Bàn về quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Đặt vấn đề

Theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2025 (Luật TTHC 2015), đối tượng khởi kiện bao gồm chủ yếu là quyết định hành chính (QĐHC) và hành vi hành chính. Trong đó, QĐHC chiếm tỷ lệ phổ biến nhất trong các khiếu kiện hành chính. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy không phải mọi văn bản do cơ quan hành chính ban hành đều là QĐHC thuộc đối tượng khởi kiện, chỉ những quyết định có tính cá biệt và ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện mới thỏa mãn điều kiện này. Việc nhận thức không đầy đủ hoặc không thống nhất về QĐHC đã dẫn đến nhiều sai sót trong xét xử, có trường hợp người khởi kiện hoặc Tòa án xác định không đúng đối tượng khởi kiện (như khởi kiện một văn bản không phải QĐHC hoặc bỏ sót quyết định lẽ ra phải khởi kiện), làm vụ án bị đình chỉ hoặc giải quyết không đúng pháp luật. Chính vì vậy, việc nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành về QĐHC - đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, đánh giá từ thực tiễn xét xử, là cần thiết nhằm đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả giải quyết các vụ án hành chính.

1. Quy định pháp luật về quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Luật TTHC 2015 tại khoản 1 Điều 3 đưa ra định nghĩa về quyết định hành chính (QĐHC) như sau: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Có thể thấy định nghĩa này đã mở rộng phạm vi so với trước đây khi bổ sung cả cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính và người đứng đầu cơ quan, tổ chức đó vào chủ thể có thẩm quyền ban hành QĐHC[1]. Đồng thời, tiêu chí về hình thức cũng linh hoạt hơn, theo đó QĐHC có thể được thể hiện dưới nhiều tên gọi khác nhau, không nhất thiết phải mang tên “Quyết định”. Thực tiễn quản lý nhà nước cho thấy nhiều văn bản tuy tên có tên gọi là “Thông báo”, “Công văn”, “Kết luận”… nhưng nội dung chứa đựng mệnh lệnh quản lý áp dụng đối với cá nhân, tổ chức cụ thể. Pháp luật hiện hành đã thừa nhận các văn bản dạng này có thể là QĐHC nếu đáp ứng các dấu hiệu theo luật định[2]. Như vậy, khi xác định đối tượng khởi kiện, cần căn cứ vào nội dung và tính chất pháp lý của văn bản hơn là tên gọi hình thức của nó.

Luật TTHC 2015 cũng giải thích rõ khái niệm “QĐHC bị kiện” - tức QĐHC thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính để phân biệt với khái niệm QĐHC nói chung. Khoản 2 Điều 3 Luật TTHC 2015 quy định: “Quyết định hành chính bị kiện là quyết định quy định tại khoản 1 Điều này mà quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Như vậy, không phải mọi QĐHC đều có thể khởi kiện mà chỉ các quyết định cá biệt - tức có tác động trực tiếp, ngay lập tức đến quyền, nghĩa vụ cụ thể của người dân - mới thuộc đối tượng khởi kiện. Đây là tiêu chí quan trọng để phân biệt QĐHC “thông thường” với QĐHC bị kiện. Chẳng hạn, các quyết định mang tính nội bộ trong cơ quan, tổ chức (như quyết định chỉ đạo, điều hành, phân công công tác nội bộ, quản lý nhân sự, tài sản...) tuy cũng do cơ quan hành chính ban hành nhưng không có đối tượng chịu sự quản lý bên ngoài, không làm phát sinh quyền, nghĩa vụ pháp lý đối với công dân, nên không phải là đối tượng khởi kiện tại Tòa án. Tương tự, những quyết định có nội dung chung chung, không cá biệt (ví dụ: quyết định quy phạm hoặc QĐHC mang tính tổng thể không kèm danh sách cụ thể) thường không được coi là đối tượng khởi kiện. Trong lĩnh vực quản lý đất đai, các quyết định thu hồi đất “tổng thể” ban hành cho một dự án mà không nêu rõ từng thửa đất, từng cá nhân bị thu hồi thường bị xem là không đủ tính cá biệt để khởi kiện, mặc dù điều này dẫn đến người dân gặp khó khăn trong việc bảo vệ quyền lợi[3]. Từ các quy định trên, có thể khái quát những dấu hiệu đặc trưng của một QĐHC thuộc đối tượng khởi kiện như sau:

