Thủ tục giải quyết khiếu nại lần đầu đối với trường hợp Nhà nước thu hồi đất - Bất cập và kiến nghị

Các thuật ngữ “Bồi thường” hay “đền bù” khi Nhà nước thu hồi đất đã “ra đời” rất sớm trong những văn bản pháp luật đất đai như Luật Đất đai 1987, Luật Đất đai 1993, Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013. Hiện nay, với sự ra đời của Hiến pháp 2013[1], Luật Đất đai 2013[2], những quy định về vấn đề này đã từng bước hoàn thiện đáng kể. Các cơ quan thực thi bảo đảm thực hiện đúng các quy định của pháp luật đất đai nói chung và việc bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nói riêng. Chính vì vậy, có nhiều dự án được triển khai thực hiện, hoàn thành đúng, đảm bảo tiến độ. Từ đó, tạo điều kiện để phát triển kinh tế xã hội trên cả nước. Tuy nhiên, trên thực tế vẫn còn nhiều nơi người dân chưa đồng tình với việc thu hồi đất của Nhà nước, do việc thực hiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư chưa thỏa đáng. Đặc biệt là chính sách và pháp luật bồi thường về đất. Do đó, làm phát sinh khiếu nại của người dân có đất bị thu hồi.

1. Quy định pháp luật về thủ tục GQKN lần đầu

1.1.Về trình tự khiếu nại

 Pháp luật khiếu nại hiện hành đã có những quy định cụ thể về trình tự khiếu nại theo hướng tạo điều kiện thuận lợi cho người khiếu nại trong việc lựa chọn các hình thức giải quyết nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình[3]. Theo đó, công dân có quyền lựa chọn các hình thức khiếu kiện của mình theo trình tự hành chính hoặc trình tự tố tụng ở bất kỳ giai đoạn nào của quá trình khiếu nại; các quy định về hình thức khiếu nại, thời hiệu khiếu nại và thủ tục rút đơn khiếu nại cơ bản đồng bộ, thống nhất tạo điều kiện thuận lợi để người dân thực hiện quyền khiếu nại, vừa bảo đảm quyền tự sửa chữa sai sót của người đã ra QĐHC, thực hiện HVHC bị khiếu nại.  Đồng thời, đơn giản hóa thủ tục giải quyết, giúp cho việc GQKN hành chính nhanh chóng, kịp thời, tăng cường tính dân chủ, công khai, minh bạch trong giải quyết KNHC đối với lĩnh bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

1.2.Về hình thức khiếu nại

 Việc khiếu nại của người khiếu nại nói chung và người có đất bị thu hồi nói riêng được thực hiện theo hai hình thức, gửi đơn khiếu nại hoặc trực tiếp trình bày khiếu nại với cơ quan, người có thẩm quyền.

1.3.Về thời hạn, thời hiệu

Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của mình và không thuộc một trong các trường hợp không được thụ lý, người GQKN lần đầu phải thụ lý để giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại biết; trường hợp không thụ lý để giải quyết thì phải nêu rõ lý do[4]. Thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được QĐHC hoặc biết được QĐHC, HVHC[5]. Thời hạn GQKN lần đầu là không quá 30 ngày kể từ ngày thụ lý; đối với những vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý. Ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn GQKN không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý[6].

Pháp luật khiếu nại quy định thời hạn GQKN lần đầu không quá 30 ngày kể từ ngày thụ lý (bao gồm cả ngày nghỉ và ngày lễ). Trong thời gian này, người có trách nhiệm GQKN yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu, chứng cứ, triệu tập người khiếu nại, người bị khiếu nại, trưng cầu giám định, kiểm tra xác minh, báo cáo kiến nghị hướng giải quyết. Thời hạn này là quá ngắn đối với GQKN lần đầu khi nhà nước thu hồi đất, nhất là các vụ việc phức tạp, hồ sơ nguồn gốc đất không rõ ràng, các dữ liệu địa chính không còn hoặc không tương thích, phải áp dụng nhiều loại văn bản pháp luật khác nhau để giải quyết... Điều này dẫn đến thực trạng chủ thể có thẩm quyền phải lựa chọn là giải quyết cẩu thả nhằm bảo đảm tuân thủ thời hạn, hoặc bất chấp thời hạn vi phạm pháp luật khiếu nại để đáp ứng nhu cầu GQKN một cách chính xác, đúng đắn khi giải quyết các vụ việc khiếu nại đối với trường hợp thu hồi đất.

