Bất cập pháp luật trong xử phạt vi phạm hành chính về đăng ký doanh nghiệp và kiến nghị hoàn thiện

1. Một số bất cập của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đăng ký doanh nghiệp

1.1. Bất cập trong quy định về xác định thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính

Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là khoảng thời gian do pháp luật quy định mà trong đó người có thẩm quyền được xử phạt đối với hành vi vi phạm hành chính1. Việc quy định thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính nhằm giới hạn thời gian thực hiện quyền xử phạt của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, qua đó bảo đảm sự ổn định của các quan hệ pháp luật và tránh tình trạng kéo dài trách nhiệm hành chính đối với những hành vi vi phạm đã kết thúc2.

Theo điểm a khoản 1 Điều 6 Luật XLVPHC, thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là 01 năm, trừ những trường hợp pháp luật có quy định khác. Khoản 1 Điều 5 Nghị định số 122/2021/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đăng ký doanh nghiệp là 01 năm. Đối với hành vi đã kết thúc, thời hiệu được tính từ thời điểm chấm dứt hành vi; đối với hành vi đang thực hiện, thời hiệu được tính từ thời điểm phát hiện vi phạm. Theo điểm a, b khoản 1 Điều 8 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP, hành vi vi phạm đã kết thúc là hành vi có căn cứ xác định đã thực hiện xong trước thời điểm bị phát hiện; hành vi đang thực hiện là hành vi vẫn đang diễn ra và tiếp tục xâm hại trật tự quản lý nhà nước tại thời điểm bị phát hiện. Như vậy, thời điểm tính thời hiệu phụ thuộc vào tình trạng thực tế của hành vi vi phạm, không chỉ căn cứ vào việc hậu quả của hành vi còn tồn tại hay không. Tuy nhiên, khoản 2 Điều 5 Nghị định số 122/2021/NĐ-CP xác định các hành vi vi phạm đang thực hiện thông qua việc liệt kê các điều luật, trong đó có Điều 43 và Điều 44. Như vậy, khoản 2 Điều 5 Nghị định số 122/2021/NĐ-CP đã quy định cách tính thời hiệu đối với hành vi vi phạm đã kết thúc, nhưng chưa xác định cụ thể thời điểm kết thúc của từng hành vi được liệt kê. Trong khi đó, các hành vi quy định tại Điều 43 và Điều 44 có tính chất khác nhau, dẫn đến thời điểm hoàn thành hành vi vi phạm cũng khác nhau. Cụ thể, Điều 44 quy định cả hành vi thực hiện nghĩa vụ đăng ký, thông báo quá thời hạn và hành vi không thực hiện nghĩa vụ đăng ký, thông báo. Đối với hành vi chậm thực hiện, thời điểm kết thúc được xác định khi doanh nghiệp hoàn thành nghĩa vụ; trong khi hành vi không thực hiện có thể vẫn đang tiếp diễn nếu doanh nghiệp chưa thực hiện và nghĩa vụ đó vẫn còn tồn tại. Đối với hành vi kê khai không chính xác tại Điều 43, trường hợp doanh nghiệp chỉ thực hiện việc kê khai một lần thì hành vi có thể đã kết thúc tại thời điểm hoàn tất việc kê khai, mặc dù thông tin sai vẫn tiếp tục tồn tại trong hồ sơ.

Bên cạnh đó, việc phát hiện lại thông tin kê khai không chính xác khi doanh nghiệp thực hiện thủ tục đăng ký mới cũng có thể dẫn đến cách xác định thời hiệu khác nhau. Chẳng hạn, doanh nghiệp kê khai thông tin không chính xác trong hồ sơ đăng ký năm 2023 nhưng đến năm 2026, khi thực hiện thủ tục đăng ký thay đổi, cơ quan có thẩm quyền mới phát hiện sai phạm trước đó. Nếu xác định hành vi đã kết thúc từ thời điểm hoàn tất việc kê khai năm 2023 thì thời hiệu xử phạt đã hết; ngược lại, nếu coi việc thông tin sai còn tồn tại đồng nghĩa với hành vi vẫn đang thực hiện thì thời hiệu được tính từ thời điểm phát hiện năm 2026. Việc phát hiện lại hành vi đã kết thúc không làm phát sinh hành vi vi phạm mới, trong khi hành vi kê khai không chính xác được thực hiện trong hồ sơ mới, nếu có, phải được xác định là hành vi vi phạm riêng. Điều này có thể làm phát sinh cách hiểu và áp dụng không thống nhất về thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính. Mặt khác, Nghị định số 288/2026/NĐ-CP còn bãi bỏ Điều 49 về xử phạt hành vi vi phạm nghĩa vụ thông báo thay đổi nội dung đăng ký doanh nghiệp và chuyển các hành vi này sang Điều 44. Tuy nhiên, khoản 2 Điều 5 Nghị định số 122/2021/NĐ-CP vẫn liệt kê Điều 49 trong nhóm hành vi vi phạm đang thực hiện. Như vậy, quy định về xác định thời hiệu vẫn dẫn chiếu đến điều luật đã bị bãi bỏ, làm thiếu thống nhất giữa quy định về hành vi vi phạm và quy định về thời hiệu xử phạt. Mặc dù các hành vi được chuyển sang Điều 44 vẫn thuộc phạm vi điều chỉnh của khoản 2 Điều 5, việc giữ nguyên dẫn chiếu đến Điều 49 cho thấy sự thiếu đồng bộ trong sửa đổi, bổ sung pháp luật, ảnh hưởng đến tính chính xác và rõ ràng khi tra cứu, áp dụng quy định.  Bên cạnh sự thiếu thống nhất về dẫn chiếu, khoản 2 Điều 5 Nghị định số 122/2021/NĐ-CP còn chưa xác định cụ thể thời điểm kết thúc của từng hành vi vi phạm. Chẳng hạn, hành vi không thực hiện nghĩa vụ đăng ký thay đổi có thể kéo dài trong thời gian doanh nghiệp chưa thực hiện nghĩa vụ và nghĩa vụ đó vẫn còn tồn tại, trong khi hành vi kê khai không chính xác có thể đã kết thúc từ thời điểm hoàn tất việc kê khai, dù thông tin sai vẫn còn tồn tại trong hồ sơ đăng ký doanh nghiệp. Việc chưa xác định cụ thể thời điểm chấm dứt đối với từng hành vi có thể dẫn đến cách hiểu và áp dụng thời hiệu xử phạt không thống nhất, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp.