(1) Về hình thức: quyết định được thể hiện bằng văn bản (bao gồm dưới dạng quyết định hoặc hình thức văn bản khác nhưng chứa nội dung quyết định áp dụng pháp luật đối với cá nhân, tổ chức cụ thể).

(2) Về chủ thể ban hành: do cơ quan hành chính nhà nước, hoặc cơ quan/tổ chức được giao quản lý hành chính, hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành.

(3) Về nội dung và phạm vi áp dụng: mang tính mệnh lệnh, áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể, nhằm giải quyết một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính.

(4) Về tính cá biệt: quyết định đó trực tiếp làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền, nghĩa vụ hoặc ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý. Đây là đặc điểm cốt lõi quyết định một văn bản có phải là đối tượng khởi kiện hay không. Nếu văn bản chưa tác động trực tiếp, chưa làm thay đổi địa vị pháp lý của đương sự thì chưa phải QĐHC bị kiện, mặc dù có thể nằm trong quy trình hành chính hướng đến quyết định cuối cùng.

Ngoài QĐHC và hành vi hành chính, Luật TTHC còn quy định một số đối tượng khởi kiện khác. Đáng chú ý là quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với cán bộ, công chức. Khoản 2 Điều 30 Luật TTHC 2015 xác định khiếu kiện quyết định buộc thôi việc cán bộ, công chức thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Về bản chất, đây cũng là QĐHC cá biệt trong lĩnh vực quản lý công vụ, tác động trực tiếp đến quyền lợi của công chức (chấm dứt tư cách, quyền lợi công vụ của họ). Bên cạnh đó, Luật TTHC 2015 kế thừa pháp luật trước đây cho phép khởi kiện quyết định giải quyết khiếu nại về danh sách cử tri trong bầu cử. Nhìn chung, các trường hợp này đều đòi hỏi quyết định bị kiện phải ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích người khởi kiện. Nếu quyết định rơi vào phạm vi luật cấm khởi kiện (như quyết định thuộc bí mật quốc phòng, an ninh, ngoại giao; quyết định của Tòa án về xử lý vi phạm hành chính; QĐHC mang tính nội bộ…) thì Tòa án không thụ lý giải quyết.

Từ định nghĩa và dấu hiệu nêu trên, có thể xác định một văn bản hành chính có phải đối tượng khởi kiện hay không bằng cách xem xét: (i) nội dung văn bản có chứa mệnh lệnh hành chính áp dụng cho đối tượng cụ thể không; (ii) hiệu lực của văn bản đó có làm thay đổi quyền, nghĩa vụ pháp lý của người khởi kiện hay không; (iii) văn bản đó có thuộc trường hợp luật loại trừ quyền khởi kiện hay không. Luật TTHC 2015 và các văn bản hướng dẫn đã đưa ra một số chỉ dẫn quan trọng. Chẳng hạn, Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP của Hội đồng Thẩm phán TANDTC (hướng dẫn Luật TTHC 2010) từng nêu: QĐHC thuộc đối tượng khởi kiện có thể thể hiện “dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn… có chứa đựng nội dung của QĐHC... mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm”[4]. Quy định này đã được Luật hiện hành tiếp thu, giúp mở rộng phạm vi bảo vệ quyền lợi người dân. Tuy nhiên, Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP cũng loại trừ một số văn bản khỏi đối tượng khởi kiện, ví dụ các thông báo yêu cầu bổ sung hồ sơ, giấy tờ trong quá trình giải quyết vụ việc hành chính (loại thông báo này chỉ mang tính thủ tục, chưa quyết định đến quyền lợi người dân). Do đó, nhiều văn bản có tên “Thông báo”, “Biên bản”, “Phiếu chuyển thông tin để xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai”… nhưng nếu nội dung chỉ nhằm hướng dẫn thủ tục hoặc cung cấp thông tin, không mang quyết định quản lý, chưa làm phát sinh nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức thì không phải là QĐHC thuộc đối tượng khởi kiện[5].