Luật khiếu nại quy định thẩm quyền GQKN thuộc về cá nhân. Do đó, trong quá trình GQKN lần đầu, người GQKN phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng GQKN. Trường hợp người khiếu nại nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật thì luật sư có quyền tham gia trong quá trình GQKN. Người GQKN lần đầu phải ra QĐGQKN bằng văn bản và gửi Quyết định này cho người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan.

Như vậy, pháp luật khiếu nại xác định người khiếu nại hành chính chỉ được quyền nhờ một trong hai chủ thể tư vấn về mặt pháp lý là luật sư và trợ giúp viên pháp lý. Có thể thấy quy định trên đã thu hẹp và gói gọn rất nhiều những chủ thể có thể tư vấn pháp lý và mặc dù trên thực tế, người khiếu nại hành chính hoàn toàn có thể dễ dàng tiếp cận và nhận sự hỗ trợ về mặt pháp lý từ những người khác không phải là luật sư hay trợ giúp viên pháp lý như thành viên Hội luật gia, người có hiểu biết pháp luật, nhà nghiên cứu, giảng viên pháp luật… thì họ cũng không có cơ sở để tiếp nhận. Thực tiễn chỉ ra rằng, chỉ với sự hỗ trợ về mặt pháp lý của hai chủ thể trên thì rõ ràng là chưa đủ và chưa rộng rãi, người khiếu nại hành chính cần được tiếp cận dịch vụ pháp lý một cách thông thoáng hơn nữa.

Về mặt pháp lý, quy định trên cũng tạo nên sự khác biệt rất lớn so với quy định của Luật Tố tụng hành chính 2015 khi đương sự bên cạnh việc được nhờ luật sư hay trợ giúp viên pháp lý thì còn được quyền nhờ người khác có kiến thức pháp lý tư vấn pháp lý và bảo vệ quyền lợi cho mình. Điều này thực sự bất nhất khi cùng là một trong những phương thức giải quyết tranh chấp hành chính, nhưng khi khởi kiện vụ án hành chính thì công dân, cơ quan, tổ chức được quyền nhờ bất kỳ ai có kiến thức pháp luật hỗ trợ, tư vấn pháp lý cho mình. Nhưng khi khiếu nại thì họ chỉ được quyền nhờ luật sư hay trợ giúp viên pháp lý giúp đỡ mà thôi

Trong quá trình GQKN, nếu xét thấy việc thi hành QĐHC bị khiếu nại sẽ gây hậu quả khó khắc phục thì người có thẩm quyền GQKN phải ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định đó[7]. Thời hạn tạm đình chỉ không vượt quá thời gian còn lại của thời hạn GQKN. Khi xét thấy lý do của việc tạm đình chỉ  không còn thì người GQKN phải hủy bỏ ngay quyết định tạm đình chỉ đã được ban hành trước đó.

Đối thoại được coi là một giai đoạn quan trọng trong GQKN, thể hiện tinh thần công khai, dân chủ trong quá trình GQKN, là cơ hội để người GQKN trực tiếp lắng nghe ý kiến của các bên liên quan (người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan) để làm rõ nội dung khiếu nại và những vấn đề còn khúc mắc mà có thể qua xác minh chưa phản ánh hết, từ đó có căn cứ và cơ sở giải quyết vụ việc. Pháp luật khiếu nại hiện hành quy định GQKN lần đầu không bắt buộc phải tổ chức đối thoại, trừ trường hợp yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau thì người GQKN tổ chức đối thoại[8]. Tuy nhiên, luật lại quy định kết quả đối thoại là một trong những căn cứ để GQKN[9]. Như vậy, hai khoản quy định trong một điều luật có sự mâu thuẫn nhau. Nếu trong GQKN lần đầu không tổ chức đối thoại thì QĐGQKN sẽ thiếu căn cứ theo thủ tục quy định của Luật. Vấn đề này được thể hiện thông qua trường hợp như sau:

Ngày 14/12/2017, ông Nghiêm Đình M, sinh năm 1965, địa chỉ: thôn Đ, thị trấn T, huyện SĐ, tỉnh Bắc Giang khiếu nại Quyết định số 270/QĐ-UBND ngày 31/7/2017 của Ủy ban nhân dân huyện SĐ về việc thu hồi đất để thực hiện dự án xây dựng đường tỉnh 293 đoạn Thị trấn T, huyện SĐ, tỉnh Bắc Giang (đợt 25).

