Khó khăn khi xem xét tính pháp lý của đất khi thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân

1.Quy định của pháp luật về điều kiện bồi thường đất

Điều kiện bồi thường về đất được hiểu không chỉ đơn thuần trả lời cho câu hỏi đất này có được bồi thường hay không? Mà điều kiện bồi thường về đất phải được xác định rộng cho cả điều kiện xác định mục đích sử dụng đất được bồi thường và điều kiện về diện tích được bồi thường. Bởi vì bồi thường về đất bao gồm cả hai vấn đề, đó là: (i) đất bị thu hồi được bồi thường không?; (ii) đất được bồi thường theo mục đích nào?

Theo quy định tại Điều 75 Luật Đất đai năm 2013 quy định về điều kiện được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Theo đó, hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất không phải là đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm, có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ), Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (sau đây gọi chung là Giấy chứng nhận) hoặc có đủ điều kiện để được cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật Đất đai mà chưa được cấp, trừ trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 77 của Luật Đất đai năm 2013; người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam mà có Giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện được cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 mà chưa được cấp.

Ở quy định này có hai điều kiện được đặt ra:

 Điều kiện thứ nhất, phải xem xét đến nguồn gốc đất mà Nhà nước trao quyền sử dụng đất[i]: “Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất không phải là đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm”, tức là được bồi thường về đất đối với trường hợp Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối được giao đất nông nghiệp trong hạn mức; Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân được giao đất ở; Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê trong các trường hợp: Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối; Hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu tiếp tục sử dụng đất nông nghiệp vượt hạn mức được giao; Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất thương mại, dịch vụ; đất sử dụng cho hoạt động khoáng sản; đất sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm; đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp; Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất để xây dựng công trình công cộng có mục đích kinh doanh; Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất; ngoại trừ trường hợp duy nhất là đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm.

Mặc dù đều là đất thuê nhưng đất thuê trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê thì được bồi thường, trong khi đó đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm thì không bồi thường, điều đó căn cứ vào nghĩa vụ tài chính trong mối quan hệ giữa người sử dụng đất với Nhà nước, trong khi đất thuê trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê người sử dụng đất phải nộp tiền thuê đất đối với toàn bộ thời hạn được cho thuê, khi Nhà nước thu hồi đất thì phải bồi thường về đất vì thời hạn sử dụng đất còn lại người sử dụng đất đã nộp tiền thuê đất cho Nhà nước; còn đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm người sử dụng đất chỉ phải nộp tiền thuê đất theo từng năm, khi Nhà nước thu hồi đất thì không bồi thường về đất vì thời hạn sử dụng đất còn lại người sử dụng đất chưa nộp tiền thuê đất cho Nhà nước.

Đối tượng thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm[ii] và trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê của Luật Đất đai năm 2003 là khác nhau khi đối tượng thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê không có hộ gia đình, cá nhân[iii] nên không có quy định điều kiện được bồi thường đối với đất thuê của hộ gia đình, cá nhân[iv]. Đến Luật Đất đai năm 2013 đối tượng thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm và trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê là giống nhau[v] nên để đảm bảo tính công bằng và phù hợp với lợi ích của hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất thuê của Nhà nước khi quy định trường hợp hộ gia đình, cá nhân thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê thì được bồi thường về đất, còn trường hợp hộ gia đình, cá nhân thuê đất trả tiền thuê đất hằng năm thì không được bồi thường về đất. Đây cũng là điểm mới về điều kiện được bồi thường về đất của Luật Đất đai năm 2013 so với Luật Đất đai năm 2003

 Điều kiện thứ hai, phải xem xét đến tính pháp lý, hợp pháp của việc sử dụng đất: “Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hoặc có đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 mà chưa được cấp”.

Nếu đất thuộc trường hợp có GCNQSDĐ thì căn cứ vào Giấy chứng nhận, bao gồm các loại giấy được liệt kê cụ thể là GCNQSDĐ; Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở; GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, đây là các loại Giấy chứng nhận tùy theo quá trình lịch sử hình thành và thay đổi của GCNQSDĐ mà cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp cho người sử dụng đất để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người có quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất, làm cở sở pháp lý để Nhà nước công nhận và bảo hộ quyền sử dụng đất cho họ để giải quyết mối quan hệ về đất đai phát sinh trong quá trình sử dụng đất mà cụ thể trong trường hợp này là khi Nhà nước thu hồi đất sẽ bồi thường về đất cho họ.