2. Thực tiễn xét xử về xác định quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Pháp luật tố tụng hành chính đã quy định khá đầy đủ, chi tiết về QĐHC là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Bằng việc chi tiết hóa các dấu hiệu, đặc trưng, nội hàm của một QĐHC là đối tượng khiếu kiện, kết hợp với phương pháp liệt kê chi tiết, có loại trừ để xác định loại QĐHC thuộc phạm vi khiếu kiện. Tuy nhiên, trong thực tiễn quản lý nhà nước, sự phức tạp, đa dạng của các ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước, cùng sự khác biệt của các quy trình quản lý ở mỗi ngành, lĩnh vực làm cho các quyết định quản lý nhà nước không giống nhau về hình thức, thể thức, quy trình, thậm chí là nội dung[6]. Do vậy, trong thực tiễn xét xử các vụ án hành chính đã phát sinh nhiều vấn đề phức tạp khi xác định đối tượng khởi kiện là các QĐHC.

Một là, sự khác biệt trong nhận thức giữa các cấp Tòa án về các loại văn bản hành chính “giáp ranh”.

Những văn bản này thường không rõ ràng thuộc phạm vi nào trong quy trình hành chính, gây khó khăn trong việc xác định có phải là đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính hay không. Các văn bản như thông báo, biên bản, công văn, hay một số QĐHC không có tính chất quyết định cuối cùng hoặc có giá trị thi hành ngay lập tức, nhưng có khả năng gây ảnh hưởng lớn đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Do vậy, nếu Tòa án không có sự xem xét kỹ lưỡng khi tiếp nhận các yêu cầu khởi kiện đối với các trường hợp này, có thể dẫn đến trường hợp bỏ sót các yêu cầu khởi kiện hoặc thụ lý vụ án sai quy định.

Sự khác biệt trong nhận thức giữa các cấp Tòa án về các văn bản hành chính này có thể dẫn đến việc một số vụ án không được giải quyết kịp thời, hoặc Tòa án không chấp nhận khởi kiện những văn bản mà đáng lẽ ra phải được xem xét. Điều này làm cho quy trình xét xử hành chính thiếu thống nhất và có thể làm chậm trễ quá trình giải quyết quyền lợi hợp pháp của công dân. Vì vậy, việc thống nhất quan điểm và nhận thức về các văn bản hành chính “giáp ranh” này là rất quan trọng trong việc nâng cao chất lượng xét xử hành chính.

Hai là, sai sót từ phía người khởi kiện và tòa án khi xác định QĐHC là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.

Trong nhiều trường hợp, người khởi kiện xác định sai đối tượng khởi kiện, ví dụ như kiện một văn bản hành chính không thuộc đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính, hoặc kiện một QĐHC không xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Điều này không chỉ làm mất thời gian và công sức của cả người khởi kiện và Tòa án mà còn dẫn đến việc vụ án bị đình chỉ hoặc không được xét xử.

Bên cạnh đó, sai sót trong quá trình tố tụng của Tòa án cũng là một yếu tố quan trọng gây ảnh hưởng đến việc xác định QĐHC là đối tượng khởi kiện. Sai sót này xảy ra khi Tòa án thiếu sự phân tích kỹ lưỡng bản chất pháp lý và sự tác động của các QĐHC bị kiện đến quyền lợi của người khởi kiện. Điều này có thể dẫn đến việc Tòa án không công nhận QĐHC là đối tượng khởi kiện, không giải quyết yêu cầu của người khởi kiện theo đúng quy định của pháp luật hoặc thụ lý giải quyết vụ án đối với văn bản không đáp ứng yêu cầu của QĐHC bị kiện.