Ngày 22/10/2018 ông M nhận được Quyết định số 606a/QĐ-UBND ngày 02/02/2018 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện SĐ về việc giải quyết với nội dung không chấp nhận yêu cầu của ông M.

 Tòa án tỉnh Bắc Giang có nhận định rằng: “Sau khi nhận được đơn khiếu nại. Chủ tịch UBND huyện SĐ đã cho thụ lý đơn khiếu nại và ra Thông báo thụ lý đơn khiếu nại, đồng thời ban hành quyết định về việc xác minh đơn khiếu nại, phân công nhiệm vụ xác minh đơn khiếu nại, ban hành kế hoạch xác minh nội dung khiếu nại, giao cho tổ công tác tiến hành thu thập tài liệu chứng cứ, làm việc với người khiếu nại, tổ công tác đã làm báo cáo kết quả xác minh đơn khiếu nại của ông Nghiêm Đình M và ban hành quyết định về việc GQKN là đúng trình tự, thủ tục và thẩm quyền theo qui định tại các Điều: 27, 29, và 31 của Luật khiếu nại. Tuy nhiên,  trong quá trình GQKN, Chủ tịch UBND huyện SĐ không tổ chức đối thoại cần rút kinh nghiệm”[10].

Nhận định của Tòa án tỉnh Bắc Giang hoàn toàn thuyết phục như phân tích nêu trên. Trong quá trình GQKN lần đầu, cơ quan hành chính thụ lý, thẩm tra, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết một cách đơn phương, người khiếu nại hầu như ít có điều kiện tiếp cận các thông tin, tài liệu liên quan đến vụ việc. Điều này có thể tạo sự thiếu khách trong  quyết định GQKN.

1.4.Về trách nhiệm chứng minh trong GQKN

Pháp luật khiếu nại không có điều khoản rõ ràng bắt buộc người khiếu nại có nghĩa vụ chứng minh, nhưng với quy định người khiếu nại được thực hiện việc khiếu nại khi “có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật ” tại khoản 1 Điều 2 và quy định người khiếu nại có nghĩa vụ “đưa ra chứng cứ về tính đúng đắn, hợp lý của việc khiếu nại; cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến khiếu nại ” và “chịu trách nhiệm việc cung cấp thông tin, tài liệu đó ” tại điểm b khoản 2 Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011. Với các quy định này, nhà làm luật đã hàm ý nghĩa vụ chứng minh việc khiếu nại thuộc về người khiếu nại. Đây là những quy định chưa hợp lý, gây khó khăn cho người khiếu nại và dễ bị lợi dụng để áp đặt nghĩa vụ chứng minh cho người khiếu nại. Thực tiễn khi GQKN cho thấy, trách nhiệm này thuộc về người khiếu nại, người khiếu nại phải có nghĩa vụ chứng minh quyền lợi của mình bị ảnh hưởng, chứng minh rằng Quyết định giải quyết của các cơ quan chức năng là chưa phù hợp với quy định của pháp luật.

Với những quy định nêu trên sẽ gây khó khăn cho người khiếu nại trong quá trình chứng minh nội dung khiếu nại đối với trường hợp nhà nước thu hồi đất thực hiện các dự án. Người khiếu nại chỉ có thể chứng minh nguồn gốc đất, quá trình sử dụng đất của bản thân. Đối với việc phải đưa ra cơ sở pháp lý để chứng minh việc ban hành Quyết định thu hồi đất hay Quyết định chi trả tiền bồi thường sai lại là vấn đề hết sức khó khăn. Khi sự hiểu biết về pháp luật của người dân còn hạn chế, và sự trợ giúp pháp lý hiện nay cũng còn mang tính hình thức, chưa đáp ứng được yêu cầu. Bên cạnh đó, pháp luật còn nhiều nội dung chưa thống nhất, vẫn còn nhiều bất cập. Do đó, để tìm hiểu và đối chiếu, tìm ra những bất cập, những mâu thuẫn trong quá trình GQKN của các cơ quan chức năng không phải là vấn đề dễ dàng đối với người có đất bị thu hồi.

