Thẩm quyền của Tòa án đối với quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức – Thực trạng và hướng hoàn thiện

Quy định về thẩm quyền của Tòa án đối với việc xem xét hủy quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức trong quá trình giải quyết vụ án dân sự được thiết lập nhằm đảm bảo hiệu quả của tố tụng dân sự trong giải quyết các tranh chấp được toàn diện và triệt để, tạo điều kiện để các đương sự có thể bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình một cách đầy đủ và thuận lợi nhất, hạn chế việc đương sự phải chờ đợi kết quả giải quyết của một vụ án dân sự trước, sau đó mới tiếp tục theo đuổi vụ kiện tiếp theo bằng một vụ án hành chính. Trên thực tế, việc áp dụng quy định trên của các Tòa án còn chưa có sự thống nhất, có Toà án cho rằng quyết định cá biệt là trái pháp luật và chuyển đơn khởi kiện hoặc chuyển hồ sơ vụ án lên Toà án cấp trên trực tiếp, còn Toà án cấp trên trực tiếp lại cho rằng chưa đủ căn cứ để xác định quyết định cá biệt là trái pháp luật nên chuyển lại cho Tòa án đã chuyển, dẫn đến vụ việc bị chuyển đi chuyển lại nhiều lần, chẳng những gây mất thời gian, hao tổn chi phí và bức xúc cho đương sự, mà còn là nguyên nhân dẫn đến vụ án bị kéo dài. Do vậy, việc nghiên cứu và đề ra giải pháp hoàn thiện quy định về thẩm quyền của Tòa án đối với quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức mà thực tiễn đặt ra hiện nay là điều hết sức cần thiết.

1.Quy định pháp luật về thẩm quyền của Tòa án đối với quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức

Các quốc gia theo truyền thống luật dân sự thường có hai hoặc nhiều hệ thống Tòa án, mỗi hệ thống có thẩm quyền riêng, có cấu trúc riêng và có thủ tục riêng. Ngược lại, các quốc gia theo truyền thống thông luật, chỉ có một hệ thống Tòa án duy nhất.[1] Ở Việt Nam, hệ thống Tòa án được tổ chức theo đơn vị hành chính lãnh thổ[2]. Trong các cấp Tòa án chỉ có Tòa án cấp huyện và cấp tỉnh là có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục sơ thẩm các vụ việc dân sự. Do vậy, việc phân định thẩm quyền giải quyết theo thủ tục sơ thẩm giữa Tòa án các cấp được thực hiện đối với Tòa án cấp huyện và cấp tỉnh dựa trên tính chất phức tạp của từng loại việc, hệ thống tổ chức Tòa án, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ thực tế của đội ngũ cán bộ Tòa án, điều kiện cơ sở vật chất, phương tiện kỹ thuật cũng như hiệu quả kinh tế của việc giải quyết vụ việc.[3]

Thẩm quyền của Tòa án cấp huyện và Tòa án cấp tỉnh được quy định tại Điều 35 và Điều 37 của Bộ luật Tố tụng dân sự (BLTTDS) năm 2015. Theo đó, Tòa án cấp huyện có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục sơ thẩm đối với hầu hết các vụ việc dân sự thuộc thẩm quyền của Tòa án. Tuy nhiên, đối với những vụ việc có tính chất phức tạp đòi hỏi điều kiện cao hơn về trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ Tòa án, về phương tiện kỹ thuật, cần ủy thác tư pháp cho cơ quan ở nước ngoài hoặc những vụ việc nhằm đảm bảo sự vô tư, khách quan của Tòa án cấp huyện thì thẩm quyền sẽ thuộc về Tòa án cấp tỉnh. Song song với điểm mới của Luật Tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015 về thẩm quyền của Tòa án cấp huyện và cấp tỉnh[4], BLTTDS năm 2015 cũng có kế thừa và bổ sung phù hợp về thẩm quyền giải quyết của Tòa án đối với các vụ việc dân sự có xem xét đến việc hủy quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức.

Thẩm quyền theo cấp Tòa án trong trường hợp này được xác định theo quy định tương ứng của Luật TTHC về thẩm quyền của Tòa án cấp huyện và cấp tỉnh trong việc xem xét hủy quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức có liên quan.