Bài viết dẫn ra một số vụ án thực tiễn để minh họa cho các bất cập nêu trên:

Vụ án 1: “Thông báo” là QĐHC thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.

Vụ án hành chính giữa người khởi kiện là ông H.M.T. và người bị kiện là UBND tỉnh K liên quan lĩnh vực quản lý đất đai. Ông H.M.T. đã khởi kiện yêu cầu hủy “Thông báo” do UBND tỉnh K ban hành để giải quyết khiếu nại của ông. Văn bản này có tên gọi là “Thông báo”, nội dung trả lời khiếu nại về việc thu hồi đất, và đã ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của ông T. Theo quy định khoản 2 Điều 3 Luật TTHC 2015, đây chính là QĐHC bị kiện - đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Tuy nhiên, Tòa án cấp sơ thẩm trong vụ án này đã xử lý không đúng: khi xét xử, Tòa án không xem xét, đánh giá tính hợp pháp của Quyết định số 2175/QĐ-UBND ngày 28/4/2010 của UBND tỉnh K (QĐHC có liên quan trực tiếp đến vụ việc) do cho rằng quyết định này đã hết thời hiệu khởi kiện, và đã đình chỉ giải quyết yêu cầu hủy Quyết định 2175/QĐ-UBND của người khởi kiện. Việc làm này bị VKSND cấp cao tại Đà Nẵng kết luận là vi phạm[7]. Bởi lẽ, mặc dù Quyết định 2175/QĐ-UBND (về thu hồi đất) không còn trong thời hiệu khởi kiện độc lập, Tòa án vẫn phải xem xét nó như một chứng cứ, một căn cứ có liên quan khi giải quyết tính hợp pháp của Thông báo giải quyết khiếu nại. Nói cách khác, muốn đánh giá đúng sai của quyết định giải quyết khiếu nại (Thông báo của UBND tỉnh K), cần đánh giá cả QĐHC bị khiếu nại (Quyết định thu hồi đất năm 2010) - quyết định này tuy không bị khởi kiện trực tiếp do hết thời hiệu, nhưng vẫn chi phối nội dung giải quyết khiếu nại. Tòa án sơ thẩm đã sai sót khi né tránh việc xem xét Quyết định 2175, dẫn đến việc giải quyết vụ án không triệt để. Kết quả, bản án sơ thẩm đã bị cấp có thẩm quyền kháng nghị, cần rút kinh nghiệm về việc xác định đối tượng khởi kiện và phạm vi giải quyết vụ án. Vụ việc này minh họa rằng: quyết định giải quyết khiếu nại (mặc dù tên gọi là “Thông báo”) hoàn toàn có thể là đối tượng khởi kiện nếu thỏa mãn các dấu hiệu QĐHC bị kiện, và khi giải quyết, Tòa án phải xem xét đầy đủ các QĐHC liên quan, tránh bỏ sót đối tượng cần xem xét.

Vụ án 2: “Thông báo thu hồi đất” không phải là QĐHC thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.

Vụ án hành chính về “Khiếu kiện QĐHC trong lĩnh vực quản lý Nhà nước về đất đai” giữa người khởi kiện là bà Lâm Tiên M, bà Lâm Tiên Q, bà Lâm Tiên U, bà Võ Thị Thanh C với UBND quận B, thành phố T. Nội dung vụ án như sau: Ngày 31/12/2020, UBND quận B, thành phố T ban hành 04 Thông báo thu hồi đất đối với bà Lâm Tiên M, bà Lâm Tiên Q; bà Lâm Tiên U; bà Võ Thị Thanh C để thực hiện dự án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư Khu đô thị tái định cư C1, phường L, quận B, thành phố T, cụ thể như sau:

- Thông báo thu hồi đất số 2742/TB-UBND có nội dung thông báo thu hồi đất của bà Lâm Tiên M.