Trên thực tế, trong vấn đề khiếu nại thì việc tiếp cận chứng cứ và việc chứng minh chứng cứ thì cơ quan nhà nước là người có lợi thế hơn. Cơ quan nhà nước với nguồn nhân lực, vật lực dồi dào mới là chủ thể thuận tiện nhất trong việc tìm kiếm chứng cứ. Người có đất bị thu hồi với khả năng hạn chế của mình sẽ rất khó khăn trong việc tìm chứng cứ chứng minh cho yêu cầu của mình. Do đó, người có đất bị thu hồi để thực hiện dự án có bồi thường muốn tiếp cận nguồn chứng cứ để tìm ra chứng cứ và chứng minh rằng Quyết định thu hồi đất là trái pháp luật cũng lại là vấn đề không dễ dàng.

Chẳng hạn tại vụ việc của bà Huỳnh Thị Thu P, sinh năm 1957, địa chỉ: tổ 8, ấp 4, xã ĐP, huyện BC, Thành phố Hồ Chí Minh có nhà, đất bị ảnh hưởng bởi dự án xây dựng đường cao tốc BL - LT trên địa bàn huyện BC. Ngày 22/9/2014, UBND huyện BC ban hành Quyết định số 12816/QĐ-UBND về bồi thường, hỗ trợ đối với bà Huỳnh Thị Thu P do có diện đất bị thu hồi với tổng chi phí bồi thường là 144.904.530 đồng. Ngày 26/12/2016, UBND huyện BC ban hành Quyết định số 13538/QĐ-UBND về bồi thường, hỗ trợ bổ sung đối với bà P, với tổng số tiền là 942.719.192 đồng. Bà P có đơn khiếu nại gửi đến Chủ tịch UBND huyện BC để yêu cầu xem xét lại số tiền bồi thường, hỗ trợ do đất bị thu hồi. Ngày 25/7/2017, Chủ tịch UBND huyện BC ban hành Quyết định số 9609/QĐ-UBND về việc GQKN của bà P với nội dung bác toàn bộ nội dung khiếu nại.

Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh cho rằng: “Bà P cho rằng 51m² đất (trong tổng số 138,3m² đất bị thu hồi nêu trên) là đất ở nhưng không cung cấp được tài liệu chứng minh 51 m² đất bị thu hồi là đất ở. Theo Giấy chứng quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất số CH00526 ngày 13/10/2010 do Ủy ban nhân dân huyện BC cấp cho bà P và theo Bản vẽ hiện trạng vị trí lập ngày 20/5/2013 của Công ty TNHH Đo đạc Thiết kế Xây dựng AL thì phần đất 51 m² nằm trong lộ giới đường Quốc lộ 50 là đất trồng cây lâu năm. Phần đất này tuy bà P có công trình xây dựng trên đất nhưng việc xây dựng của bà vào năm 1999, sau khi công bố quy hoạch lộ giới Quốc lộ 50 (năm 1993) nên không được chuyển đổi mục đích sử dụng từ nông nghiệp sang đất ở. Do phần đất này là đất nông nghiệp trong khu dân cư nên theo quy định tại khoản 2 Điều 74 Luật Đất đai thì không được bồi thường theo giá đất ở.

Như vậy, nội dung của Quyết định 13538/QĐ-UBND ngày 26/12/2016 của Ủy ban nhân dân huyện BC và Quyết định số 9609/QĐ-UBND ngày 25/7/2017 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện BC là phù hợp với quy định pháp luật; trình tự, thủ tục ban hành đúng pháp luật[11]”.

Qua bản án vừa nêu, bà P đã thực hiện đúng nghĩa vụ của người khiếu nại là khiếu nại đến đúng người có thẩm quyền, Chủ tịch UBND huyện BC ban hành Quyết định là đúng thời gian theo quy định của Luật Khiếu nại. Tuy nhiên, bà P cho rằng 51m² đất là đất ở nhưng không cung cấp được tài liệu chứng minh 51 m² đất bị thu hồi là đất ở nên việc khiếu nại và khởi kiện của bà không được Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện BC và Tòa án chấp thuận.

