Thẩm quyền của Tòa án về yêu cầu hủy quyết định cá biệt trong vụ án dân sự

Quy định của pháp luật

Trước đây, Điều 12 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án dân sự từ năm 1989 có quy định về thẩm quyền giải quyết của Tòa án đối với quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức nhưng trên thực tế hầu như quy định này không áp dụng khi xem xét giải quyết các vụ án dân sự. Đến khi BLTTDS năm 2004 được thông qua và có hiệu lực thì quy định này đã không còn. Tuy nhiên, qua thực tiễn xét xử và áp dụng BLTTDS năm 2004, Tòa án gặp phải nhiều vướng mắc khi giải quyết vụ việc dân sự có liên quan đến các quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người thẩm quyền. Vì vậy, để giải quyết vụ án được triệt để, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết, Điều 32a của BLTTDS  năm 2004, sửa đổi, bổ sung năm 2011 đã bổ sung thêm quy định này.

Điều 32a của BLTTDS năm 2004 (sửa đổi, bổ sung năm 2011) quy định: 

“1. Khi giải quyết vụ việc dân sự, Toà án có quyền hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức đó xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Toà án có nhiệm vụ giải quyết. Trong trường hợp này, cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức đó có quyền và nghĩa vụ tham gia tố tụng.

2.Trường hợp vụ việc dân sự có liên quan đến quyết định cá biệt bị yêu cầu hủy quy định tại khoản 1 Điều này, thì quyết định cá biệt đó được Toà án xem xét trong cùng vụ việc dân sự. Thẩm quyền của cấp Toà án giải quyết vụ việc dân sự đó được xác định theo quy định tại Điều 29 và Điều 30 của Luật tố tụng hành chính. 

3.Toà án nhân dân tối cao chủ trì phối hợp với Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Bộ Tư pháp hướng dẫn thi hành Điều này.”

Ngày 6/1/2014, TANDTC – VKSNDTC – Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư liên tịch số 01/2014/TTLT-TANDTC-VKSNDTC-BTP hướng dẫn thi hành điều luật này.

Tuy đã có hẳn một Thông tư liên tịch riêng để hướng dẫn áp dụng điều luật này nhưng thực tiễn áp dụng điều luật này trong thực tiễn xét xử vẫn còn nhiều hạn chế, như Tòa án chỉ thụ lý giải quyết yêu cầu hủy quyết định cá biệt trong vụ án dân sự khi “có yêu cầu của đương sự”; yêu cầu hủy quyết định cá biệt của đương sự có thể được đưa ra tại bất cứ lúc nào trong quá trình Tòa án giải quyết vụ án theo thủ tục sơ thẩm (điều này được cụ thể hóa rõ trong hướng dẫn tại Thông tư liên tịch số 01/2014/TTLT-TANDTC-VKSNDTC-BTP ngày 06/01/2014); Tòa án có xem xét hủy đối với quyết định cá biệt với điều kiện quyết định cá biệt đó phải “rõ ràng trái pháp luật”, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Toà án có nhiệm vụ giải quyết… Những hạn chế này dẫn đến thực trạng khi giải quyết các vụ việc dân sự liên quan đến quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự nhưng do đương sự không có yêu cầu hủy nên Tòa án không có thẩm quyền xem xét giải quyết trong cùng vụ việc dân sự mà Tòa án đang có thẩm quyền giải quyết; hoặc là tại phiên tòa đương sự mới có yêu cầu hủy quyết định cá biệt thì Thẩm phán giải quyết vụ án chưa nghiên cứu, tiến hành các biện pháp thu thập chứng cứ cần thiết để xác định quyết định cá biệt mà đương sự có yêu cầu hủy có phải là quyết định cá biệt “rõ ràng trái pháp luật” hay không để xem xét thụ lý giải quyết.

Để khắc phục những hạn chế đã nêu, BLTTDS năm 2015 đã có sự sửa đổi về nội dung của điều luật quy định về thẩm quyền của Tòa án đối với quyết định hành chính cá biệt của cơ quan, tổ chức. Điều 34 quy định thẩm quyền của Tòa án đối với quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức như sau: 

“1. Khi giải quyết vụ việc dân sự, Tòa án có quyền hủy quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết. 

2.Quyết định cả biệt quy định tại khoản 1 Điều này là quyết định đã được ban hành về một vấn đề cụ thể và được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Trường hợp vụ việc dân sự có liên quan đến quyết định này thì phải được Tòa án xem xét trong cùng một vụ việc dân sự đó. 

3.Khi xem xét hủy quyết định quy định tại khoản 1 Điều này, Tòa án phải đưa cơ quan tổ chức hoặc người có thẩm quyền đã ban hành quyết định tham gia tố tụng với tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đã ban hành quyết định phải tham gia tố tụng và trình bày ý kiến của mình về quyết định cá biệt bị Tòa án xem xét hủy. 

4.Thẩm quyền của cấp Tòa án giải quyết vụ việc dân sự trong trường hợp có xem xét hủy quyết định cá biệt quy định tại khoản 1 Điều này được xác định theo quy định tương ứng của Luật tố tụng hành chính về thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp huyện, Tòa án nhân dân cấp tỉnh”.

So với quy định tại Điều 32a của BLTTDS năm 2004 (sửa đổi, bổ sung năm 2011) thì quy định tại Điều 34 của BLTTDS năm 2015 đã có sự thay đổi về nội dung, cụ thể: Khoản 1 của Điều 34 đã thay cụm từ “quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật” thành cụm từ “quyết định cá biệt trái pháp luật”; khoản 2 của Điều 34 đã bỏ cụm từ “quyết định cá biệt bị yêu cầu hủy” mà bổ sung cụm từ “phải được Tòa án xem xét trong cùng một vụ việc dân sự đó”. Với việc sửa đổi nội dung điều luật như vậy, có thể hiểu rằng từ ngày BLTTDS năm 2015 có hiệu lực pháp luật thì Tòa án có thẩm quyền xem xét hủy quyết định cá biệt trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà không cần phải có yêu cầu của đương sự, đây cũng là trách nhiệm bắt buộc của Tòa án để đảm bảo giải quyết triệt để vụ việc dân sự. Và thủ tục xem xét hủy quyết định cá biệt này là theo các quy định của BLTTDS chứ không phải Luật tố tụng hành chính – ngoại trừ việc xác định thẩm quyền giải quyết của Tòa án đối với quyết định cá biệt; quy định này cũng cho thấy việc nêu ra yêu cầu hủy quyết định (hành chính) cá biệt là vụ án hành chính chứ không phải vụ án dân sự. Vì vậy, theo tác giả thì việc đương sự yêu cầu hủy quyết định cá biệt không phải là căn cứ để Tòa án thụ lý trong vụ án dân sự, mà Tòa án chỉ xem xét thụ lý việc hủy quyết định cá biệt, đưa cơ quan, tổ chức người ban hành quyết định cá biệt vào tham gia tố tụng khi trong quá trình giải quyết vụ việc dân sự nếu Tòa án tự mình xét thấy quyết định cá biệt có dấu hiệu trái pháp luật xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự.

Vẫn còn vướng mắc trong thực tế

Tuy nhiên thực trạng hiện nay, rất nhiều Thẩm phán, Kiểm sát viên ở các Tòa án, Viện kiểm sát các cấp (từ cấp huyện đến Tòa án, Viện kiểm sát cấp cao) nhận thức rằng: trong các vụ án dân sự về tranh chấp liên quan đến đất đai, mà TAND cấp huyện đang giải quyết, nếu cứ gặp trường hợp đương sự đưa ra yêu cầu hủy quyết định cá biệt thì TAND cấp huyện phải chuyển hồ sơ vụ án đến TAND cấp tỉnh để thụ lý, giải quyết yêu cầu hủy quyết định cá biệt theo thẩm quyền, mà không cần phải xem xét quyết định cá biệt mà đương sự yêu cầu hủy có “trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự” trong vụ án mà Tòa án đang giải quyết hay không?

Ví dụ: Trong vụ án “Tranh chấp yêu cầu tiếp tục thực hiện hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất” khi phát hiện bên chuyển nhượng sau khi viết ký hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất cho mình nhưng chưa hoàn tất thủ tục chuyển nhượng, lại đem giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thế chấp ngân hàng để vay tiền nên bên nhận chuyển nhượng yêu cầu hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của bên chuyển nhượng (trong khi pháp luật quy định điều kiện để chuyển nhượng quyền sử dụng đất là bên chuyển nhượng phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất); hay vụ án tranh chấp chia tài sản chung của vợ chồng mà tài sản đó là quyền sử dụng đất chỉ có 1 bên vợ (chồng) đứng tên trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, bên không đứng tên trên giấy chứng nhận yêu cầu hủy giấy chứng nhận đứng tên bên kia (trường hợp này nếu xác định đây là tài sản chung thì Tòa án vẫn chia bình thường, rồi căn cứ vào bàn án đương sự sẽ yêu cầu cơ quan hành chính cấp Giấy chứng nhận mới cho phần mình được chia). Thường gặp nhất là đương sự trong các vụ án tranh chấp quyền sử dụng đất luôn có yêu cầu hủy giấy chứng nhận cấp cho bên kia vì cho rằng đã cấp chồng lấn lên đất mình… Trong các trường hợp trên, Tòa án cấp huyện đang giải quyết vụ án sẽ quyết định chuyển ngay hồ sơ vụ án đến Tòa án cấp tỉnh, thậm chí nếu đương sự không biết, không nêu ra thì có Thẩm phán còn “vẽ” cho đương sự nêu ra yêu cầu hủy giấy chứng nhận quyền sự dụng đất để né tránh việc giải quyết vụ án.

Điều này dẫn đến số lượng vụ việc dân sự chuyển thẩm quyền đến Tòa án tỉnh nhiều, không đảm bảo quy định của Điều 34 của BLTTDS năm 2015. Và việc Tòa án thụ lý theo yêu cầu của đương sự nên đã đưa cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền vào tham gia tố tụng mà chưa xem xét tính trái pháp luật của quyết định cá biệt bị yêu cầu hủy và yêu cầu hủy quyết định cá biệt của đương sự là có cơ sở hay không, từ đó gây mất thời gian cho các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền, đặc biệt là các cơ quan hành chính nhà nước.

Vì vậy, theo tác giả cần hiểu điều luật quy định về thẩm quyền của Tòa án đối với quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức là yêu cầu của đương sự về việc hủy quyết định cá biệt trong vụ việc dân sự không phải là căn cứ để Tòa thụ lý và cũng không phải là căn cứ để chuyển thẩm quyền giải quyết vụ án. Khi Tòa án thụ lý vụ việc dân sự có hay không có yêu cầu hủy quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền thì Tòa án không chuyển ngay hồ sơ vụ án đến Tòa án cấp có thẩm quyền theo quy định tại khoản 4 Điều 34 của BLTTDS mà cần tiếp tục giải quyết vụ việc dân sự, trong quá trình giải quyết, thu thập, đánh giá chứng cứ có cơ sở xác định quyết định cá biệt trái pháp luật thì chuyển hồ sơ đến Tòa án cấp có thẩm quyền để giải quyết vụ án, nếu không có căn cứ xác định quyết định cá biệt đó trái pháp luật thì tiếp tục giải quyết vụ việc dân sự theo thẩm quyền của Tòa.

Hiểu như thế là phù hợp với xu hướng của Nghị quyết số 49-NQ/TW của Ban chấp hành Trung ương Đảng về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 về tăng thẩm quyền xét xử của TAND cấp huyện; sẽ khắc phục được nhiều hạn chế, cụ thể: Một là, không gây mất thời gian, tốn kém, lãng phí tiền của và công sức của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đã ban hành quyết định cá biệt và của cả đương sự, vì khi vụ án được chuyển đến TAND cấp tỉnh thì đương sự phải di chuyển xa để tham gia tố tụng do nơi phát sinh tranh chấp xa TAND cấp tỉnh; Hai là, tạo điều kiện thuận lợi để Tòa án giải quyết nhanh các vụ việc dân sự, do khi đương sự ở xa thì TAND cấp tỉnh gặp nhiều khó khăn trong việc tống đạt trực tiếp văn bản tố tụng cho đương sự, các thủ tục thu thập tài liệu chứng cứ như xem xét thẩm định tại chỗ, định giá tài sản gây mất thời gian cho Thẩm phán, có nhiều vụ án dân sự khi đi xem xét thẩm định tại chỗ, định giá tài sản phải mất thời gian một ngày, trong khi số lượng vụ án các loại mà Thẩm phán phải giải quyết nhiều; Ba là, tránh tình trạng “lách thời hiệu”, nghĩa là đối với yêu cầu hủy quyết định hành chính, theo quy định của Luật tố tụng hành chính hiện nay thì thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính là một năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính (Điều 116 Luật Tố tụng hành chính năm 2015),  nhưng nhiều trường hợp đương sự khởi kiện vụ án hành chính bị Tòa án đình chỉ giải quyết vụ án hành chính vì lý do hết thời hiệu khởi kiện, sau đó đương sự khởi kiện vụ án dân sự và yêu cầu Tòa án hủy quyết định hành chính cá biệt mà Tòa án vẫn thụ lý giải quyết là đã phủ nhận quy định “về thời hiệu khởi kiện” đối với quyết định hành chính theo quy định của luật tố tụng hành chính.

Cần có hướng dẫn áp dụng thống nhất

Hiện nay hướng dẫn nghiệp vụ của TANDTC liên quan đến thẩm quyền của Tòa án đối với quyết định cá biệt của cơ quan, tổ chức còn chưa rõ.  Tại tiểu mục 2 mục IV giải đáp vướng mắc liên quan đến bộ luật tố tụng dân sự, thi hành án dân sự của giải đáp số 01/2017/GĐ-TANDTC ngày 07/4/2017 của Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn: “Trường hợp vụ việc dân sự do Tòa án nhân dân cấp huyện thụ lý trước ngày 01-7-2016 nhưng kể từ ngày 01-7-2016 mới phát sinh yêu cầu hủy quyết định cá biệt của Ủy ban nhân dân cấp huyện mà quyết định đó rõ ràng trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự và phải hủy quyết định đó mới bảo đảm giải quyết đúng đắn vụ việc dân sự thì căn cứ khoản 4 Điều 34 Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015, khoản 5 Điều 1 Nghị quyết số 104/2015/QH13 ngày 25-11-2015 của Quốc hội về việc thi hành Luật tố tụng hành chính năm 2015, Tòa án nhân dân cấp huyện đã thụ lý tiếp tục giải quyết theo thủ tục chung mà không chuyển cho Tòa án nhân dân cấp tỉnh giải quyết. Nếu Tòa án nhân dân cấp huyện đã chuyển hồ sơ vụ việc cho Tòa án nhân dân cấp tỉnh và Tòa án nhân dân cấp tỉnh đã thụ lý thì Tòa án nhân dân cấp tỉnh tiếp tục giải quyết”.

Trong nội dung hướng dẫn này, TANDTC vẫn sử dụng cụm từ “phát sinh yêu cầu hủy quyết định cá biệt ”, nên cũng là một nguyên nhân quan trọng làm phát sinh cách hiểu và áp dụng luật như thực trạng nêu trên. Để việc áp dụng điều luật đúng quy định, tránh người áp dụng hiểu theo nhiều cách khác nhau thì TANDTC cần có hướng dẫn cụ thể, rõ ràng và thống nhất với quy định của điều luật.

 

VÕ VĂN BÌNH ( Phó Chánh án TAND tỉnh Gia Lai)