- Thông báo thu hồi đất số 2743/TB-UBND có nội dung thông báo thu hồi đất của bà Lâm Tiên Q.

- Thông báo thu hồi đất số 2744/TB-UBND có nội dung thông báo thu hồi đất của bà Lâm Tiên U.

- Thông báo thu hồi đất số 2745/TB-UBND có nội dung thông báo thu hồi đất của bà Võ Thị Thanh C.

Ngày 28/01/2021, bà M, bà Q, bà U, bà C nhận được các thông báo nêu trên. Sau đó, bà M, bà Q, bà U, bà C lần lượt khởi kiện Thông báo thu hồi đất số 2742/TB-UBND; Thông báo thu hồi đất số 2743/TB-UBND; Thông báo thu hồi đất số 2744/TB-UBND; Thông báo thu hồi đất số 2745/TB-UBND ngày 31/12/2020 của UBND quận B vì cho rằng các Thông báo này vi phạm quy định Điều 58, Điều 69 Luật Đất đai năm 2013; Điều 54 Luật Đầu tư năm 2005 và Luật Đấu thầu năm 2013.

Dựa vào nội dung của các Thông báo trên có thể thấy đây chỉ là bước đầu tiên trong trình tự, thủ tục thu hồi đất theo quy định của pháp luật. Mặc dù nội dung các Thông báo thu hồi đất nêu trên bao gồm thông tin về người có đất bị thu hồi, dự kiến diện tích đất, thửa đất, loại đất bị thu hồi nhưng không phải là quyết định thu hồi đất. Sau khi nhận được thông báo thu hồi đất, bà M, bà Q, bà U, bà C vẫn có đầy đủ quyền quản lý, sử dụng đất, tài sản trên đất theo hiện trạng và có trách nhiệm phối hợp với cơ quan, tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng trong quá trình điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm, xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Như vậy, các Thông báo thu hồi đất số 2742/TB-UBND; 2743/TB-UBND; 2744/TB-UBND; 2745/TB-UBND ngày 31/12/2020 của UBND quận B chưa có nội dung làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của bà M, bà Q, bà U, bà C hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của bà M, bà Q, bà U, bà C đối với phần đất, tài sản trên đất dự kiến thu hồi nên không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính[8].