Có thể nói rằng, thủ tục về GQKN lần đầu đã được quy định cụ thể, rõ ràng hơn, đã góp phần to lớn trong việc giải quyết các khiếu nại hành chính nói chung và khiếu nại trong trường hợp nhà nước thu hồi đất nói riêng. Trong thực tiễn GQKN, các cơ quan luôn tuân thủ đúng trình tự thủ tục quy định của pháp luật. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện vẫn còn một số hạn chế, bất cập. Chính vì còn nhiều hạn chế, bất cập nên phần nào đã gây khó khăn cho các cơ quan chức năng và người có đất bị thu hồi trong quá trình thực hiện khiếu nại và GQKN hành chính.

2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật

Cơ quan nhà nước tham gia vào hoạt động GQKN là tự “mình”  xem xét lại những QĐHC, HVHC một cách thấu đáo, nhằm điều chỉnh, khôi phục quyền và lợi ích hợp của người sử dụng đất nếu quyết định và hành vi đó là sai, vi phạm pháp luật. Ngược lại, nếu khẳng định quyết định, hành vi đó là đúng pháp luật thì cơ quan nhà nước giải thích cho người có đất bị thu hồi nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai vì mục tiêu phát triển chung. Vì vậy, hoạt động khiếu nại và GQKN hành chính khi nhà nước thu hồi đất là hai mặt không thể tách rời của đời sống xã hội, bảo đảm quyền của người sử dụng đất, bảo đảm dân chủ, bảo đảm tính thượng tôn pháp luật, tạo sự công bằng xã hội, tăng cường năng lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, bảo đảm an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Tuy nhiên, việc khiếu nại và GQKN về đất đai hiện nay có những bất cập, hạn chế nhất định cần phải nghiên cứu chuyên sâu nhằm đưa ra những luận giải về mặt khoa học, pháp lý cũng như thực tiễn và đề xuất giải pháp hoàn thiện.

Một là, Pháp luật khiếu nại hiện hành ấn định thời hạn GQKN đối với trường hợp thu hồi đất theo Điều 28 và 37 Luật Khiếu nại năm 2011 là một áp lực không nhỏ đối với người GQKN. Tác giả kiến nghị Luật Khiếu nại năm 2011 cần có điều khoản linh động đối với thời hạn GQKN trong lĩnh vực đất đai nói chung và GQKN khi nhà nước thu hồi đất riêng. Đồng thời, tăng thêm thời hạn GQKN lần đầu để cán bộ được giao nhiệm vụ xác minh có nhiều thời gian kiểm tra, xác minh tính đúng đắn của vụ việc, bảo đảm việc báo cáo kiến nghị được chính xác, hợp tình hợp lý. Điều này sẽ góp phần đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, đơn vị và tổ chức; đồng thời giúp cho cơ quan nhà nước giải quyết các vụ việc đúng thời hạn, bảo đảm tính thực thi của pháp luật, giảm được gánh nặng cho GQKN lần hai.

Hai là, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004 (Sửa đổi, bổ sung sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998) quy định: “Người GQKN lần đầu phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng GQKN; người GQKN lần tiếp theo phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại trong trường hợp cần thiết”[12]. Như vậy, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004 quy định đối thoại là bắt buộc trong GQKN lần đầu, không bắt buộc đối với GQKN lần hai. Luật Khiếu nại năm 2011 lại theo hướng đối thoại không bắt buộc trong lần GQKN lần đầu, nhưng lại bắt buộc đối với GQKN lần hai[13].

Tác giả kiến nghị pháp luật khiếu nại hiện hành nên sửa đổi, bổ sung theo hướng đối thoại điều kiện bắt buộc trong GQKN, không phân biệt lần đầu hay lần hai. Bởi vì nguyên tắc GQKN hành chính về thu hồi đất phải đảm bảo công khai, dân chủ. Dân chủ công khai trong giải quyết KNHC về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một yêu cầu bắt buộc. Nguyên tắc này cũng nhằm đảm bảo việc GQKN được chính xác, khách quan và minh bạch. Nguyên tắc này đòi hỏi việc GQKN hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của cơ quan có thẩm quyền, người có thẩm quyền phải GQKN công khai, tăng cường đối thoại giữa người khiếu nại với người GQKN. Người khiếu nại biết được các khâu, các bước trong việc GQKN hành chính khi Nhà nước thu hồi đất.