2.Thực tiễn áp dụng của Tòa án đối với việc xem xét hủy quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức và căn cứ chuyển đơn khởi kiện

Xác định thẩm quyền của cấp Tòa án giải quyết vụ việc dân sự có xem xét hủy quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức là một trong những căn cứ chuyển đơn khởi kiện phổ biến hiện nay. Việc xác định thẩm quyền trong trường hợp này có nhiều quan điểm khác nhau. Thực tiễn áp dụng tại các Tòa án vẫn xảy ra tình trạng khá phổ biến là: Toà án cấp huyện cho rằng quyết định cá biệt là trái pháp luật và chuyển đơn khởi kiện hoặc chuyển hồ sơ vụ án lên Toà án cấp tỉnh. Ngược lại, Toà án cấp tỉnh lại cho rằng chưa đủ căn cứ xác định quyết định cá biệt là trái pháp luật nên đã chuyển về cho Toà án cấp huyện và dẫn đến vụ việc bị chuyển đi chuyển lại nhiều lần.

Để thấy rõ tình trạng này, tác giả đưa ra phân tích một số vụ việc cụ thể như sau:

Vụ án thứ nhất: Nguyên đơn bà Nguyễn Thị O khởi kiện bị đơn ông Đặng Văn G về việc tranh chấp quyền sử dụng đất (QSDĐ).

Nguyên đơn bà O trình bày: Năm 1991, theo Quyết định số 62/QĐ-UBND của Uỷ ban nhân dân (UBND) tỉnh S, UBND xã T đã giao trả 0,5 héc ta đất tại Đập Trảng (nay thuộc xã H, huyện BB) cho bà O. Sau đó, phần đất 0,5 héc ta này do ông G sử dụng và được UBND huyện B (nay là huyện BB) cấp Giấy chứng nhận QSDĐ. Năm 2004, do không thấy UBND xã T bàn giao đất nên bà O đã làm đơn khiếu nại đến UBND xã T đòi phần đất 0,5 héc ta thì được trả lời là bà O đã bán phần đất này cho ông G với giá 150.000 đồng, việc mua bán giữa bà O và ông G chỉ bằng lời nói, không lập thành văn bản. Cho rằng mình không bán phần đất 0,5 héc ta cho ông G, không nhận số tiền 150.000 đồng và không lập giấy tờ, văn bản về việc mua bán đất với ông G, cũng không có công chứng, chứng thực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc mua bán đất nên bà O khởi kiện yêu cầu Toà án giải quyết buộc ông G phải trả lại cho O phần đất có diện tích 5.000m², đồng thời yêu cầu Toà án tuyên huỷ Giấy chứng nhận QSDĐ số W259197 ngày 31/3/2003 do UBND huyện B đã cấp cho ông G.

Bước đầu, bà O nộp đơn khởi kiện tại Toà án huyện BB nơi có đất tranh chấp. Tuy nhiên, cán bộ nhận đơn nhận thấy theo nội dung đơn khởi kiện, bà O có yêu cầu huỷ Giấy chứng nhận QSDĐ do UBND huyện B cấp cho ông G nên đã giải thích cho bà O vụ án này thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án tỉnh B và hướng dẫn bà mang đơn khởi kiện và các tài liệu, chứng cứ kèm theo đến nộp tại Toà án tỉnh B. Ngày 15/8/2017, Toà án tỉnh B nhận được đơn khởi kiện của bà O. Với nhận định cho rằng chưa có đầy đủ chứng cứ để chứng minh Giấy chứng nhận QSDĐ cấp cho ông G là trái pháp luật cần phải huỷ. Nên ngày 16/8/2017, Toà án tỉnh B ra Thông báo số 25/TB-TA chuyển đơn khởi kiện và các tài liệu chứng cứ kèm theo mà bà O đã nộp về cho Toà án huyện BB giải quyết. Vụ án sau đó lại được Toà án huyện BB thụ lý và đang trong quá trình giải quyết.

Vụ án thứ hai: Nguyên đơn bà Nguyễn Thị C khởi kiện bị đơn ông Nguyễn Văn C, bà Trương Thị B về việc tranh chấp QSDĐ.

Tòa án thị xã T nhận định do người khởi kiện là bà C có yêu cầu hủy Giấy chứng nhận QSDĐ do UBND thị xã T cấp cho ông C và bà B, nên căn cứ vào khoản 4 Điều 34, Điều 37, điểm c khoản 3 Điều 191 của BLTTDS năm 2015, cho rằng đơn khởi kiện của bà C thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án tỉnh B. Ngày 13/10/2016, Tòa án thị xã T ra Thông báo số 06/TB-TA chuyển đơn khởi kiện của bà C đến Tòa án tỉnh B để giải quyết. Sau khi nhận được hồ sơ chuyển đơn khởi kiện, ngày 03/11/2016, Tòa án tỉnh B đã thụ lý vụ án nêu trên. Tuy nhiên, đến ngày 23/12/2016 Tòa án tỉnh B ban hành Quyết định số 147/2016/QĐST-DS chuyển hồ sơ vụ án nêu trên về cho Tòa án thị xã T giải quyết vì cho rằng chưa có đầy đủ chứng cứ để chứng minh việc UBND thị xã T cấp Giấy chứng nhận QSDĐ cho ông C và bà B là không đúng pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của bà C nên vụ án thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án thị xã T. Sau khi đã thu thập các tài liệu, chứng cứ chứng minh Giấy chứng nhận QSDĐ được cấp không đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định và cần thiết phải xem xét tính hợp pháp của giấy chứng nhận này, ngày 21/9/2017, Tòa án thị xã T ra Quyết định số 08/2017/QĐST-DS chuyển hồ sơ vụ án lên Tòa án tỉnh B để giải quyết. Ngày 21/12/2017, Tòa án tỉnh B ra Quyết định số 47/2017/QĐST-DS tiếp tục chuyển hồ sơ vụ án về lại cho Tòa án thị xã T vì nhận định Tòa án thị xã T cho rằng Giấy chứng nhận QSDĐ đã cấp cho ông C và bà B là không đúng trình tự, thủ tục là không phù hợp với các tài liệu, chứng cứ có trong hồ sơ vụ án. Hiện nay, vụ án vẫn đang được Tòa án thị xã T thụ lý giải quyết và chưa có kết quả.

Không biết rằng nếu Tòa án thị xã T vẫn giữ nguyên quan điểm cần phải hủy Giấy chứng nhận QSDĐ do UBND thị xã T cấp cho ông C và bà B thì sẽ phải xử lý như thế nào trong khi thẩm quyền hủy Giấy chứng nhận QSDĐ này không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp huyện theo quy định tại Điều 34 của BLTTDS năm 2015 và Điều 31 của Luật TTHC năm 2015.

Qua vụ hai vụ án nêu trên, có thể thấy các nhận định của Tòa án hai cấp hoàn toàn mang tính chủ quan dẫn đến vụ án bị chuyển đi chuyển lại ngay từ giai đoạn nhận và xử lý đơn khởi kiện và tiếp tục xảy ra ở giai đoạn sau khi thụ lý vụ án, gây mất thời gian, chi phí, tạo tâm lý bức xúc cho đương sự và kéo dài vụ án.

Nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên là do quy định tại Điều 34 của BLTTDS năm 2015 về thẩm quyền của Toà án đối với quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức chưa thực sự rõ ràng, dẫn đến cách hiểu và vận dụng không thống nhất giữa các Tòa án.

Đây là một trong số những vướng mắc trong thực tiễn áp dụng ở giai đoạn BLTTDS năm 2015 vừa mới có hiệu lực thi hành. Tại mục 2 phần IV Giải đáp số 01/2017/GĐ-TANDTC ngày 07/4/2017 của TANDTC có đề cập đến việc xác định thẩm quyền của Toà án khi giải quyết các vụ án có phát sinh yêu cầu huỷ quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức. Tuy nhiên, chỉ giải đáp đối với các trường hợp vụ việc dân sự do Tòa án cấp huyện thụ lý trước ngày 01/7/2016 nhưng kể từ ngày 01/7/2016 mới phát sinh yêu cầu hủy quyết định cá biệt của UBND cấp huyện, mà không có giải đáp đối với các vụ việc thụ lý sau ngày 01/7/2016 nhưng sau đó có phát sinh yêu cầu huỷ quyết định cá biệt.

Giải đáp của TANDTC vẫn chưa giải quyết được vướng mắc nêu trên. Mặt khác, theo nội dung của giải đáp: Để xác định đúng Tòa án có thẩm quyền xem xét hủy quyết định cá biệt, thì phải xác định được quyết định cá biệt của UBND cấp huyện rõ ràng là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự và phải hủy quyết định đó mới đảm bảo giải quyết đúng đắn vụ việc dân sự. Tòa án cấp huyện buộc phải thu thập đầy đủ các tài liệu, chứng cứ chứng minh được quyết định cá biệt là trái pháp luật và chắc chắn phải huỷ thì mới được chuyển lên cho Tòa án cấp tỉnh giải quyết. Điều này là hoàn toàn mâu thuẫn với quy trình ban hành các phán quyết của Tòa án. Bởi việc xem xét, đánh giá một quyết định cá biệt có trái pháp luật hay không cần phải thu thập đầy đủ các tài liệu, chứng cứ và có sự phán quyết của cả một Hội đồng xét xử. Không thể xem xét, đánh giá một quyết định cá biệt có trái pháp luật hay không bằng nhận định chủ quan của cá nhân Thẩm phán ngay từ giai đoạn nhận và xử lý đơn khởi kiện, thậm chí kể cả trong giai đoạn thụ lý và chuẩn bị xét xử.

Gần đây nhất là Giải đáp số 02/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2018 của TANDTC cũng có nội dung liên quan đến thẩm quyền của Tòa án trong việc xem xét việc hủy quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức. Theo nội dung tại mục 3 của giải đáp này: Nếu ban đầu người khởi kiện yêu cầu hủy Giấy chứng nhận QSDĐ, Tòa án cấp tỉnh đã thụ lý vụ án hành chính, sau đó người khởi kiện bổ sung yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai có liên quan đến Giấy chứng nhận QSDĐ là đối tượng khởi kiện ban đầu, nếu xét thấy việc giải quyết tranh chấp đất đai và giải quyết yêu cầu hủy Giấy chứng nhận QSDĐ liên quan đến nhau và có thể giải quyết trong cùng một vụ án thì Tòa án cấp tỉnh căn cứ vào khoản 1 Điều 34 của Luật TTHC và Điều 34 của BLTTDS để giải quyết đồng thời hai yêu cầu của đương sự trong cùng một vụ án dân sự mà không chuyển về cho Tòa án cấp huyện. Tuy nhiên, trường hợp này đã rõ ràng khi vụ án hành chính đang được thụ lý giải quyết ở Tòa án cấp tỉnh. Việc phát sinh yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai chỉ làm thay đổi loại vụ việc từ hành chính sang dân sự và Thẩm phán được phân công chỉ xác định lại loại vụ việc và mối quan hệ tranh chấp để giải quyết. Vì vậy, nội dung giải đáp này cũng không tháo gỡ được vướng mắc đã nêu về thẩm quyền của Tòa án trong việc xem xét hủy quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức theo quy định tại Điều 34 của BLTTDS năm 2015.

Do đó, cần có văn bản hướng dẫn cụ thể rõ ràng theo đúng tinh thần của BLTTDS về thẩm quyền xem xét việc huỷ quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức. Thẩm quyền xem xét việc huỷ quyết định cá biệt của cơ quan tổ chức phải được hiểu là thẩm quyền xem xét việc huỷ hay không huỷ quyết định cá biệt đó. Còn việc xác định quyết định cá biệt có trái pháp luật hay không, quyết định hủy hay không hủy phải dựa vào phán quyết của Hội đồng xét xử. Không được dựa vào nhận định chủ quan, cá nhân của Tòa án nào để tiếp tục chuyển đơn khởi kiện hay chuyển hồ sơ vụ án gây mất thời gian và phiền hà cho đương sự.

4.Kiến nghị hoàn thiện

Từ những lập luận và phân tích nêu trên, chúng tôi cho rằng Hội đồng Thẩm phán TANDTC cần ban hành Nghị quyết hướng dẫn thi hành Điều 34 của BLTTDS năm 2015 về quy định thẩm quyền của Tòa án đối với việc xem xét hủy quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức nhằm áp dụng thống nhất trong hai trường hợp: Đương sự có yêu cầu huỷ quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức và trong quá trình giải quyết vụ án, Toà án nhận thấy cần phải huỷ quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức có liên quan. Cụ thể như sau:

– Trường hợp thứ nhất: “Nếu đương sự có yêu cầu xem xét việc hủy quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức thì vụ án phải thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án có thẩm quyền xem xét hủy quyết định cá biệt đó theo quy định tương ứng của Luật TTHC năm 2015”.

– Trường hợp thứ hai: “Nếu trong quá trình giải quyết vụ án, nhận thấy cần thiết phải xem xét việc hủy quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức mà việc hủy quyết định cá biệt này làm thay đổi thẩm quyền giải quyết vụ việc theo quy định tương ứng của Luật TTHC, thì Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án cần thu thập đầy đủ các tài liệu, chứng cứ để đưa vụ án ra xét xử. Tại phiên tòa sơ thẩm, việc cần thiết hủy hay không hủy quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức do Hội đồng xét xử quyết định. Nếu kết quả biểu quyết của Hội đồng xét xử không hủy quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức thì Hội đồng xét xử tiến hành xét xử vụ án theo thủ tục chung. Nếu kết quả biểu quyết của Hội đồng xét xử hủy quyết định cá biệt của cơ quan tổ chức thì cần ghi nhận trong biên bản thảo luận, Hội đồng xét xử ra quyết định chuyển hồ sơ vụ án đồng thời chuyển toàn bộ hồ sơ vụ án đến Tòa án có thẩm quyền xem xét việc hủy quyết định cá biệt để giải quyết. Sau khi nhận được hồ sơ vụ án, Tòa án có thẩm quyền phải thụ lý giải quyết theo quy định”.

Kết luận. Vấn đề thẩm quyền của Tòa án đối với việc xem xét hủy quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức trong quá trình giải quyết vụ án dân sự là quy định không mới, trước đây được ghi nhận tại Điều 12 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án dân sự năm 1989, nhưng lại không được giữ lại ở BLTTDS năm 2004. Tuy nhiên, sau một thời gian, thực tiễn đã cho thấy sự cần thiết của quy định trên, nên Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của BLTTDS năm 2004 đã bổ sung Điều 32a và nay là Điều 34 của BLTTDS năm 2015 đã có sự kế thừa và hoàn thiện hơn. Thiết nghĩ, mọi cải cách của pháp luật đều hướng tới sự hoàn thiện, đảm bảo quyền lợi của người dân, cũng như giải quyết yêu cầu mà thực tiễn đặt ra, nhưng cũng không thể tránh khỏi những trở ngại, bất cập và vẫn chưa đáp ứng được sự kỳ vọng của xã hội – nơi kiểm chứng sự cải cách đó. Vì vậy, Hội đồng Thẩm phán TANDTC cần sớm ban hành Nghị quyết hướng dẫn thi hành Điều 34 của BLTTDS năm 2015 để các Tòa án áp dụng một cách thống nhất, nhằm tránh trường hợp các Tòa án địa phương xác định thẩm quyền xem xét đối với việc hủy quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức còn phụ thuộc vào ý thức chủ quan của họ, dẫn đến việc các Tòa án đã chuyển đi chuyển lại nhiều lần, không những gây mất thời gian, chi phí và gây phiền hà cho đương sự, mà còn kéo dài vụ án./.

[1] Xem thêm: Trương Hòa Bình và Ngô Cường (2014), Hệ thống Tòa án của một số nước trên thế giới (Kinh nghiệm cho Việt Nam), Nxb. Thế giới, Hà Nội, tr. 23 – 29.

[2] Điều 3 của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014.

[3] Trường Đại học Luật Hà Nội (2017), Giáo trình Luật Tố tụng dân sự Việt Nam, Nxb. Công an nhân dân, tr. 73.

[4] Điều 31, Điều 32 của Luật Tố tụng hành chính năm 2015;

ĐỖ THỊ NHUNG (TAND thị xã Bến Cát, Bình Dương)