Vụ án 3: “Biên bản vi phạm hành chính” không phải là QĐHC thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Vụ án hành chính về “khiếu kiện QĐHC trong lĩnh vực đất đai” giữa người khởi kiện là bà Đoàn Thị T. và người bị kiện là UBND thành phố H (tỉnh P). Theo nội dung vụ án, bà T. bị UBND phường P lập Biên bản vi phạm hành chính (VPHC) số 09/BB-VPHC ngày 11/8/2022 về hành vi tự ý chuyển mục đích sử dụng đất trái phép. Sau đó Chủ tịch UBND TP. H ban hành Quyết định số 02/QĐ-KPHQ ngày 22/10/2022 buộc bà T. khôi phục lại hiện trạng đất (một dạng quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả). Bà T. cho rằng mình không vi phạm (vì việc xây dựng của bà đã có giấy phép hợp lệ), do đó khởi kiện đề nghị Tòa án hủy Biên bản VPHC số 09 và hủy Quyết định số 02/QĐ-KPHQ nêu trên. TAND tỉnh P (sơ thẩm) đã thụ lý và tuyên xử chấp nhận toàn bộ yêu cầu khởi kiện của bà T, tức hủy cả Biên bản VPHC và Quyết định 02/QĐ-KPHQ. Tuy nhiên, tại cấp phúc thẩm, TAND cấp cao tại Đà Nẵng đã xử khác: đình chỉ giải quyết phần yêu cầu khởi kiện đối với Biên bản VPHC số 09, đồng thời bác yêu cầu hủy Quyết định 02/QĐ-KPHQ. VKSND cấp cao kết luận Tòa án sơ thẩm có sai sót về tố tụng khi xác định Biên bản VPHC là đối tượng khởi kiện và thụ lý giải quyết yêu cầu này[9]. Cụ thể, Biên bản VPHC chỉ là văn bản ghi nhận hành vi vi phạm làm căn cứ để ra quyết định xử phạt. Bản thân biên bản không chứa nội dung quyết định xử lý, không làm thay đổi nghĩa vụ, quyền lợi của người vi phạm tại thời điểm lập biên bản. Do đó, theo khoản 2 Điều 3 Luật TTHC 2015, biên bản VPHC không phải là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính. Người bị lập biên bản không có quyền khiếu nại hay khởi kiện chỉ đối với biên bản đó, mà chỉ có thể khiếu nại/khởi kiện quyết định xử phạt hoặc quyết định cưỡng chế được ban hành sau đó (nếu có). Việc Tòa án sơ thẩm nhận đơn kiện đòi hủy biên bản và thụ lý giải quyết là không đúng quy định pháp luật. Hệ quả là UBND phường P - đơn vị lập biên bản - bị xác định sai tư cách tố tụng (phải là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan chứ không phải người bị kiện). Đồng thời, Tòa án sơ thẩm đưa Phòng Quản lý đô thị TP. H vào tham gia với tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan cũng không phù hợp, bởi phòng này chỉ là cơ quan tham mưu nội bộ, không phải chủ thể ban hành QĐHC bị kiện. Như vậy, vụ việc này cho thấy một bài học cần phân biệt rạch ròi giữa những văn bản chỉ mang tính thủ tục, tiền đề (như biên bản vi phạm, biên bản kiểm tra, thông báo đề nghị…) với QĐHC thực sự. Văn bản thủ tục sẽ không phải đối tượng khởi kiện hành chính, và việc khởi kiện nhầm những văn bản này sẽ dẫn đến vụ án bị đình chỉ do người khởi kiện không có quyền khởi kiện đối với văn bản đó. Trách nhiệm của Tòa án là ngay từ giai đoạn xem xét đơn, phải kiểm tra kỹ đối tượng khởi kiện; nếu thấy không đúng, cần giải thích, hướng dẫn người khởi kiện chuyển sang đúng quyết định cần kiện, tránh để vụ án tiến triển sai hướng.

Từ các vụ việc thực tiễn nêu trên có thể thấy việc xác định đúng QĐHC là đối tượng khởi kiện đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo tính hợp pháp và công bằng trong các vụ án hành chính. Nếu xác định sai QĐHC là đối tượng khởi kiện sẽ dẫn đến nhiều hậu quả nghiêm trọng, ảnh hưởng không chỉ đến quyền lợi của người dân mà còn đến hiệu quả và tính minh bạch của hệ thống tư pháp hành chính. Khi xác định sai đối tượng khởi kiện, quyền lợi hợp pháp của cá nhân, tổ chức sẽ không được bảo vệ đúng mức. Việc khởi kiện không đúng đối tượng khởi kiện có thể khiến người dân mất đi cơ hội để bảo vệ quyền lợi của mình trước các QĐHC sai phạm. Bên cạnh đó, xác định sai đối tượng khởi kiện sẽ kéo dài thời gian giải quyết vụ án, vì Tòa án sẽ phải tiến hành các bước bổ sung, như yêu cầu điều chỉnh đơn khởi kiện, yêu cầu xác định lại đối tượng bị kiện, hoặc thậm chí đình chỉ vụ án nếu đối tượng không thể khởi kiện. Điều này làm gia tăng sự trì trệ trong quy trình tố tụng và dẫn đến tình trạng giải quyết vụ án chậm, làm mất niềm tin của công dân vào hệ thống tư pháp. Ngoài ra, hậu quả nghiêm trọng của việc xác định sai đối tượng khởi kiện là vụ án có thể bị đình chỉ hoặc hủy án. Khi Tòa án nhận ra rằng đối tượng khởi kiện không thuộc phạm vi của vụ án hành chính, vụ án có thể bị đình chỉ hoặc bị hủy. Điều này làm giảm uy tín của hệ thống tư pháp, khiến công dân mất niềm tin vào sự công bằng của quy trình xét xử. Hệ quả là các vụ kiện hành chính không được giải quyết triệt để, gây sự bất bình và tạo ra các vấn đề về niềm tin trong xã hội.

3. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật và thực tiễn xét xử về xác định quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính

Thứ nhất, cần tiếp tục rà soát, bổ sung các quy định hướng dẫn chi tiết về đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Theo đó, Hội đồng Thẩm phán TANDTC cần sớm ban hành nghị quyết hướng dẫn Luật TTHC 2015 (hoặc ban hành án lệ) để làm rõ một số tình huống “giáp ranh” đã gặp trong thực tiễn. Như đã phân tích, các trường hợp như biên bản VPHC, thông báo thu hồi đất, các QĐHC mang tính tổng thể (không nêu đích danh cá nhân) v.v. cần được hướng dẫn thống nhất: xác định đó không phải đối tượng khởi kiện hành chính. Ngược lại, cũng cần liệt kê ví dụ những văn bản có hình thức khác (thông báo, công văn…) nhưng có nội dung QĐHC cá biệt thì được xem là QĐHC bị kiện. Việc hướng dẫn cụ thể sẽ giúp Tòa án các cấp áp dụng thống nhất, người dân và luật sư cũng dễ dàng xác định đúng đối tượng khởi kiện, hạn chế cách hiểu tùy nghi. Bên cạnh đó, nên quy định rõ quy trình xử lý khi người khởi kiện ghi sai đối tượng khởi kiện trong đơn: Tòa án cần thông báo và tạo điều kiện để họ sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện cho đúng, thay vì vội vàng trả đơn hay thụ lý sai đối tượng. Điều 118 Luật TTHC 2015 hiện quy định về việc yêu cầu sửa đổi, bổ sung đơn nhưng chưa nêu cụ thể trường hợp xác định nhầm đối tượng khởi kiện; do đó, hướng dẫn thêm về vấn đề này sẽ hữu ích.

Thứ hai, trên thực tế, Án lệ số 10/2016/AL đã được ban hành về “QĐHC là đối tượng khởi kiện” (liên quan đến quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư). Án lệ này khẳng định một văn bản dưới hình thức quyết định phê duyệt phương án chung, dù không trực tiếp ban hành cho cá nhân, nhưng nếu ảnh hưởng quyền lợi cá nhân thì vẫn có thể là đối tượng khởi kiện. Việc áp dụng án lệ này góp phần định hướng cho Tòa án các cấp khi gặp tình huống tương tự. Do đó, TANDTC cần tiếp tục phát huy việc xây dựng án lệ trong lĩnh vực hành chính, đặc biệt đối với những khoảng trống hoặc mâu thuẫn trong xác định đối tượng khởi kiện (như trường hợp QĐHC “tổng thể” không danh sách kèm theo, hoặc quyết định có tính chất phê duyệt mang tầm vĩ mô nhưng ảnh hưởng lợi ích cá nhân). Án lệ cùng với các văn bản hướng dẫn sẽ tạo thành khung khổ pháp lý chặt chẽ, giúp việc xét xử thống nhất và bảo đảm quyền tiếp cận công lý của người dân.

