Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

08/03/2020 08:03  
Trong công tác thu hồi đất nông nghiệp, chính sách hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất nông nghiệp là một chính sách có ý nghĩa quan trọng. Tuy nhiên, có một vấn đề pháp lý còn khá lúng tung đặt ra hiện nay khi thu hồi đất nông nghiệp là trường hợp sử dụng đất nông nghiệp nhưng chưa được cấp giấy chứng nhận QSDĐ, nguồn gốc đất do nhận QSDĐ dưới hình thức chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế trước ngày 01/01/2008 và không có công chứng, chứng thực,

Trong công tác thu hồi đất nông nghiệp, chính sách hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất nông nghiệp là một chính sách có ý nghĩa quan trọng góp phần thúc đẩy nhanh công tác bồi thường, thu hồi đất. Trên thực tế, phần giá trị hỗ trợ này có thể được các cơ quan nhà nước xác định cao hơn cả giá trị bồi thường quyền sử dụng đất (QSDĐ).

Theo quy định tại điểm c khoản 1 Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (Nghị định số 47/2014/NĐ-CP), khi Nhà nước thu hồi đất đối với các trường hợp đang sử dụng đất do nhận chuyển nhượng, nhận thừa kế, nhận tặng cho và khai hoang, các đối tượng này cũng thuộc diện được hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất, cụ thể như sau: “Hộ gia đình, cá nhân thuộc đối tượng đủ điều kiện được giao đất nông nghiệp theo quy định tại điểm a khoản này nhưng chưa được giao đất nông nghiệp và đang sử dụng đất nông nghiệp do nhận chuyển nhượng, nhận thừa kế, được tặng cho, khai hoang theo quy định của pháp luật, được Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất thu hồi xác nhận là đang trực tiếp sản xuất trên đất nông nghiệp đó”.

Vấn đề pháp lý đặt ra hiện nay và đang gây lúng túng trong thực tế áp dụng quy định trên trong quá trình thực hiện bồi thường, hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất khi thu hồi đất nông nghiệp là trường hợp sử dụng đất nông nghiệp nhưng chưa được cấp giấy chứng nhận QSDĐ, nguồn gốc đất do nhận QSDĐ dưới hình thức chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế trước ngày 01/01/2008 và không có công chứng, chứng thực, không làm các thủ tục chuyển quyền thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền vẫn tiến hành bồi thường cho các chủ thể có đất nông nghiệp bị thu hồi, nhưng không thống nhất trong việc cho các đối tượng này được hưởng hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất, vì lúng túng trong xác định các đối tượng này có được thừa nhận là nhận chuyển QSDĐ nông nghiệp (sau đây gọi chung là nhận QSDĐ nông nghiệp) hợp pháp, đúng theo quy định của pháp luật để được hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất khi thu hồi đất nông nghiệp theo điểm c Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP hay không?

Quan điểm thứ nhất cho rằng, khi thu hồi đất nông nghiệp đối với các trường hợp sử dụng đất nhưng chưa được cấp giấy chứng nhận QSDĐ, nguồn gốc đất do nhận QSDĐ trước ngày 01/01/2008 và không có công chứng, chứng thực thì không được xem là hợp pháp, không được xem là đúng theo quy định của pháp luật để được hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất khi thu hồi đất nông nghiệp. Quan điểm này xuất phát từ những căn cứ sau:

Thứ nhất, Điều 502 Bộ luật Dân sự (BLDS) 2015 quy định: “1. Hợp đồng về quyền sử dụng đất phải được lập thành văn bản theo hình thức phù hợp với quy định của Bộ luật này, pháp luật về đất đai và quy định khác của pháp luật có liên quan. Việc thực hiện hợp đồng về quyền sử dụng đất phải đúng trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật về đất đai và quy định khác của pháp luật có liên quan”.

Thứ hai, điểm a khoản 3 Điều 167 Luật Đất đai (Luật ĐĐ) năm 2013 quy định: “Hợp đồng chuyển nhượng, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất phải được công chứng hoặc chứng thực, trừ trường hợp kinh doanh bất động sản quy định tại điểm b khoản này”.

Với hai cơ sở pháp lý trên, quan điểm thứ nhất cho rằng mọi trường hợp nhận chuyển nhượng, nhận thừa kế, tặng cho QSDĐ và hiện đang sử dụng ổn định, nhưng chưa làm thủ tục đăng ký chuyển quyền đều không được công nhận quyền của người sử dụng. Do đó, nếu đất đang sử dụng là đất nông nghiệp và Nhà nước thu hồi đất đó thì người đang sử dụng đất thực tế không được hưởng hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất nông nghiệp bởi người đó không được thừa nhận là người sử dụng đất hợp pháp.

