Hậu quả pháp lý khi người bị kiện rút lại quyết định hành chính bị kiện theo quy định của Luật Tố tụng hành chính 2015

Đặt vấn đề

        Trong quá trình giải quyết vụ án hành chính các đương sự có quyền “giữ nguyên, thay đổi, bổ sung hoặc rút yêu cầu”, có quyền “đề nghị Tòa án tổ chức phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ, đối thoại và tham gia phiên họp trong quá trình Tòa án giải quyết vụ án”. Như vậy, trong vụ án hành chính các đương sự có quyền tự do ý chí trong việc đưa ra quan điểm của mình về việc giải quyết vụ án bằng phương pháp phù hợp nhất với sự chứng kiến và ghi nhận của Tòa án.

        Tại khoản 4 Điều 57 Luật tố tụng hành chính năm 2015 quy định người bị kiện có quyền: sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bị khởi kiện; dừng, khắc phục hành vi hành chính bị khởi kiện.

         Vấn đề pháp lý đặt ra là khi người bị kiện thực hiện quyền sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định hành chính bị khởi kiện (sau đây gọi chung là rút lại quyết định hành chính bị kiện) thì hậu quả pháp lý của sự kiện pháp lý này là như thế nào? Tòa án sẽ giải quyết ra sao để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự? Việc rút lại quyết định hành chính bị kiện của người bị kiện thường được diễn ra ở hai giai đoạn của thủ tục tố tụng hành chính là rút lại quyết định hành chính bị kiện trước khi mở phiên tòa và rút lại quyết định hành chính bị kiện tại phiên tòa.

      Hậu quả pháp lý của việc rút lại quyết định hành chính bị kiện của người bị kiện trước khi mở phiên tòa

        Khoản 3 Điều 140 Luật tố  tụng hành chính 2015 quy định: Trường hợp qua đối thoại mà người bị kiện cam kết sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ quyết định bị khởi kiện hoặc chấm dứt hành vi hành chính bị khởi kiện và người khởi kiện cam kết rút đơn khởi kiện thì Tòa án lập biên bản về việc cam kết của đương sự. Trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày lập biên bản, người bị kiện phải gửi cho Tòa án quyết định hành chính mới hoặc thông báo về việc chấm dứt hành vi hành chính bị khởi kiện và người khởi kiện phải gửi cho Tòa án văn bản rút đơn khởi kiện. Hết thời hạn này mà một trong các đương sự không thực hiện cam kết của mình thì Thẩm phán tiến hành các thủ tục để mở phiên tòa xét xử vụ án.

        Trường hợp nhận được quyết định hành chính mới hoặc văn bản rút đơn khởi kiện thì Tòa án phải thông báo cho các đương sự khác biết. Trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày nhận được thông báo của Tòa án, nếu các đương sự không có ý kiến phản đối thì Thẩm phán ra quyết định công nhận kết quả đối thoại thành, đình chỉ việc giải quyết vụ án và gửi ngay cho đương sự, Viện kiểm sát cùng cấp. Quyết định này có hiệu lực thi hành ngay và không bị kháng cáo, kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm; trường hợp có căn cứ cho rằng nội dung các bên đã thống nhất và cam kết là do bị nhầm lẫn, lừa dối, đe dọa hoặc trái pháp luật, trái đạo đức xã hội thì quyết định của Tòa án có thể được xem xét lại theo thủ tục giám đốc thẩm.

        Như vậy, có thể thấy rằng việc rút lại quyết định hành chính bị kiện của người bị kiện trong giai đoạn chuẩn bị xét xử phụ thuộc vào ý chí của người khởi kiện mà hậu quả pháp lý sẽ rất khác nhau. Nếu người khởi kiện chấp nhận việc rút lại quyết định hành chính bị kiện của người bị kiện và đồng ý rút lại đơn khởi kiện thì hậu quả là vụ án có thể được đình chỉ. Ngược lại, nếu người khởi kiện không đồng ý với việc rút lại quyết định hành chính bị kiện của người bị kiện thì vụ án sẽ tiếp tục được giải quyết.

           Hậu quả pháp lý của việc rút lại quyết định hành chính bị kiện của người bị kiện tại phiên tòa

         Trường hợp tại phiên tòa người bị kiện rút lại quyết định hành chính bị kiện và người khởi kiện không đồng ý rút lại đơn khởi kiện thì cả Luật tố tụng hành chính năm 2010 và Luật tố tụng hành chính năm 2015 đều không giải quyết vấn đề này. Do đó, thực tiễn xét xử các thẩm phán thường có cách hiểu và xử lý đối lập nhau:

        Quan điểm 1. Tại phiên tòa người bị kiện đã rút lại quyết định hành chính bị kiện thì đối tượng khởi kiện đã không còn, trong trường hợp này Tòa án yêu cầu người khởi kiện cho biết ý kiến. Nếu người khởi kiện đồng ý thì Tòa án sẽ đình chỉ giải quyết vụ án, ngược lại nếu người khởi kiện không đồng ý thì Tòa án sẽ tiếp tục xét xử và tuyên bác yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện vì đối tượng khởi kiện không còn. Thực tiễn cho thấy, quan điểm này đã được nhiều Tòa án áp dụng và xét xử từ khi Luật tố tụng hành chính 2010 có hiệu lực thi hành.

        Ví dụ:  Bà L khởi kiện yêu cầu hủy bỏ Quyết định số 65/QĐ-NN ngày 17/02/2009 của Giám đốc Sở Nông nghiệp và phát triển nông thôn tỉnh K, đồng thời, yêu cầu Giám đốc Sở Nông nghiệp và phát triển nông thôn tỉnh K bồi thường thiệt hại bổ sung cho bà số tiền 3.047.474.000 đồng.

        Trong quá trình giải quyết vụ kiện ngày 10/01/2013 Giám đốc Sở Nông nghiệp và phát triển nông thôn tỉnh K đã ban hành Quyết định số 04/QĐ-SNNPTNT về việc hủy bỏ Quyết định số 65/QĐ-NN ngày 17/02/2009 của Giám đốc Sở Nông nghiệp và phát triển nông thôn tỉnh K. Dù Quyết định 65/QĐ-NN đã hủy bỏ, nhưng diện tích đất nhận khoán của bà L đã bị thu hồi, nên bà L vẫn giữ nguyên việc khởi kiện đối với Quyết định 65/QĐ-NN, vì Quyết định ban hành không đúng theo quy định của pháp luật và đã gây thiệt hại cho bà.

        Tại bản án sơ thẩm số 03/2013/HCST ngày 06/3/2013 của Tòa án nhân dân tỉnh K tuyên xử như sau: Không chấp nhận đơn khởi kiện của bà Phạm Thị L; Nếu bà L có yêu cầu bồi thường thiệt hại thì được yêu cầu khởi kiện vụ án dân sự khác. Lý do cấp sơ thẩm không chấp nhận yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện là do đối tượng khởi kiện không còn.

        Tại bản án phúc thẩm số 183/2013/HC-PT ngày 12/9/2013 của Tòa án nhân dân tối cao đã tuyên hủy bản án 03/2013/HCST ngày 06/3/2013 của Tòa án nhân dân tỉnh K với lý do không giải quyết yêu cầu bồi thường trong cùng một vụ án. Tuy nhiên, cấp phúc thẩm cũng không đề cập đến việc tòa án cấp sơ thẩm có cần phải xem xét tính hợp pháp hay không hợp pháp của quyết định hay không.

        Quan điểm 2. Tại phiên tòa người bị kiện rút lại quyết định hành chính bị kiện mà người khởi kiện không đồng ý rút đơn khởi kiện và yêu cầu tòa án tiếp tục xét xử thì xem như việc rút lại quyết định hành chính bị kiện không có hiệu lực và trong trường hợp này Tòa án vẫn phải xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính bị kiện và ra bản án theo quy định của pháp luật.

        Ví dụ: Ngày 30/12/2015, ông N có đơn khởi kiện yêu cầu hủy Quyết định số 471/QĐ-BHXH ngày 21/12/2015 của Giám đốc Bảo hiểm xã hội tỉnh H; buộc Giám đốc Bảo hiểm xã hội tỉnh H có trách nhiệm thực hiện bổ sung vào sổ Bảo hiểm xã hội về thời gian đóng bảo hiểm xã hội từ tháng 10/1982 đến tháng 9/1994 theo đúng quy định của Luật bảo hiểm xã hội.

        Tại phiên tòa, đại diện Giám đốc bảo hiểm xã hội tỉnh H có ý kiến thu hồi lại Quyết định số 471/QĐ-BHXH của Giám đốc bảo hiểm xã hội tỉnh H, nhưng không ban hành Quyết định mới để bổ sung vào sổ Bảo hiểm xã hội về thời gian đóng bảo hiểm xã hội từ tháng 10/1982 đến tháng 9/1994 theo như yêu cầu của người khởi kiện mà cam kết sẽ có trách nhiệm hướng dẫn cho ông N để làm thủ tục hưởng Bảo hiểm xã hội theo quy định. Vì vậy, ông Năm không đồng ý và vẫn yêu cầu Hội đồng xét xử tiếp tục xét xử theo quy định.

       Tại bản án hành chính sơ thẩm số 14/2016/HC-ST ngày 28/9/2016 của Tòa án nhân dân tỉnh H tuyên xử: Chấp nhận một phần yêu cầu khởi kiện của ông Trần Văn Năm về việc yêu cầu hủy Quyết định hành chính số 471/QĐ-BHXH ngày 21/12/2015 của Giám đốc Bảo hiểm xã hội tỉnh H; Hủy Quyết định hành chính số 471/QĐ-BHXH ngày 21/12/2015 của Giám đốc Bảo hiểm xã hội tỉnh Hậu Giang.

       Hai quan điểm và hai ví dụ điển hình như trên cho thấy rằng, cùng một vấn đề pháp lý nhưng hiện nay ở các Tòa án khác nhau lại có cách áp dụng pháp luật khác nhau. Trong khi phải chờ văn bản chính thức hướng dẫn vấn đề này, tác giả lại cho rằng cần thiết phải áp dụng quan điểm thứ hai để xử lý, bởi lẽ:

       Như đã phân tích, tại phiên đối thoại nếu người bị kiện đề nghị rút lại quyết định hành chính bị kiện và người khởi kiện không đồng ý rút lại đơn khởi kiện thì hậu quả pháp lý của sự kiện này là Tòa án phải tiếp tục tiến hành giải quyết vụ án. Xét về bản chất của sự kiện pháp lý này rất giống với sự kiện người bị kiện rút lại quyết định hành chính bị kiện tại phiên tòa và người khởi kiện không đồng ý rút lại đơn khởi kiện, yêu cầu Hội đồng xét xử tiếp tục xét xử vụ án. Do đó, cần phải suy luận rằng hậu quả pháp lý của việc người bị kiện rút lại quyết định hành chính bị kiện tại phiên tòa và hậu quả pháp lý của việc người bị kiện rút lại quyết định hành chính bị kiện tại phiên đối thoại là giống nhau. Nghĩa là Tòa án vẫn phải xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính bị kiện để chấp nhận hoặc bác yêu cầu của người khởi kiện mà không dựa vào sự kiện người bị kiện rút lại quyết định hành chính bị kiện để bác yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện với lý do đối tượng khởi kiện không còn. Luật tố tụng hành chính 2015 đã có sự tiến bộ khi quy định về thủ tục đối thoại là thủ tục bắt buộc trong đa số các vụ án hành chính và quy định rất cụ thể về hậu quả pháp lý của việc đối thoại. Theo luật tố tụng hành chính 2015 thì thủ tục đối thoại không chỉ được tiến hành trong thời hạn chuẩn bị xét xử mà ngay tại phiên tòa các đương sự vẫn có thể yêu cầu Hội đồng xét xử cho tạm ngừng phiên tòa để tự tiến hành đối thoại và yêu cầu Tòa án công nhận kết quả đối thoại thành. Thực tế, tại phiên tòa nếu người bị kiện xin rút lại quyết định hành chính bị kiện thì Tòa án sẽ tạm ngưng phiên tòa để các đương sự tự tiến hành đối thoại với nhau, dành cho họ thời gian suy nghĩ và quyết định về hướng giải quyết vụ án. Tuy nhiên, không phải vụ án nào đương sự cũng thống nhất về hướng giải quyết vụ án và yêu cầu Tòa án công nhận kết quả đối thoại thành. Những trường hợp này buộc Tòa án phải tiếp tục giải quyết vụ án khi người khởi kiện không đồng ý rút lại đơn khởi kiện và giải quyết theo quy định của pháp luật.

       Xét thẩm quyền của Hội đồng xét xử được quy định tại điểm a khoản 2 Điều 193 Luật tố tụng hành chính 2015, Hội đồng xét xử sơ thẩm chỉ có thẩm quyền “bác yêu cầu khởi kiện, nếu yêu cầu đó không có căn cứ pháp luật”, ngoài quy định tại Điều 193 Luật tố tụng hành chính 2015 không có quy định nào khác cho phép Hội đồng xét xử được quyền “bác yêu cầu khởi kiện vì lý do đối tượng khởi kiện không còn”. Như vậy, việc Hội đồng xét xử tuyên xử bác yêu cầu của người khởi kiện vì lý do người bị kiện đã rút lại quyết định hành chính bị khởi kiện (đối tượng khởi kiện không còn) là vượt quá thẩm quyền được Luật tố tụng hành chính quy định.