Thứ ba, nâng cao chất lượng công tác xét xử và kiểm sát. Theo đó, các Tòa án cần chú trọng đào tạo, tập huấn cho Thẩm phán về kỹ năng xác định đối tượng khởi kiện. Những bài học từ các thông báo rút kinh nghiệm của VKSND các cấp cần được phổ biến sâu rộng đến Thẩm phán, giúp rút kinh nghiệm chung. Bản thân mỗi Thẩm phán khi giải quyết án hành chính phải luôn kiểm tra kỹ lưỡng: yêu cầu khởi kiện cụ thể là gì, QĐHC nào đang bị kiện, quyết định đó có đúng là QĐHC bị kiện theo luật không, có bỏ sót quyết định liên qun nào không. Tương tự, Kiểm sát viên cần phát huy vai trò kiểm sát ngay từ giai đoạn thụ lý: nếu phát hiện Tòa án thụ lý sai đối tượng hoặc bỏ sót đối tượng, phải kịp thời kiến nghị, kháng nghị để khắc phục. Việc phối hợp chặt chẽ giữa Tòa án và Viện kiểm sát trong xác định đối tượng khởi kiện sẽ giúp hạn chế sai sót tố tụng, bảo vệ tốt hơn quyền lợi hợp pháp của người dân.

Kết luận

Xác định đúng QĐHC là đối tượng khởi kiện có ý nghĩa tiên quyết trong tố tụng hành chính, là bước đầu tiên để Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện. Pháp luật tố tụng hành chính hiện hành đã đưa ra các tiêu chí rõ ràng về QĐHC bị kiện. Bên cạnh đó, luật cũng loại trừ các quyết định không đáp ứng tiêu chí này (quyết định nội bộ, quyết định chung mang tính quy phạm, v.v.). Tuy nhiên, ranh giới trên thực tế không phải lúc nào cũng dễ phân định, thể hiện qua những sai sót của cả người khởi kiện lẫn Tòa án trong thời gian qua. Thông qua phân tích một số vụ án có vướng mắc về xác định đối tượng khởi kiện là QĐHC có thể thấy yêu cầu nâng cao nhận thức và kỹ năng áp dụng pháp luật tố tụng hành chính là hết sức cấp bách. Việc hoàn thiện khung pháp lý kết hợp với tăng cường đào tạo, phối hợp giữa các cơ quan tiến hành tố tụng sẽ góp phần giảm thiểu sai sót, đảm bảo mọi QĐHC bị kiện đều được Tòa án xem xét một cách đúng đắn, toàn diện. Điều này không chỉ bảo vệ tốt hơn quyền lợi của người dân, mà còn nâng cao hiệu lực pháp luật, kỷ luật hành chính, góp phần xây dựng nền hành chính công khai, minh bạch và thượng tôn pháp luật

LƯU QUỐC TRẠNG (TAND khu vực 1 - Quảng Ngãi)

Tài liệu tham khảo

1. Lê Trí Cường, Đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính - Một số vấn đề cần hoàn thiện, https://tapchitoaan.vn/doi-tuong-khoi-kien-trong-vu-an-hanh-chinh-mot-so-van-de-can-hoan-thien7734.html.

2. Nguyễn Thị Thương Huyền, Một số vấn đề về quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, https://hpu.vn/thong-tin-khoa-hoc/mot-so-van-de-ve-quyet-dinh-hanh-chinh-la-doi-tuong-khoi-kien-vu-an-hanh-chinh.html.

3. Lê Thị Mơ, Trần Quốc Văn, Khởi kiện vụ án hành chính về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư - một số kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật, Tạp chí Pháp luật và Thực tiễn, số 52, 2022.

4. Nguyễn Thị Thiện Trí, Bình luận án lệ hành chính số 10/2016/AL về quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, Tạp chí Khoa học pháp lý Việt Nam, số 5, 2025.

5. Tòa án nhân dân tối cao, Giải đáp số 02/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2018 giải đáp một số vấn đề về tố tụng hành chính.

6. Viện kiểm sát nhân dân cấp cao tại Đà Nẵng, Thông báo số 10/TB-VKS-HC ngày 23/01/2024 Rút kinh nghiệm về kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính.

7. Viện kiểm sát nhân dân cấp cao tại Đà Nẵng, Thông báo số 28/TB-VC2-HC ngày 26/5/2025 Rút kinh nghiệm về kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính.

8. Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Thông báo số 99/TB-VKSTC ngày 21/4/2025 Rút kinh nghiệm kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính.