuẩn, phê duyệt hoặc gia nhập ĐƯQT nhiều bên nhằm loại trừ hoặc thay đổi hiệu lực pháp lý của một hoặc một số quy định trong ĐƯQT. Để so sánh, các quy định trong cùng một VBQPPL sẽ luôn phát sinh hiệu lực vào cùng một thời điểm với nhau chứ không thể “để lại” một số điều khoản.

ĐƯQT có cơ chế gia hạn, VBQPPL không có thủ tục gia hạn độc lập. Khi một ĐƯQT đã hết hiệu lực mà đối tượng và mục đích chưa đạt được hoặc các bên muốn tiếp tục thực hiện thì các bên có thể tiến hành gia hạn điều ước theo hình thức gia hạn tự động hoặc gia hạn có điều kiện. Đây là một thủ tục độc lập (tương đương với sửa đổi, bổ sung…) thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Điều ước quốc tế 2016 (xem Điều 1) và được cụ thể hóa với những quy định tại Điều 54 và Điều 74. Trong khi đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 không hề nhắc đến biện pháp gia hạn một VBQPPL đang có hiệu lực. Mặc dù trên thực tế, tồn tại khả năng một VBQPPL (hoặc một phần nội dung của nó) đáng nhẽ phải chấm dứt hiệu lực nhưng được giữ lại trong một thời hạn nhất định (hiệu lực chuyển tiếp) song đây hoàn toàn không phải là một thủ tục độc lập.

ĐƯQT có thời hạn tồn tại khá phổ biến, trong khi rất hiếm VBQPPL tự quy định thời điểm hết hiệu lực. Mặc dù “hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản” được nêu thành căn cứ đầu tiên trong các căn cứ làm chấm dứt hiệu lực của VBQPPL song trên thực tế rất hãn hữu mới có VBQPPL tự quy định “ngày khai tử” của mình trong điều khoản thi hành. Ở chiều tương phản, các ĐƯQT có thời hạn tồn tại phổ biến bên cạnh các điều ước vô thời hạn.
ĐƯQT đang có hiệu lực cũng có thể bị tạm đình chỉ tương tự như các VBQPPL của quốc gia. VBQPPL có thể bị ngưng hiệu lực nếu có dấu hiệu trái pháp luật hoặc để giải quyết các vấn đề kinh tế xã hội phát sinh trong một thời gian nhất định. Các bên kết ước có thể tạm đình chỉ điều ước trong trường hợp có hành vi vi phạm nghiêm trọng điều ước của một bên hoặc sự thay đổi cơ bản của hoàn cảnh.

Hiệu lực về không gian và đối tượng tác động của điều ước quốc tế so với văn bản quy phạm pháp luật

Về nguyên tắc, VBQPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương có hiệu lực trong phạm vi cả nước cũng giống như các ĐƯQT (dù nhân danh Nhà nước hay Chính phủ) đều có hiệu lực trên phạm vi toàn lãnh thổ của các quốc gia tham gia kết ước. Trường hợp ngoại lệ, phạm vi tác động về không gian của ĐƯQT có thể mở rộng hoặc thu hẹp, có thể áp dụng trên cả các vùng không thuộc lãnh thổ quốc gia hoặc cũng có thể chỉ áp dụng đối với một bộ phận cụ thể của lãnh thổ quốc gia. Phạm vi tác động về không gian của VBQPPL cũng có những ngoại lệ so với nguyên tắc chung, song chỉ theo hướng thu hẹp lại.

Hiệu lực về đối tượng tác động lại là điểm thể hiện sự khác biệt khá lớn giữa ĐƯQT và VBQPPL. Về lý thuyết, VBQPPL có hiệu lực trên phạm vi địa lý nào thì sẽ tác động được đến tất cả những cá nhân, tổ chức sinh sống trên vùng lãnh thổ đó nếu như không có sự tự giới hạn (thường được nêu trong điều khoản về đối tượng điều chỉnh). Trong khi đó, ĐƯQT không phải bao giờ cũng tạo ra giá trị tác động trong môi trường luật quốc gia mà điều này phụ thuộc vào chính nội dung của nó và cách thức thực hiện nó. Thực tế đã có trường hợp, ĐƯQT tuy được phép áp dụng trực tiếp nhưng cũng chẳng hề tạo ra quyền, nghĩa vụ pháp lý cho các cá nhân, tổ chức khác bởi nội dung của nó chỉ thuần túy liên quan đến các quốc gia mà thôi.

Một điểm khác cần lưu ý là “ĐƯQT có liên quan” có thể là căn cứ làm thay đổi hiệu lực về không gian (và cả đối tượng tác động) của VBQPPL trong nước nhưng ở chiều ngược lại, quốc gia không được viện dẫn quy định của pháp luật trong nước để làm thay đổi hiệu lực của một ĐƯQT đã ký kết nếu không có sự chấp thuận của (các) bên chủ thể còn lại. (Theo khoản 1, Điều 155 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015).

Theo Phaply.vn

ThS. PHẠM VĨNH HÀ và ThS. LÊ THỊ NGỌC MAI (Trường Đại học Luật Hà Nội)