Bất cập trong quy định của Luật Tố tụng hành chính về thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị giám đốc thẩm và kiến nghị hoàn thiện

Đặt vấn đề

Trong tố tụng hành chính, nếu không đồng tình với bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật, các chủ thể có thẩm quyền kháng nghị giám đốc thẩm có quyền ban hành quyết định kháng nghị nhằm yêu cầu Tòa án có thẩm quyền xét lại bản án, quyết định đó theo thủ tục giám đốc thẩm. Đây là một trong những nội dung quan trọng được Luật TTHC ghi nhận và bảo đảm thực hiện chế độ xét xử sơ thẩm, phúc thẩm, bảo đảm để các phán quyết của Tòa án luôn được đúng luật, công bằng và khách quan. Thế nhưng, việc kháng nghị giám đốc thẩm có thể xuất phát từ những nhận định chủ quan, thiếu toàn diện về mức độ chính xác của bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật nên nội dung kháng nghị giám đốc thẩm có thể đúng hoặc sai, có thể phù hợp với quy định của pháp luật hoặc không đầy đủ hoặc thiếu sót. Do vậy, bên cạnh việc kháng nghị giám đốc thẩm, Luật TTHC còn quy định về thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị giám đốc thẩm.

1.  Quy định của Luật TTHC về thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị giám đốc thẩm

Hiện tại, việc thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị giám đốc thẩm được quy định tại Điều 265 Luật TTHC. Vì tính chất của việc thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị có sự khác nhau nhất định nên tác giả phân tích theo hai nội dung dưới đây:

Thứ nhất, về thay đổi, bổ sung kháng nghị giám đốc thẩm: Khoản 1 Điều 265 Luật TTHC quy định: Người đã kháng nghị giám đốc thẩm có quyền thay đổi, bổ sung quyết định kháng nghị giám đốc thẩm. Trong đó, người đã kháng nghị giám đốc thẩm có thể là Chánh án TANDTC, Chánh án TANDCC, Viện trưởng VKSNDTC, Viện trưởng VKSNDCC[1]. Như vậy, chỉ khi các chủ thể trên thực hiện kháng nghị giám đốc thẩm thì họ mới có quyền thay đổi, bổ sung kháng nghị đó. Vậy việc thay đổi, bổ sung kháng nghị giám đốc thẩm được hiểu như thế nào? Theo từ điển Tiếng Việt, “thay đổi” nghĩa là “đổi khác đi, trở nên khác trước”[2], “bổ sung” là “thêm vào cho đủ”. Từ đó, có thể hiểu thay đổi kháng nghị giám đốc thẩm là việc chủ thể đã kháng nghị giám đốc thẩm sửa đổi nội dung kháng nghị giám đốc thẩm khác đi so với nội dung kháng nghị ban đầu, còn bổ sung kháng nghị giám đốc thẩm là thêm nội dung kháng nghị mới vào nội dung kháng nghị ban đầu để nội dung kháng nghị giám đốc thẩm đó trở nên đầy đủ hơn.

Thay đổi, bổ sung kháng nghị là quyền của người đã kháng nghị giám đốc thẩm nhưng việc thực hiện quyền này phải đáp ứng điều kiện cụ thể. Theo đó, tại giai đoạn giám đốc thẩm vụ án hành chính, người đã kháng nghị giám đốc thẩm chỉ được thay đổi, bổ sung quyết định kháng nghị khi chưa hết thời hạn kháng nghị giám đốc thẩm[3]. Nghĩa là, khi thời hạn kháng nghị giám đốc thẩm còn thì các chủ thể đã kháng nghị sẽ được thay đổi, bổ sung kháng nghị một cách rộng mở mà không bị giới hạn bởi nội dung kháng nghị ban đầu. Ngược lại, khi hết thời hạn kháng nghị giám đốc thẩm thì chủ thể đã kháng nghị không được thay đổi, bổ sung kháng nghị đó và nếu có thay đổi, bổ sung thì sẽ không được Tòa án giám đốc thẩm chấp nhận. Đây là quy định cần thiết, phù hợp và có nhiều ý nghĩa đối với các chủ thể đã kháng nghị giám đốc thẩm và với Tòa án giám đốc thẩm.

Trước hết, về phía các chủ thể đã kháng nghị giám đốc thẩm, quy định trên đã bảo đảm cho họ có cơ hội để kịp thời khắc phục các thiếu sót trong nội dung kháng nghị và làm cho nội dung kháng nghị đó toàn diện, chính xác hơn. Về phía Tòa án giám đốc thẩm, quy định trên là cơ sở để Tòa án kiểm soát, nghiên cứu tập trung nội dung kháng nghị giám đốc thẩm, loại trừ trường hợp thay đổi, bổ sung kháng nghị tùy tiện, phiến diện làm cho công tác xem xét nội dung kháng nghị giám đốc thẩm của Tòa án bị xáo trộn, không bảo đảm chất lượng.

Thứ hai, rút kháng nghị giám đốc thẩm: Khác với thay đổi, bổ sung kháng nghị, việc rút kháng nghị không làm tăng lên các nội dung kháng nghị mà lại làm giảm đi các nội dung kháng nghị so với kháng nghị ban đầu. Theo từ điển Tiếng Việt phổ thông thì “rút” là “lấy trở về, thu trở lại cái đã đưa ra”[4] và theo từ điển luật học thì“rút kháng nghị” được hiểu là việc người đã kháng nghị thu lại một phần hoặc toàn bộ các kháng nghị đã đưa ra. Từ đó, có thể hiểu “rút kháng nghị giám đốc thẩm” là việc người đã kháng nghị giám đốc thẩm thu lại một hoặc toàn bộ các nội dung kháng nghị mà mình đã đưa ra ở thời điểm ban đầu.

Theo quy định tại khoản 2 Điều 265 Luật TTHC, việc rút kháng nghị có thể thực hiện ở thời điểm trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa và việc rút kháng nghị trước khi mở phiên tòa phải được lập thành văn bản, tại phiên tòa thì phải ghi vào biên bản phiên tòa. Hậu quả của việc rút kháng nghị giám đốc thẩm là Hội đồng giám đốc thẩm sẽ ra quyết định đình chỉ xét xử giám đốc thẩm. Như vậy, so với việc thay đổi, bổ sung kháng nghị giám đốc thẩm, Luật TTHC đã quy định có phần chặt chẽ hơn về thời điểm, trình tự, thủ tục rút kháng nghị và hậu quả của việc rút kháng nghị. Điều này phần nào đã bảo đảm cho việc thực hiện quyền này được thống nhất hơn.

2. Một số hạn chế, bất cập và giải pháp hoàn thiện

Về cơ bản, nội dung quy định tại Điều 265 LTTHC về thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị giám đốc thẩm đã góp phần bảo đảm quyền của người đã kháng nghị giám đốc thẩm, bảo đảm cho nội dung kháng nghị đầy đủ, toàn diện, chặt chẽ hơn. Tuy nhiên, xét ở góc độ lý luận và thực tiễn, quy định tại Điều 265 Luật TTHC chưa đầy đủ, còn khiếm khuyết nhất định cần được tiếp tục nghiên cứu đánh giá lại để hoàn thiện hơn:

Thứ nhất, Luật TTHC quy định về việc thay đổi, bổ sung kháng nghị giám đốc thẩm tại khoản 1 Điều 265 còn thiếu rõ ràng, chưa toàn diện

Nếu như trong giai đoạn phúc thẩm VAHC, Viện kiểm sát đã kháng nghị phúc thẩm được quyền thay đổi, bổ sung kháng nghị phúc thẩm theo quy định tại Điều 218 thì trong giai đoạn giám đốc thẩm VAHC, các chủ thể đã kháng nghị giám đốc thẩm cũng được quyền thay đổi, bổ sung kháng nghị giám đốc thẩm. Tuy hai nội dung này nằm ở hai giai đoạn khác nhau của quá trình TTHC nhưng giữa chúng cũng có sự tương đồng nhất định, đều hướng tới bảo đảm cho các chủ thể đã kháng nghị phúc thẩm, giám đốc thẩm có cơ hội để thay đổi, bổ sung các nội dung kháng nghị nhằm bảo toàn tính chính xác, trọn vẹn trong quyết định kháng nghị của mình, bảo đảm tính chỉnh chu trong hoạt động thực thi pháp luật. Thế nhưng, trên bình diện đối chiếu với nội dung thay đổi, bổ sung kháng nghị phúc thẩm tại Điều 218 Luật TTHC, tác giả nhận thấy quy định của Luật TTHC về thay đổi, bổ sung kháng nghị giám đốc thẩm tại khoản 1 Điều 265 còn mang tính “mờ nhạt” và có phần chưa toàn diện, cụ thể như sau:

Trước hết, Luật TTHC chưa quy định về thời điểm mà chủ thể đã kháng nghị giám đốc thẩm được quyền thay đổi, bổ sung kháng nghị. Đây chính là khiếm khuyết chúng ta cần phải xem xét và đánh giá lại. Nếu không quy định về thời điểm để được thay đổi, bổ sung kháng nghị giám đốc thẩm thì rất dễ dẫn đến tình trạng hiểu và áp dụng pháp luật không đồng bộ. Trong khi đó, BLTTHS lại có sự chặt chẽ, công phu hơn khi có đề cập rất rõ về thời điểm thay đổi, bổ sung kháng nghị giám đốc thẩm. Theo đó, khoản 1 Điều 381 BLTTHS quy định “trước khi mở phiên toà hoặc tại phiên tòa giám đốc thẩm, người kháng nghị có quyền bổ sung, thay đổi kháng nghị nếu chưa hết thời hạn kháng nghị”. Chính vì thế trên tinh thần tham chiếu tiếp cận BLTTHS, Luật TTHC cũng nên ghi nhận cụ thể về thời điểm mà chủ thể đã kháng nghị được thay đổi, bổ sung kháng nghị giám đốc thẩm. Theo đó, tác giả kiến nghị cần quy định khoản 1 Điều 265 Luật TTHC như sau: “Trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa giám đốc thẩm, người kháng nghị có quyền thay đổi, bổ sung kháng nghị nếu chưa hết thời hạn kháng nghị”. Kiến nghị này đã ấn định rõ được thời điểm được thay đổi, bổ sung kháng nghị, bảo đảm cho ý đồ của nhà làm luật được minh thị hơn, giúp cho Tòa án cùng các chủ thể có thẩm quyền kháng nghị thuận lợi, đồng bộ hơn khi áp dụng pháp luật.

Tiếp đó, Luật TTHC cũng chưa quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thay đổi, bổ sung kháng nghị giám đốc thẩm. Thực chất, đây không phải là khiếm khuyết quá nghiêm trọng của Luật TTHC. Song ở mục tiêu hoàn thiện chặt chẽ chế định giám đốc thẩm nói riêng và Luật TTHC nói chung, bảo đảm cho việc áp dụng, thực thi pháp luật được thống nhất thì khiếm khuyết kia cũng cần được chú ý hoàn thiện. Về giải pháp, tác giả đề xuất bổ sung vào khoản 1 Điều 265 Luật TTHC như sau: “Việc thay đổi, bổ sung kháng nghị trước khi mở phiên tòa phải được ban hành bằng quyết định, việc thay đổi, bổ sung kháng nghị tại phiên tòa phải được ghi vào biên bản phiên tòa”. Ngoài ra, Luật TTHC cũng nên quy định quyết định thay đổi, bổ sung kháng nghị giám đốc thẩm cần được gửi đến các chủ thể có liên quan đến giám đốc thẩm theo quy định tại Điều 264 Luật TTHC. Điều này là cần thiết, bảo đảm cho các chủ thể có liên quan nhận biết được thông tin, nội dung thay đổi, bổ sung kháng nghị, từ đó giúp họ thực hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn của mình, loại trừ trường hợp họ bị động ảnh hưởng tới chất lượng của quyết định giám đốc thẩm.

Thứ hai, Luật TTHC quy định về rút kháng nghị giám đốc thẩm tại khoản 2 Điều 265 cũng chưa toàn diện, thiếu rõ ràng

 Một là, Luật TTHC chưa có quy định phân tách về nội dung rút kháng nghị một phần hay toàn bộ: Theo quan sát của tác giả, khoản 2 Điều 265 Luật TTHC mới chỉ dừng lại ở vấn đề rút kháng nghị chung chung mà không đề cập cụ thể đến việc rút một phần kháng nghị hay rút toàn bộ kháng nghị. Điều này dẫn đến cách hiểu không thỏa đáng, đồng nhất trong cách xử lý hậu quả của việc rút một phần kháng nghị và rút toàn bộ kháng nghị. Trong khi đó, hậu quả của việc rút một phần kháng nghị khác biệt hoàn toàn với hậu qủa của việc rút toàn bộ kháng nghị giám đốc thẩm. Nếu rút một phần kháng nghị, Tòa án chỉ đình chỉ giải quyết phần bị rút và tiếp tục giải quyết phần còn lại, còn rút toàn bộ kháng nghị thì Tòa án sẽ đình chỉ xét xử giám đốc thẩm toàn bộ vụ án, trừ trường hợp có kháng nghị giám đốc thẩm của chủ thể khác. Mặt khác, hạn chế này còn thể hiện sự thiếu tương thích với nội dung rút kháng nghị phúc thẩm được quy định tại Điều 218 Luật TTHC. Do đó, trên tinh thần khắc phục hạn chế trên, tác giả đề xuất khoản 2 Điều 265 Luật TTHC cần thể rõ nội dung rút một phần hay toàn bộ kháng nghị giám đốc thẩm, bảo đảm sự chính xác, giải quyết được vấn đề của thực tiễn.

Hai là, Luật TTHC cũng chưa quy định rõ thẩm quyền đình chỉ xét xử giám đốc thẩm: Có thể thấy, hiện tại Luật TTHC chỉ quy định thẩm quyền đình chỉ xét xử giám đốc thẩm thuộc về Hội đồng xét xử giám đốc thẩm. Nghĩa là, nếu người kháng nghị rút kháng nghị giám đốc thẩm ở thời điểm trước khi mở phiên tòa giám đốc thẩm và ở thời điểm tại phiên tòa giám đốc thẩm thì thẩm quyền ra quyết định đình chỉ xét xử giám đốc thẩm đều thuộc về Hội đồng giám đốc thẩm. Nhận thấy, xét ở khía cạnh lý luận lẫn thực tiễn, quy định trên mang tính “một chiều” chỉ phù hợp với trường hợp người kháng nghị rút kháng nghị ở tại phiên tòa giám đốc thẩm mà lại không phù hợp với trường hợp người kháng nghị rút kháng nghị trước khi mở phiên tòa giám đốc thẩm. Bởi lẽ, ở thời điểm trước khi mở phiên tòa giám đốc thẩm, phiên tòa giám đốc thẩm lúc này chưa diễn ra, việc hội ý, thảo luận để thông qua quyết định đình chỉ xét xử giám đốc thẩm của Hội đồng giám đốc thẩm không những không thuận tiện mà ngược lại còn là trở ngại, tạo thêm gánh nặng cho Tòa án. Chính vì thế, trên tinh thần vừa đơn giản hóa thủ tục tố tụng, vừa bảo đảm chất lượng của việc đình chỉ xét xử phúc thẩm, việc giao cho Chánh án Tòa án đang giám đốc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử giám đốc thẩm ở thời điểm trước khi mở phiên tòa giám đốc thẩm là phù hợp, góp phần giảm thiểu các thủ tục rườm rà cho Tòa án. Như vậy, tác giả đề xuất thiết kế lại quy định tại khoản 2 Điều 265 Luật TTHC như sau: Trường hợp rút toàn bộ kháng nghị trước khi mở phiên tòa thì Chánh án Tòa án có thẩm quyền giám đốc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử giám đốc thẩm. Trường hợp rút toàn bộ kháng nghị tại phiên tòa thì hội đồng xét xử ra quyết định đình chỉ xét xử giám đốc thẩm

Ba là, Luật TTHC cũng chưa có quy định về thời hạn cũng như việc bắt buộc Tòa án giám đốc thẩm phải gửi quyết định đình chỉ xét xử giám đốc thẩm cho các chủ thể có liên quan và Viện kiểm sát cùng cấp

Theo quy định của Luật TTHC, tùy từng trường hợp rút kháng nghị một phần hay toàn bộ kháng nghị giám đốc thẩm mà Tòa án sẽ ra quyết định đình chỉ xét xử giám đốc thẩm. Quyết định đình chỉ xét xử giám đốc thẩm toàn bộ vụ án sẽ làm chấm dứt việc giải quyết giám đốc thẩm, bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật bị kháng nghị giám đốc thẩm sẽ được tiếp tục thừa nhận và đưa ra thi hành án. Do đó, việc đình chỉ xét xử giám đốc thẩm rất quan trọng và chúng cần được gửi tới những chủ thể có liên quan. Thế nhưng, Luật TTHC lại không đề cập đến vấn đề này. Do đó, thực tiễn giám đốc thẩm các vụ án hành chính, có Tòa án thì gửi quyết định đình chỉ xét xử cho VKS cùng cấp và một số chủ thể có liên quan có Tòa án lại không gửi. Điều này vô hình trung đã tạo ra việc vận dụng thực thi pháp luật còn bất nhất, không có khuôn mẫu chính xác, tùy theo quan điểm chủ trương của từng Tòa án.

Thiết nghĩ, Luật TTHC cần bổ sung thêm quy định này tại khoản 2 Điều 265 tương tự như BLTTHS như sau: “Trong thời hạn 2 ngày kể từ ngày ra quyết định, Tòa án gửi quyết định đình chỉ xét xử giám đốc thẩm cho Tòa án đã ra bản án, quyết định đã có hiệu lực bị kháng nghị, đương sự, cơ quan thi hành án dân sự có thẩm quyền và những người khác có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến nội dung kháng nghị, Viện kiểm sát cùng cấp”. Đề xuất này không chỉ nhằm hoàn thiện chỉnh chu hơn nội dung các điều khoản của Luật TTHC mà còn hướng tới tính chặt chẽ cho công tác giám đốc thẩm của Tòa án, hướng tới bảo đảm quyền được biết về đình chỉ xét xử giám đốc thẩm của một số chủ thể có lợi ích liên quan trực tiếp, và VKS thực hiện chức năng giám sát quá trình giám đốc thẩm.

3. Kết vấn đề

Quy định về thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị giám đốc thẩm là nội dung quan trọng, không thể không có của Luật TTHC. Tuy nhiên, so với quy định của BLTTHS, và BLTTDS, quy định của Luật TTHC còn mang tính “mờ nhạt, chiếu lệ” thiếu cụ thể, rõ ràng. Chính vì thế, hạn chế này đã ảnh hưởng đến quá trình nghiên cứu, học tập, tìm hiểu và vận dụng thực thi pháp luật của các chủ thể có quan tâm, đặc biệt ảnh hưởng tới các chủ thể có thẩm quyền kháng nghị giám đốc thẩm và Tòa án giám đốc thẩm. Nhằm hoàn thiện hơn các hạn chế đó, tác giả đã đề xuất một số giải pháp mang tính chỉnh sửa khá nhiều, cụ thể kết bài tác giả xin tổng kết sửa toàn bộ Điều 265 Luật TTHC từ tiêu đề cho đến nội dung như sau:

Điều 265. Thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị giám đốc thẩm

1. Trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa giám đốc thẩm, người kháng nghị có quyền thay đổi, bổ sung kháng nghị nếu chưa hết thời hạn kháng nghị. Việc thay đổi, bổ sung kháng nghị trước khi mở phiên tòa phải được ban hành bằng quyết định và được gửi theo quy định tại  khoản 1 Điều 264 của Luật này. Việc thay đổi, bổ sung kháng nghị tại phiên tòa phải được ghi vào biên bản phiên tòa.

2. Trước khi bắt đầu hoặc tại phiên tòa giám đốc thẩm, người kháng nghị có quyền rút một phần hoặc toàn bộ kháng nghị. Việc rút kháng nghị trước khi mở phiên tòa phải bằng quyết định; việc rút kháng nghị tại phiên tòa được ghi vào biên bản phiên tòa.

3. Trường hợp rút toàn bộ kháng nghị trước khi mở phiên tòa thì Chánh án Tòa án có thẩm quyền giám đốc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử giám đốc thẩm. Trường hợp rút toàn bộ kháng nghị tại phiên tòa thì Hội đồng xét xử ra quyết định đình chỉ xét xử giám đốc thẩm.Trong thời hạn 02 ngày kể từ ngày ra quyết định, Tòa án gửi quyết định đình chỉ xét xử giám đốc thẩm cho những người quy định tại khoản 1 Điều 380 của Luật này và Viện kiểm sát cùng cấp.

Hy vọng, đề xuất này của tác giả sẽ góp phần hoàn thiện hơn Luật TTHC nói riêng và hệ thống pháp luật về thủ tục tố tụng nói chung./.

TAND tỉnh Bắc Giang tổ chức phiên tòa rút kinh nghiệm trực tuyến vụ án hành chính sơ thẩm được số hóa hồ sơ, tài liệu - Ảnh: Lương Bích Hảo

Ths. LÊ THỊ MƠ (Giảng viên Khoa Luật Hành chính – Nhà nước – Đại học Luật Tp HCM)