So sánh với Luật Đất đai năm 2003 quy định Nhà nước thu hồi đất của người sử dụng đất mà người bị thu hồi đất có GCNQSDĐ thì được bồi thường về đất[vi] sẽ thấy quy định về điều kiện được bồi thường về đất trong Luật Đất đai năm 2013 cũng tương tự nhưng quy định chi tiết, rõ ràng hơn khi liệt kê ba loại Giấy chứng nhận được bồi thường về đất: GCNQSDĐ, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, để tránh trường hợp nhằm lẫn trong việc xác định trường hợp có GCNQSDĐ vì hiện nay có nhiều loại Giấy chứng nhận tồn tại gồm: GCNQSDĐ; Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở; GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở; Giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình…; Ngoài ra còn có các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất được cấp bởi chế độ cũ.

Trên thực tế, vì nhiều nguyên nhân cho đến hiện nay vẫn có nhiều hộ gia đình, cá nhân khi nhà nước thu hồi đất vẫn chưa được cơ quan có thẩm quyền cấp GCNQSDĐ. Do đó, để đảm bảo lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, pháp luật đất đai vẫn cho phép người sử dụng đất mặc dù chưa có GCNQSDĐ nhưng có đủ điều kiện để được cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất thì vẫn được bồi thường về đất. Bên cạnh đó, có trường hợp đặc biệt là không thỏa mãn cả 2 điều kiện quy định tại Điều 75 Luật Đất đai năm 2013 thì vẫn được bồi thường đó là trường hợp quy định tại Khoản 2 Điều 77 Luật Đất đai năm 2013, với điều kiện cụ thể như sau: (i) Đất bị thu hồi là đất nông nghiệp; (ii) Người sử dụng đất phải là hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; (iii) Thời điểm sử dụng đất trước ngày 01/7/2004.

Đây là quy định nhằm tháo gở khó khăn cho những người sử dụng đất chưa hợp thức hóa quyền sử dụng đất, nhưng sử dụng đất hợp pháp, đủ điều kiện cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Việc xác định đủ điều kiện để được cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền được chia thành hai trường hợp:

+ Trường hợp hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất có một trong các loại giấy tờ chứng minh về quyền sử dụng đất[vii]

+ Trường hợp hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất không có giấy tờ chứng minh về quyền sử dụng đất[viii].

Tóm lại, đất đủ điều kiện để được cấp giấy chứng nhận được xem là đất hợp pháp, bởi lẽ do nhiều lý do khách quan hoặc chủ quan của người sử dụng đất hay của cơ quan có thẩm quyền về cấp giấy chứng nhận mà trong quá trình sử dụng đất, người sử dụng đất chưa được cấp GCNQSDĐ theo quy định. Đây là quy định hợp lý, giúp cho người sử dụng đất hợp pháp đảm bảo được quyền lợi chính đáng của mình, tạo sự công bằng, minh bạch trong sử dụng đất của mọi tổ chức, cá nhân.

 2.Một số khó khăn trong quá trình xét pháp lý bồi thường đối đối với đất và tài sản gắn liền với đất

Trong quá trình xét pháp lý bồi thường đối với đất, đơn vị xét pháp lý thường gặp phải một số khó khăn sau:

 Một là, trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vẫn là đất của cá nhân, hộ gia đình nhưng thửa đất trên hiện đang do các cơ sở tôn giáo sử dụng. Như vậy, nếu căn cứ vào hiện trạng sử dụng đất thì phải áp dụng quy định dành cho cơ sở tôn giáo là không bồi thường về đất mà giao đất mới tại nơi khác (khoản 2 Điều 5 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP). Tuy nhiên, nếu căn cứ theo thông tin trong Giấy chứng nhận bồi thường thì áp dụng quy định đối với hộ gia đình, cá nhân thì các tín đồ tôn giáo phản ứng tạo nên những bất ổn trong giải phóng mặt bằng. Bên cạnh đó, việc xác định nguồn gốc đất đối với trường hợp chưa có Giấy chứng nhận gặp nhiều khó khăn do đa phần việc tặng cho đất cơ sở tôn giáo thực hiện trước ngày 01/7/2004 thực hiện bằng lời nói, chỉ cho thực tế; bên cạnh đó khi tổ chức lấy ý kiến dân cư về nguồn gốc đất, do cơ sở tôn giáo được hình thành lâu đời nên có nhiều người am hiểu nguồn gốc đất đã mất nên rất khó xác minh nguồn gốc.

Hai là, chưa quy định rõ nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất trong trường hợp người bị thu hồi đất chưa có GCNQSDĐ nhưng đủ điều kiện được bồi thường về đất. Khoản 2 Điều 13 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP quy định trường hợp người có đất thu hồi được bồi thường bằng tiền thì số tiền bồi thường phải trừ khoản tiền nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật về thu tiền sử dụng đất; thu tiền thuê đất, thuê mặt nước. Tuy nhiên, trường hợp nếu người bị thu hồi đất chưa có GCNQSDĐ nhưng lại được bồi thường bằng đất, thì họ có phải thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với thửa đất bị thu hồi trước đây hay không và nếu có nghĩa vụ này sẽ được xác định như thế nào vẫn chưa được quy định rõ.

Ba là, một trong những điều kiện cơ bản để xét cấp GCNQSDĐ là đất đang sử dụng không có tranh chấp và được sử dụng ổn định lâu dài. Vấn đề đặt ra ở đây là Điều 101 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 20 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP chỉ quy định các mốc thời gian dùng để xác định thửa đất được sử dụng ổn định vào loại đất gì, chứ không quy định thửa đất được bắt đầu sử dụng từ thời điểm nào, trong thời gian bao lâu thì thỏa điều kiện là sử dụng ổn định lâu dài. Chính điều này đã gây ra nhiều khó khăn cho Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong việc xét xem đất đang sử dụng có đủ điều kiện được cấp GCNQSDĐ và có được bồi thường khi nhà nước thu hồi đất hay không.

Bốn là, pháp luật hiện hành chưa quy định trong trường hợp cá nhân trong nước xác lập quyền sử dụng đất hợp pháp, nhưng sau khi sử dụng một thời gian thì họ đi định cư ở nước ngoài (chuyển từ cá nhân trong nước thành người Việt Nam định cư ở nước ngoài), nhưng họ vẫn còn đứng tên trên GCNQSDĐ, thì khi nhà nước thu hồi đất sẽ xử lý như thế nào.

Năm là, theo quy định tại khoản 3 Điều 79 Luật Đất đai năm 2013 thì tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đang sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở khi nhà nước thu hồi đất, nếu có đủ điều kiện quy định tại Điều 75 Luật Đất đai năm 2013 thì được bồi thường về đất. Tuy nhiên, một vấn đề đặt ra là các quy định hiện hành lại chưa quy định trường hợp là nếu tổ chức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở gắn liền với nhà ở từ hộ gia đình, cá nhân, sau đó tổ chức này sử dụng thửa đất và căn nhà trên để làm địa điểm sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, thì khi nhà nước thu hồi đất diện tích đất ở nêu trên có được bồi thường hay không và bồi thường theo loại đất nào là những vấn đề chưa được pháp luật hiện hành quy định[ix].

 3.Kiến nghị

Để công tác xét tính pháp lý trong thời gian tới được thực hiện ngày càng tốt hơn, hạn chế xảy ra vướng mắc, khiếu kiện của người dân, tác giả đề xuất những giải pháp sau:

 Thứ nhất, cần xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu đất đai, nhà ở hoàn chỉnh, chính xác nhằm phục vụ tốt cho công tác xác định nguồn gốc, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân và tổ chức từ đó đảm bảo cho việc áp dụng điều kiện bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất chính xác, giảm tình trạng khiếu kiện.

Thứ hai, quy định cụ thể về chủ thể xét tính pháp lý và quy trình xét tính pháp lý để đảm bảo tính minh bạch của quá trình xét tính pháp lý mặc dù đây là trình tự, thủ tục nhưng sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến việc áp dụng pháp luật về điều kiện bồi thường.

Thứ ba, ban hành quy chế phối hợp của các ngành liên quan trong công tác giải phóng mặt bằng, đặc biệt là việc xác minh, thẩm định tài sản để bồi thường nhằm xác định rõ trách nhiệm các bên liên quan và chặt chẽ quá trình phối hợp.

Thứ tư, tăng cường công tác tập huấn nâng cao trình độ của đội ngũ cán bộ thuộc Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng, trong quá trình tập huấn đề xuất mời thêm đại diện UBND cấp xã, công chức địa chính cùng dự để kịp thời nắm bắt quy trình thực hiện cũng như các quy định áp dụng trong công tác xét tính pháp lý nói riêng và công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư nói chung.

Bên cạnh các giải pháp chung, tác giả kiến nghị những giải pháp cụ thể về điều kiện bồi thường như sau:

 * Nhóm giải pháp điều kiện bồi thường về đất

 Một là, hoàn tất thủ tục cấp GCNQSDĐ lần đầu và đẩy nhanh tiến độ xây dựng bản đồ chính quy làm cơ sở để xét tính pháp lý cho việc bồi thường đất. Đồng thời, Bộ Tài nguyên và Môi trường nên nghiên cứu ban hành văn bản hướng dẫn xác định thời điểm và mốc thời gian sử dụng đất được xem là đất đó thỏa điều kiện được sử dụng ổn định lâu dài, đồng thời quy định rõ nghĩa vụ tài chính của người được bồi thường về đất trong trường hợp chưa có GCNQSDĐ.

 Hai là, nên xem xét bỏ từ “thừa kế” quy định tại Điều 4 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP, bởi vì khi xét điều kiện bồi thường về đất đối với diện tích vượt hạn mức nhận chuyển quyền phải xác định nguồn gốc giao dịch, nghĩa là đất đó là do nhận chuyển nhượng hay nhận chuyển đổi, thừa kế… Điều 77 Luật đất đai năm 2013 quy định đất do nhận thừa kế thì được bồi thường; đồng thời Điều 44 Nghị định 43/2014/NĐ-CP cũng quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất chỉ áp dụng đối với đất nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, xử lý nợ theo hợp đồng thế chấp. Vì vậy chưa có sự thống nhất trong quy định về đất nhận thừa kế giữa các quy định nêu trên gây khó khăn cho quá trình xét tính pháp lý để bồi thường đất.

Ba là, quy định cụ thể cơ chế kiểm soát diện tích đất nông nghiệp nhận chuyển quyền của một người ở các đơn vị hành chính, bởi hiện nay kiểm soát hạn mức chỉ quy định tại khoản 7 Điều 129 Luật Đất đai năm 2013 thì chỉ áp dụng đối với giao đất nông nghiệp. Vì vậy trong các trường hợp đất chưa được cấp GCNQSDĐ khi xét điều kiện để cấp Giấy chứng nhận nếu đủ điều kiện cấp Giấy thì vẫn bồi thường nhưng khi xét thì cơ quan có thẩm quyền không có cơ sở kiểm tra xem phần đất bị thu hồi có bị vượt hạn mức nhận chuyển quyền hay không. Song song đó, cần bổ sung quy định hướng dẫn xác định lại quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất trong trường hợp thay đổi điều kiện chủ thể sử dụng đất tại thời điểm xác lập quyền sử dụng đất với thời điểm nhà nước thu hồi đất hay khi phát sinh các sự kiện pháp lý khác sau này.

 Bốn là, cần bổ sung hướng dẫn điều kiện bồi thường đối với loại đất trồng xen canh hoặc chuyển đổi cơ cấu giống cây trồng sẽ bồi thường theo loại đất ghi trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã được cấp hay bồi thường theo loại đất đang thực tế được sử dụng. Ví dụ, đất ghi trên Giấy chứng nhận là đất trồng lúa, nhưng trên thực tế do bị xâm nhập mặn, người dân đang thực tế sử dụng để nuôi thuỷ sản./.

[i] Điều 17 Luật Đất đai năm 2013

[ii] Khoản 18 Điều 4 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai, đã bổ sung quy định bồi thường cho trường hợp thuê trả tiền hàng năm mà đã trả trước tiền thuê nhiều năm thì khi Nhà nước thu hồi đất được trả lại tiền thuê đất đã trả trước còn lại cho thời gian chưa sử dụng tính từ thời điểm có quyết định thu hồi đất.

[iii] Điều 35 Luật Đất đai năm 2003.

[iv] Điều 8 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất.

[v] Điều 56 Luật Đất đai năm 2013.

[vi] Khoản 1 Điều 42 Luật Đất đai năm 2003.

[vii] Điều 100 Luật Đất đai năm 2013.

[viii] Điều 101 Luật Đất đai năm 2013.

[ix] Điều 176 Luật Đất đai năm 2013 quy định về quyền và nghĩa vụ của tổ chức kinh tế nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất, cũng không đề cập đến nội dung này.

TRẦN VANG PHỦ- CHÂU ĐĂNG KHOA (Giảng viên, Khoa Luật – Đại học Cần Thơ)