       Vấn đề người bị kiện đề nghị rút lại quyết định bị kiện tại phiên tòa và người khởi kiện không chấp nhận rút lại đơn khởi kiện tại phiên tòa thì chưa được Luật tố tụng hành chính 2015 quy định rõ và chưa có văn bản hướng dẫn. Nhưng trước đó, Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao đã hướng dẫn chung để giải quyết với quy định tại khoản 3 Điều 51 của Luật tố tụng hành chính năm 2010 khi người bị kiện sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định hành chính bị kiện: “nếu người khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập đều không rút đơn khởi kiện, yêu cầu thì Tòa án tiếp tục giải quyết vụ án theo thủ tục chung. Trong trường hợp này Tòa án phải xem xét tính hợp pháp của quyết định bị khởi kiện và quyết định sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định bị khởi kiện để tùy vào từng trường hợp cụ thể mà có quyết định đúng pháp luật”. Như vậy, giải quyết sự kiện pháp lý này theo hướng dẫn tại Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP thì Tòa án phải xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính bị kiện và cả quyết định sửa đổi, hủy bỏ quyết định bị khởi kiện để quyết định, trường hợp để chấp nhận yêu cầu khởi kiện (nếu có căn cứ quyết định hành chính không hợp pháp) hoặc bác yêu cầu khởi kiện (nếu có căn cứ quyết định hành chính là hợp pháp).

       Việc quy định khi người bị kiện rút lại quyết định hành chính bị kiện và người khởi kiện không đồng ý rút lại đơn khởi kiện mà yêu cầu Tòa án tiếp tục giải quyết vụ án thì Tòa án phải xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính bị kiện để chấp nhận hoặc không chấp nhận yêu cầu của người khởi kiện theo quy định tại Điều 193 Luật tố tụng hành chính 2015 mà không được bác yêu cầu khởi kiện vì lý do đối tượng khởi kiện không còn. Quy định như vậy là phù hợp với thực tiễn xét xử vì người bị kiện xin rút lại quyết định hành chính bị kiện nhưng người khởi kiện yêu cầu tiếp tục giải quyết vụ án mà Tòa án lại bác yêu cầu khởi kiện vì lý do đối tượng khởi kiện không còn. Nhưng khi bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực pháp luật người bị kiện lại không ban hành quyết định mới, hoặc ban hành quyết định mới có nội dung không khác gì quyết định bị khởi kiện hoặc nội dung quyết định mới tiếp tục xâm phạm đến quyền và lợi ích của người khởi kiện làm cho các bên đương sự tiếp tục xung đột về quyền và lợi ích dẫn đến vụ việc tranh chấp kéo dài và ngày càng phức tạp.

       Kết luận

       Từ những phân tích trên cho thấy, khi xét xử các vụ án hành chính mà tại phiên tòa, người bị kiện đề nghị rút lại quyết định hành chính bị kiện thì Hội đồng xét xử nên hỏi xem người khởi kiện có đồng ý với đề nghị của người bị kiện không? Nếu người bị kiện đồng ý thì Hội đồng xét xử nên tạm ngừng phiên tòa để các bên đương sự tự tiến hành đối thoại, khi tiến hành mở lại phiên tòa nếu các đương sự thống nhất với nhau về nội dung vụ án thì Hội đồng xét xử ghi nhận hoặc đình chỉ giải quyết vụ án. Nếu tại phiên tòa người khởi kiện không đồng ý với đề nghị của người bị kiện và đề nghị Tòa án tiếp tục giải quyết thì Hội đồng xét xử phải xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính bị khởi kiện để chấp nhận hoặc bác yêu cầu theo theo thẩm quyền được quy định tại Điều 193 Luật tố tụng hành chính. Không được dựa vào sự kiện pháp lý người bị kiện rút lại quyết định hành chính bị kiện để bác yêu cầu của người khởi kiện vì lý do đối tượng khởi kiện không còn./.

Ths. Hà Thái Thơ – Ths. Huỳnh Xuân Tình (Tòa án nhân dân tỉnh Hậu Giang)