Hoàn thiện và đảm bảo tính khả thi của các chế định trong Dự thảo Luật Bảo hiểm xã hội (sửa đổi)

Với mục đích Bảo đảm an sinh xã hội (ASXH) của người dân dựa trên quyền con người theo quy định của Hiến pháp và thể chế hóa các nội dung trong Nghị quyết số 28-NQ/TW theo hướng đa dạng, linh hoạt, đa tầng, hiện đại, hội nhập quốc tế, tiến tới bao phủ BHXH toàn bộ lực lượng lao động, việc sửa đổi căn bản các vướng mắc, bất cập từ thực tiễn thi hành Luật BHXH năm 2014 và Nghị quyết số 93/2015/QH13; bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ, thống nhất, có tính khả thi, phù hợp tiêu chuẩn quốc tế và bảo đảm yếu tố bình đẳng giới là cần thiết. Sửa đổi Luật Bảo hiểm xã hội lần này theo hướng mở rộng, gia tăng quyền, lợi ích, tạo sự hấp dẫn để thu hút người lao động tham gia BHXH; đồng thời, bảo đảm tốt nhất quyền lợi cho người lao động đang làm việc và người hưởng lương hưu. Đồng thời, Luật sửa đổi cũng hoàn thiện quy định quản lý nhà nước và hệ thống tổ chức thực hiện chuyên nghiệp, hiện đại, hiệu quả, công khai, minh bạch phù hợp cơ chế quản lý và bối cảnh mới của nền kinh tế.

Về kết cấu và nội dung của Luật BHXH sửa đổi trên cơ sở kế thừa kết cấu của Luật BHXH năm 2014, có bổ sung một số nội dung, bỏ một số mục, tách, gộp và sắp xếp lại một số điều, chương

Dự thảo Luật BHXH (sửa đổi) được kết cấu gồm 10 chương, 136 điều, đã có sự tiếp thu nhiều ý kiến, chỉnh sửa các quy định, tách nội dung quản lý nhà nước khỏi chương II. Tuy nhiên để hoàn thiện và có tính khả thi cần tiếp tục xem xét và cân nhắc các điều khoản và cơ cấu Luật theo bản dự thảo gần nhất.

Thứ nhất, về quy định bổ sung trợ cấp hưu trí xã hội

Không nên thiết kế Chương III bổ sung về trợ cấp hưu trí xã hội (từ Điều 20 đến Điều 24), trong đó quy định: Công dân Việt Nam từ đủ 75 tuổi trở lên mà không có lương hưu, trợ cấp BHXH hằng tháng khác thì sẽ được hưởng trợ cấp hưu trí xã hội do NSNN đảm bảo. Thiết kế nội dung này trong Luật Bảo hiểm xã hội sẽ không ăn nhập và rất khập khiễng.

Cần thấy rằng: Hệ thống An sinh xã hội có 3 khối chính sách lớn: Một là, BHXH; Hai là, Bảo trợ xã hội (gồm trợ giúp xã hội và Cứu trợ xã hội); Ba là, Ưu đãi xã hội. Với ba khối chính sách này, đối tượng thụ hưởng khác nhau. Trong đó, với chính sách BHXH người thụ hưởng là người lao động, ngừời sử dụng lao động có tham gia BHXH, nguồn quỹ là do đóng góp của người tham gia BHXH. Ưu đãi xã hội và Bảo trợ xã hội hoàn toàn khác về đối tượng thu hưởng và nguồn quỹ. Với ưu đãi xã hội, đến nay đã có pháp luật ưu đãi xã hội, hiện đang chờ Luật Bảo trợ xã hội.

Đưa nhóm đối tượng bảo trợ xã hội vào Luật BHXH là không hợp lý, không đảm bảo tính thống nhất về khái niệm, nội dung trong một văn bản Luật.

Thứ hai, về đối tượng tham gia BHXH bắt buộc (Điều 3)

Việc quy định có tính mở rộng các đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc bao gồm:

-Người làm việc theo hợp đồng lao động;

- Cán bộ, công chức, viên chức, người đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng, người quản lý doanh nghiệp, kiểm soát viên, người đại diện phần vốn nhà nước, người đại diện phần vốn của doanh nghiệp tại công ty và công ty mẹ, người quản lý điều hành hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã có hưởng tiền lương;

-Người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố;

- Chủ hộ kinh doanh của hộ kinh doanh thuộc diện phải đăng ký kinh doanh.

Việc mở rộng việc tham gia BHXH bắt buộc đối với các nhóm đối tượng khác phù hợp với bối cảnh sự thay đổi của quan hệ lao động, điều kiện phát triển kinh tế-xã hội, đời sống của người lao động. Có 5 loại đối tượng, trong đó, hai loại đối tượng đầu là chủ hộ kinh doanh có đăng ký kinh doanh và người quản lý doanh nghiệp: Đối tượng này là khả thi. Ba đối tượng còn lại: Người làm việc không trọn thời gian, người hoạt động không chuyên trách ở thôn, tổ dân phố, người làm việc không giao kết hợp đồng hay thỏa thuận. Cần cân nhắc kỹ hơn khi quy định bắt buộc tham gia BHXH (có việc làm thường xuyên, thu nhập ổn định, cao hơn mức đóng BHXH).

Vì vậy, khoản 6 Điều 3 dự thảo Luật BHXH có quy định: Việc tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc đối với các đối tượng khác có việc làm, thu nhập ổn định, thường xuyên do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội từng thời kỳ.

Thứ ba, giảm điều kiện về số năm đóng BHXH tối thiểu

Để được hưởng lương hưu hằng tháng từ 20 năm xuống 15 năm (Điều 71) là cần thiết và phù hợp. Tất nhiên chỉ nên áp dụng  đối với các trường hợp nghỉ hưu theo Điều 71 mà không được áp dụng đối với các trường hợp nghỉ hưu quy định tại Điều 72 (trường hợp nghỉ hưu sớm trước tuổi tuy định).

Cần nghiên cứu kỹ tác động hai chiều của chính sách này để tạo thêm sức hút người lao động tham gia BHXH. Số người tham gia BHXH sẽ tăng lên. Nếu không kiểm soát chặt chẽ, người lao động đi làm và có thu nhập từ sớm nhưng sau 40 tuổi mới tham gia BHXH. Điều đó sẽ không thực hiện được nguyên tắc chia sẻ của Quỹ BHXH. Cần xử lý mức lương hưu quy định tại Điều 73.

BHXH Việt Nam yêu cầu các đơn vị tạo điều kiện thuận lợi cho người dân đến làm thủ tục rút BHXH một lần. Ảnh minh hoạ: BHXH

Thứ tư, về quy định hưởng BHXH một lần

Với mục đích giúp người lao động được thụ hưởng tối đa các quyền lợi dài hạn khi họ đến tuổi nghỉ hưu, góp phần ổn định cuộc sống khi về già. Luật sửa đổi nên quy định hưởng BHXH một lần, dự thảo Luật nên theo Phương án (tại điểm đ khoản 1 Điều 70):  “đ) Người lao động có thời gian đóng bảo hiểm xã hội trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành, sau 12 tháng không thuộc diện tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc, không tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện và có thời gian đóng bảo hiểm xã hội chưa đủ 20 năm.

Quy định như vậy sẽ hài hòa quyền lợi người lao động và chính sách an sinh xã hội lâu dài. Không nên phân biệt chế độ cho hai nhóm người khác nhau. Quy định vừa đáp hưởng BHXH một lần vừa đáp ứng được nhu cầu nhận BHXH một lần của người lao động trong thời điểm hiện tại, song cũng đáp ứng được yêu cầu bảo đảm sự ổn định của hệ thống và quyền lợi của người lao động trong dài hạn.

Theo quy định này có thể chưa giải quyết triệt để việc rút BHXH một lần nhưng sẽ hài hòa quyền lợi người lao động và chính sách an sinh xã hội lâu dài.

Thứ năm, quy định về quản lý thu, đóng BHXH bắt buộc và BHXH tự nguyện

Cần sử dụng thành tựu của Cách mạng công nghiệp 4.0, cách mạng công nghệ số và chuyển đổi số trong quản lý đối tượng BHXH, quản lý cơ sở dữ liệu về nguồn thu, về chi trả BHXH. Vì vậy các quy định của Luật phải tăng cường  phân cấp trong quản lý BHXH; thực hiện kết nối cơ sở dữ liệu quốc gia về bảo hiểm xã hội, hiện đại hóa quản lý BHXH, đặc biệt là trách nhiệm và biện pháp xác định, quản lý chặt chẽ đối tượng thuộc diện tham gia BHXH bắt buộc. Cần có các quy định chặt chẽ hơn và có biện pháp về pháp lý ngăn chặn có hiệu quả tình trạng gian lận, trục lợi chính sách BHXH, BHTN.

Thứ sáu, về căn cứ đóng BHXH bắt buộc (Điều 30)

Dự thảo Luật BHXH (sửa đổi) bổ sung tiền lương làm căn cứ đóng BHXH bắt buộc thấp nhất bằng một nửa mức lương tối thiểu tháng vùng cao nhất do Chính phủ công bố. Mức cao nhất bằng 8 lần mức lương tối thiểu tháng vùng cao nhất do Chính phủ công bố. Đây là cơ sở quy định căn cứ đóng BHXH đối với những đối tượng không hưởng tiền lương (chủ hộ kinh doanh; người quản lý doanh nghiệp, người quản lý điều hành hợp tác xã không hưởng tiền lương...); và cũng là căn cứ để xác định trách nhiệm tham gia đối với đối tượng người lao động làm việc không trọn thời gian.

Về tiền lương làm căn cứ đóng BHXH bắt buộc đối với khu vực ngoài nhà nước cơ bản kế thừa quy định hiện hành, song quy định cụ thể hơn theo hướng tiền lương làm căn cứ đóng BHXH là tiền lương tháng, bao gồm mức lương, phụ cấp lương, các khoản bổ sung khác, được trả thường xuyên và ổn định trong mỗi kỳ trả lương. Trên cơ sở đó, Chính phủ quy định chi tiết nhằm xác định cụ thể các khoản phải đóng, không phải đóng BHXH bắt buộc; việc xác định tiền lương tháng làm căn cứ đóng BHXH đối với trường hợp thỏa thuận trả lương theo giờ, ngày, tuần và theo sản phẩm, khoán.

Thứ bảy, quy định về chi phí quản lý BHXH

BHXH là cơ quan thực hiện nhiệm vụ thu và chi trả theo các chính sách an sinh xã hội, quản lý quỹ bảo hiểm.

BHXH là cơ quan thực hiện nhiệm vụ thu và chi trả theo các chính sách an sinh xã hội, quản lý quỹ bảo hiểm. Theo quy định của Luật pháp, BHXH là cơ quan độc lập. Vì vậy, cần phải có các khoản chi để thực hiện nhiệm vụ quản lý và điều hành quỹ. Nguồn kinh phí này được phép lấy từ kết quả hoạt động đầu tư sinh lời của Quỹ. Do đó, quy định tại Điều 118:

Phương án 1: Mức chi phí quản lý bảo hiểm xã hội được tính trên cơ sở số phần trăm của dự toán thu, chi bảo hiểm xã hội (trừ số chi đóng bảo hiểm y tế cho người hưởng bảo hiểm xã hội) và được trích từ tiền sinh lời của hoạt động đầu tư từ quỹ bảo hiểm xã hội… là phù hợp. Vấn đề là xác định số % của dự toán thu, chi và quy định nội dung cơ cấu chi, mức chi sao cho phù hợp.

Không nên quy định: “Mức chi phí quản lý BHXH chỉđược tính trên cơ sở số phần trăm của dự toán thu BHXH”’. Quy định % trên cả thu và chi thể hiện đầy đủ hơn chức năng , nhiệm vụ của cơ quan BHXH và có tác dụng  khuyến khích, tập trung thực hiện hiệu quả công tác thu, chi BHXH, phát triển đối tượng tham gia BHXH và quản lý chặt chẽ các đối tượng hưởng BHXH.

Thứ tám, quy định về cơ quan BHXH

Quy định tại Điều 15. Cơ quan bảo hiểm xã hội, mục 1. Cơ quan bảo hiểm xã hội là cơ quan nhà nước do Chính phủ thành lập, có chức năng thực hiện chế độ, chính sách bảo hiểm xã hội bắt buộc, bảo hiểm xã hội tự nguyện; quản lý và sử dụng quỹ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp; thanh tra chuyên ngành về đóng bảo hiểm xã hội bắt buộc, bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm y tế và nhiệm vụ khác theo quy định của Luật này.

Quy định như vậy là quá dài và rườm ra không cần thiết. Chỉ nên quy định: Cơ quan BHXH là cơ quan của nhà nước do Chính phủ thành lập thực hiện chức năng và nhiệm vụ theo quy định của Chính phủ. Quy định như điều 15  vừa không đầy đủ và không cần thiết. Chức năng và nhiệm vụ các cơ quan nhà nước đều do Chính phủ quy định và chức năng nhiệm vụ của mỗi cơ quan nhà nước có thể có sự thay đổi trong từng giai đoạn.

Thứ chín, các quy định về đầu tư quỹ BHXH và quy định về chế độ báo cáo của cơ quan BHXH

Tuân thủ nguyên tắc an toàn, bền vững, hiệu quả (Điều 126). Nhưng cần có quy định đa dạng hóa danh mục đầu tư quỹ BHXH nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư, đồng thời quy định rõ hơn các phương thức đầu tư, quản lý hoạt động đầu tư. Cần sử dụng có hiệu quả số dfuw tồn quỹ BHXH khá lớn và khá ổn định. Phải đảm bảo quỹ BHXH sinh lời. Tuy nhiên để đảm bảo kiểm soát và hạn chế rủi ro trong quản lý Quỹ BHXH, các quy định tại Điều 119, 120. Quản lý hoạt động đầu tư, cần bổ sung thêm các quy định về  chế độ báo cáo, quy định về kiểm soát nội bộ, kiểm toán nội bộ và thiết lập hệ thống kiểm soát, cảnh báo từ xa. Bổ sung thêm các Quy định về hệ thống quản trị rủi ro, kiểm toán hoạt động và đánh giá hiệu quả, mức độ an toàn của các khoản đầu tư.

Cần có quy định đa dạng hóa danh mục đầu tư quỹ BHXH nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư.

Cần xác định, Cơ quan BHXH vừa là cơ quan của nhà nước, do nhà nước thành lập để thực hiện các chức năng an sinh xã hội, một trong các chính sách lớn của nhà nước. Đồng thời BHXH còn là cơ quan quản lý Quỹ, là một Quỹ, Quỹ BHXH, Quỹ tài chính, Quỹ tiền tệ tập trung. Vì vậy ngoài việc Báo cáo Chính phủ để  Chính phủ báo cáo Quốc hội tình hình thực hiện chính sách, chế độ BHXH, tình hình quản lý và sử dụng quỹ BHXH theo định kỳ. Việc quản lý Quỹ BHXH phải tuân thủ Luật pháp về tài chính, về kế toán, kiểm toán và tuân thủ Điều lệ quản lý Quỹ BHXH. Hơn nữa, Báo cáo về tình hình tài chính quỹ phải là báo cáo hàng năm (theo niên độ tài chính - kế toán) và giữa niên độ. Báo cáo tình hình tài chính của BHXH, báo cáo quyết toán kinh phí hoạt động của cơ quan BH XH, Báo cáo tình hình hình thành nguồn Quỹ BHXH và sử dụng Quỹ BHXH và quyết toán Quỹ BHXH  phải được thẩm định bởi cơ quan có trách nhiệm và phải được kiểm toán của Kiểm toán nhà nước.

Quỹ BHXH là một quỹ lớn, có nguồn vốn lớn với dòng tiền lớn, có kết dư cả triệu tỷ đồng và luân chuyển liên tục. Đây là một quỹ tài chính lớn nhất ngoài NSNN với tính chất quan trọng cả trước mắt (góp phần ổn định thị trường tài chính quốc gia) và lâu dài (đảm bảo tính bền vững của quỹ để đảm bảo khả năng chi trả của quỹ trong tương lai). Mọi sự biến động dòng tiền của Quỹ có tác động rất mạnh mẽ đến đời sống kinh tế xã hội, đến chính sách tài chính, chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ.  Rất cần phải bảo đảm an toàn và phải được kiểm soát. Theo tôi nên có điều quy định riêng về Kế toán và lập báo cáo tài chính. Luật cần có điều quy định về kiểm soát nội bộ, kiểm toán nội bộ , về kiểm toán đối với các báo cáo tài chính của Quỹ BHXH.

Đề nghị có mục riêng, điều riêng quy định về quản lý tài chính quỹ, về lập và trình bày báo cáo tài chính. Số liệu báo cáo phải phản ánh được những thay đổi lớn trong thực hiện quỹ; các số liệu báo cáo phải là số liệu thực tế đã thực hiện, được thẩm định. Kiểm toán nhà nước phải thực hiện kiểm toán quỹ BHXH và báo cáo kết quả kiểm toán với Chính phủ, với Quốc hội.

Mục 12, điều 17. Quy định: Định kỳ 06 tháng, báo cáo Hội đồng quản lý BHXH và hằng năm, báo cáo Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội về tình hình thực hiện bảo hiểm xã hội bắt buộc, bảo hiểm xã hội tự nguyện, bảo hiểm thất nghiệp; báo cáo Bộ Tài chính về tình hình quản lý và sử dụng quỹ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm y tế. Hằng năm, cơ quan BHXH tại địa phương báo cáo Ủy ban nhân dân cùng cấp về tình hình thực hiện bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm y tế trong phạm vi địa phương quản lý. Cần cân nhắc lại quy định này

Rất mong cơ quan soạn thảo, thẩm định nghiên cứu và sử dụng để Luật BHXH (sửa đổi) hoàn chỉnh và khả thi.

   * PGS.TS - Nguyên Tổng giám đốc Kho bạc Nhà nước, nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế - Ngân sách Quốc hội khóa XI; Chuyên gia cao cấp của Quốc hội; Chủ tịch Hội Kế toán và Kiểm toán Việt Nam

Quốc hội thảo luận về Dự thảo Luật Bảo hiểm xã hội sửa đổi - Ảnh: Qh.vn

ĐẶNG VĂN THANH*