 Quan điểm thứ hai (trái ngược với quan điểm thứ nhất) cho rằng, có những trường hợp nhận QSDĐ nói chung (trong đó có QSDĐ nông nghiệp) và hiện đang sử dụng ổn định, mặc dù không có công chứng, chứng thực hợp đồng chuyển nhượng, hợp đồng tặng cho, không làm thủ tục đăng ký chuyển quyền do thừa kế nhưng người đang sử dụng ổn định vẫn được công nhận là người có QSDĐ đúng theo quy định của pháp luật. Quan điểm này xuất phát từ những căn cứ sau:

Thứ nhất, pháp luật đất đai có quy định về thủ tục đăng ký, cấp Giấy chứng nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất đối với trường hợp đã chuyển QSDĐ nhưng chưa thực hiện thủ tục chuyển quyền theo quy định. Cụ thể, tại khoản 1 Điều 82 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ĐĐ năm 2013 có quy định rõ: “Trường hợp người đang sử dụng đất do nhận chuyển nhượng, nhận thừa kế, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trước ngày 01 tháng 01 năm 2008 mà đất đó chưa được cấp Giấy chứng nhận và không thuộc trường hợp quy định tại khoản 2 Điều này thì người nhận chuyển quyền sử dụng đất thực hiện thủ tục đăng ký đất đai, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất lần đầu theo quy định của Luật Đất đai và quy định tại Nghị định này mà không phải làm thủ tục chuyển quyền sử dụng đất; cơ quan tiếp nhận hồ sơ không được bắt buộc người nhận chuyển quyền sử dụng đất nộp hợp đồng, văn bản chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật”.

Hiện nay, quy định nói trên đã được sửa đổi bởi khoản 54 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai năm 2013. Theo đó, có 03 trường hợp đang sử dụng đất mà chưa được cấp Giấy chứng nhận và không thuộc trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 82 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP[1] thì người đang sử dụng đất thực hiện thủ tục đăng ký đất đai, cấp Giấy chứng nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất lần đầu theo quy định của Luật ĐĐ và quy định tại Nghị định số 43/2014/NĐ-CP mà không phải làm thủ tục chuyển QSDĐ; cơ quan tiếp nhận hồ sơ không được yêu cầu người nhận chuyển QSDĐ nộp hợp đồng, văn bản chuyển QSDĐ theo quy định của pháp luật, cụ thể:

Một là, trường hợp sử dụng đất do nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho QSDĐ trước ngày 01/01/2008;

Hai là, trường hợp sử dụng đất do nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho QSDĐ từ ngày 01/01/2008 đến trước ngày 01/7/2014 mà có giấy tờ về QSDĐ quy định tại Điều 100 của Luật ĐĐ và Điều 18 của Nghị định này;

Ba là, trường hợp sử dụng đất do nhận thừa kế QSDĐ trước ngày 01/7/2014.

Như vậy, theo pháp luật đất đai hiện hành, trường hợp nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, nhận thừa kế QSDĐ trước ngày 01/01/2008, hiện người nhận chuyển QSDĐ đang sử dụng ổn định mà không có hợp đồng công chứng, chứng thực, không làm thủ tục đăng ký chuyển quyền thì vẫn được làm thủ tục đăng ký, cấp Giấy chứng nhận QSDĐ, nếu họ có đầy đủ giấy tờ về QSDĐ do người chuyển nhượng chuyển giao[2]. Nói cách khác, theo pháp luật đất đai hiện hành, Nhà nước thừa nhận các giao dịch chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế QSDĐ được thực hiện trước ngày 01/01/2008 mặc dù có vi phạm điều kiện về hình thức giao dịch.

Thứ hai, Điều 129 BLDS 2015 quy định:

“Giao dịch dân sự vi phạm quy định điều kiện có hiệu lực về hình thức thì vô hiệu, trừ trường hợp sau đây: 

Giao dịch dân sự đã được xác lập theo quy định phải bằng văn bản nhưng văn bản không đúng quy định của luật mà một bên hoặc các bên đã thực hiện ít nhất hai phần ba nghĩa vụ trong giao dịch thì theo yêu cầu của một bên hoặc các bên, Tòa án ra quyết định công nhận hiệu lực của giao dịch đó; 

Giao dịch dân sự đã được xác lập bằng văn bản nhưng vi phạm quy định bắt buộc về công chứng, chứng thực mà một bên hoặc các bên đã thực hiện ít nhất hai phần ba nghĩa vụ trong giao dịch thì theo yêu cầu của một bên hoặc các bên, Tòa án ra quyết định công nhận hiệu lực của giao dịch đó. Trong trường hợp này, các bên không phải thực hiện việc công chứng, chứng thực”.

Từ các căn cứ trên, quan điểm thứ hai cho rằng trường hợp nhận QSDĐ bằng giấy viết tay hoặc nhận QSDĐ không bằng hình thức văn bản, không có công chứng, chứng thực nhưng việc nhận chuyển nhượng QSDĐ đó đã thực hiện trước ngày 01/01/2008, pháp luật đất đai thừa nhận hành vi chuyển QSDĐ (trong đó có đất nông nghiệp) đồng thời cho phép những người đang sử dụng đất được thực hiện thủ tục đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận QSDĐ. Mặt khác, việc bên nhận chuyển nhượng đang sử dụng đất ổn định (trong đó có đất nông nghiệp), hiện đang giữ các giấy tờ về QSDĐ do người chuyển quyền giao thể hiện các bên tham gia giao dịch đã thỏa mãn điều kiện về việc thực hiện ít nhất hai phần ba nghĩa vụ phát sinh từ giao dịch, thì việc chuyển quyền được công nhận là hợp pháp theo quy định của BLDS 2015.

Do đó, khi thu hồi đất nông nghiệp đối với các trường hợp sử dụng đất nhưng chưa được cấp giấy chứng nhận QSDĐ, nguồn gốc đất do nhận QSDĐ trước ngày 01/01/2008 và không có công chứng, chứng thực thì việc nhận QSDĐ vẫn được xem là hợp pháp, đúng theo quy định của pháp luật. Bên nhận chuyển nhượng có đủ điều kiện để làm thủ tục đăng ký, cấp Giấy chứng nhận QSDĐ theo pháp luật đất đai. Nếu họ chưa làm thủ tục đăng ký và do đó chưa có Giấy chứng nhận QSDĐ đối với đất nông nghiệp mà Nhà nước đã tiến hành thu hồi đất, thì bên cạnh việc được bồi thường, các cơ quan thực hiện công tác thu hồi đất cần giải quyết hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất cho các trường hợp nói trên.

Trên thực tế, việc áp dụng quy định tại điểm c Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ để hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất khi thu hồi đất đối với các trường hợp nhận QSDĐ nông nghiệp nhưng chưa được cấp giấy chứng nhận QSDĐ, nguồn gốc đất do nhận chuyển quyền trước ngày 01/01/2008 và không có công chứng, chứng thực giao dịch chuyển quyền được vận dụng rất khác nhau xuất phát từ hai quan điểm trái ngược nhau như đã nêu ở trên.

Đặc biệt các cơ quan có thẩm quyền thanh tra, kiểm tra khi thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra sau khi thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng thường cho rằng các trường hợp có đất nông nghiệp bị thu hồi mà nguồn gốc đất do nhận QSDĐ trước ngày 01/01/2008, không có công chứng, chứng thực thì chỉ được bồi thường giá trị QSDĐ, nhưng không được nhận tiền hỗ trợ ổn định đời sống, sản xuất. Như vậy, bản thân cơ quan thanh tra cũng đã tự mâu thuẫn trong việc xác định giá trị pháp luật của hợp đồng chuyển QSDĐ vi phạm quy định công chứng, chứng thực và được thiết lập trước ngày 01/01/2008.

Quan điểm của tác giả, việc xác định người đang sử dụng đất nông nghiệp do nhận QSDĐ theo quy định tại điểm c Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ phải được hiểu theo quan điểm thứ hai đã nêu ở trên. Tuy nhiên, hiện nay do chưa có hướng dẫn cụ thể nên thực tiễn đang có những cách thức áp dụng khác nhau đối với trường hợp hỗ trợ, ổn định đời sống và sản xuất nông nghiệp khi thu hồi đất nông nghiệp của người đang sử dụng đất do nhận chuyển QSDĐ trước ngày 01/01/2008 mà không có công chứng, chứng thực. Do đó, Chính phủ cần chỉ đạo Bộ Tài nguyên và Môi trường có văn bản hướng dẫn cụ thể để có sự áp dụng chung, thống nhất trong tất cả các cơ quan, đơn vị địa phương đối với trường hợp hỗ trợ, ổn định đời sống và sản xuất nông nghiệp khi thu hồi đất nông nghiệp của người đang sử dụng đất do nhận chuyển QSDĐ trước ngày 01/01/2008 mà không có công chứng, chứng thực, đăng ký./.

Ảnh minh họa của Thái Vũ

[1] Các trường hợp thuộc khoản 2 Điều 82 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP gồm: Trường hợp người đang sử dụng đất do nhận chuyển nhượng, nhận thừa kế, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trước ngày 01 tháng 7 năm 2014 mà bên nhận chuyển quyền sử dụng đất chỉ có Giấy chứng nhận của bên chuyển quyền sử dụng đất hoặc hợp đồng, giấy tờ về chuyển quyền sử dụng đất theo quy định.

[2] Các giấy tờ về quyền sử dụng đất do người chuyển quyền giao cho người nhận chuyển quyền sử dụng đất là những loại giấy tờ theo quy định tại Điều 100 và Điều 101 Luật ĐĐ 2013.

TS. HOÀNG THỊ HẢI YẾN ( Trưởng Khoa Luật Dân sự - Trường ĐH Luật - ĐH Huế) - ThS. HỒ THỊ HẢI (Phó Phòng Tài nguyên và Môi trường - TP. Nha Trang)