Ba là, pháp luật khiếu nại cần có quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc đưa ra các chứng cứ để chứng minh tính hợp pháp, đúng đắn của Quyết định mình ban hành, cụ thể là đối với Quyết định thu hồi đất, Quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Bởi lẽ, việc khiếu nại và GQKN còn có ý nghĩa nhằm kiểm tra và đánh giá tính hợp pháp của QĐHC, HVHC của các cơ quan có thẩm quyền khi bị khiếu nại. Do đó, nếu  để cho người khiếu nại tự tìm ra những chứng cứ để chứng minh quyết định thu hồi đất hay quyết định chi trả tiền bồi thường của UBND các cấp là sai cũng là điều không phải dễ dàng. Hơn nữa, GQKN khi Nhà nước thu hồi đất có sự tham gia của chủ thể khiếu nại và chủ thể GQKN. Tuy nhiên, trong hoạt động quản lý nhà nước, giữa hai chủ thể này lại là quan hệ bất bình đẳng về ý chí giữa chủ thể sử dụng quyền lực nhà nước (chủ thể GQKN) và chủ thể phục tùng quyền lực nhà nước (chủ thể khiếu nại). Trong mối quan hệ này, rõ ràng người khiếu nại có những bất lợi rất lớn trong việc tìm kiếm chứng cứ và chứng minh QĐHC hay HVHC của cơ quan công quyền là không hợp pháp, gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Do đó, tác giả kiến nghị trong GQKN đối với trường hợp nhà nước thu hồi đất thì trách nhiệm chứng minh nên được quy định thuộc về cơ quan bị khiếu nại. Điều này nhằm tăng trách nhiệm giải trình, cũng như tính đúng đắn, cẩn trọng của các cơ quan công quyền khi ban hành các QĐHC.

Thứ tư, Theo quy định pháp luật khiếu nại, người có đất bị thu hồi chỉ có quyền khiếu nại đối với QĐHC mang tính cá biệt mà không có quyền khiếu nại văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước. Trên thực tế, không ít văn bản của cơ quan quản lý nhà nước về thu hồi đất mặc dù được ban hành dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật lại xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích của người dân nhưng theo quy định của pháp luật hiện hành họ lại không được quyền khiếu nại. Ví dụ, Quyết định ban hành quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất, quyết định phê duyệt quy hoạch xây dựng, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quyết định phê duyệt bảng giá đất,... Mặc khác, các cơ quan Nhà nước ở địa phương cũng ban hành không ít văn bản quy phạm pháp luật về đất đai trái với Hiến pháp và văn bản của các cơ quan Nhà nước ở trung ương, gây thiệt hại đến quyền và lợi ích của công dân. Vấn đề là những quyết định này lại là căn cứ để ban hành các QĐHC cá biệt bị khiếu nại, tác động đến quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Điều này đã dẫn đến tình trạng gây bức xúc cho người có đất bị thu hồi và sẽ căng thẳng hơn khi GQKN “phần thua” thuộc về người bị thu hồi đất.

Các cơ quan Nhà nước “cấp dưới” đã áp dụng “đúng” quyết định quy phạm pháp luật, trong khi “bản thân” các văn bản quy phạm pháp luật này chưa hợp pháp, hợp lý lại không cho phép người có đất bị thu hồi khiếu nại và giải quyết bằng con đường khiếu nại hoặc khởi kiện. Tác giả kiến nghị pháp luật khiếu nại cần điều chỉnh, bổ sung đối tượng khiếu nại đối với các văn bản quy phạm pháp luật.  Đây vấn đề này là cần thiết và hợp lý, phù hợp với xu thế chung của thế giới bởi nó đã được nhiều quốc gia trên thế giới công nhận và thực hiện. Chẳng hạn như: “Mọi công dân đều có quyền khiếu nại đòi bồi thường thiệt hại, cách chức các công chức, kiến nghị ban hành, huỷ bỏ, sửa chữa đạo luật, sắc lệnh, điều lệ hay khiếu nại trong các lĩnh vực khác; không người nào bị phân biệt đối xử vì ủng hộ các kiến nghị này[14]”./.

Thu hồi đất, giải phóng mặt bằng - Ảnh: TL

Th.S NGUYỄN ĐỨC ANH (Thanh tra huyện Ninh Phước, tỉnh Ninh Thuận)