Những hạn chế trên có thể dẫn đến việc áp dụng thời hiệu xử phạt không thống nhất, đặc biệt là nguy cơ tính thời hiệu từ thời điểm phát hiện đối với hành vi thực tế đã kết thúc, làm kéo dài thời gian doanh nghiệp có thể bị xử phạt và ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp.

1.2. Bất cập trong việc phân loại hành vi vi phạm và quy định mức phạt

Một trong những yêu cầu cơ bản của xử phạt vi phạm hành chính là mức phạt phải phù hợp với tính chất, mức độ và hậu quả của hành vi vi phạm3. Điểm c khoản 1 Điều 3 Luật XLVPHC quy định việc xử phạt phải căn cứ vào tính chất, mức độ, hậu quả vi phạm, đối tượng vi phạm và các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ. Tuy nhiên, một số quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đăng ký doanh nghiệp chưa phân hóa đầy đủ các hành vi có tính chất và mức độ vi phạm khác nhau. Theo Điều 43 Nghị định số 122/2021/NĐ-CP, được sửa đổi bởi Điều 1 Nghị định số 288/2026/NĐ-CP, hành vi kê khai không trung thực, không chính xác trong các hồ sơ thuộc phạm vi điều chỉnh của điều luật bị phạt tiền từ 30 triệu đồng đến 70 triệu đồng. So với quy định trước đây, mức phạt đã được tăng lên đáng kể, nhưng pháp luật vẫn áp dụng chung một khung tiền phạt đối với các hành vi có thể khác nhau về tính chất, mức độ lỗi và hậu quả.

Trên thực tế, việc kê khai thông tin sai có thể xuất phát từ hành vi cố ý cung cấp thông tin không đúng sự thật hoặc do nhầm lẫn, sai sót trong quá trình lập hồ sơ. Hai trường hợp này có thể khác nhau về mức độ lỗi và ảnh hưởng đến hoạt động quản lý nhà nước. Tuy nhiên, Điều 43 chưa quy định các khung tiền phạt riêng để phân biệt hành vi cố ý gian dối với hành vi kê khai không chính xác do sơ suất. Đối với những sai sót nhỏ, không gây hậu quả đáng kể và đã được doanh nghiệp chủ động khắc phục, mức phạt tối thiểu 30 triệu đồng có thể chưa phù hợp với tính chất, mức độ vi phạm. Mặc dù các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ được xem xét khi quyết định mức phạt, việc xử phạt vẫn phải tuân thủ khung tiền phạt do pháp luật quy định. Do đó, việc áp dụng chung một khung phạt đối với các hành vi có tính chất, mức độ lỗi và hậu quả khác nhau có thể chưa bảo đảm đầy đủ sự công bằng trong xử phạt vi phạm hành chính.

1.3. Bất cập về mức phạt đối với hành vi chậm thực hiện và không thực hiện nghĩa vụ đăng ký doanh nghiệp

Điều 44 Nghị định số 122/2021/NĐ-CP, được sửa đổi bởi Nghị định số 288/2026/NĐ-CP, quy định các mức xử phạt đối với hành vi vi phạm thời hạn đăng ký, thông báo thay đổi nội dung đăng ký doanh nghiệp. Theo đó, hành vi quá thời hạn từ 01 đến 10 ngày bị cảnh cáo; từ 11 đến 30 ngày bị phạt từ 10 đến 20 triệu đồng; từ 31 đến 90 ngày bị phạt từ 30 đến 40 triệu đồng; từ 91 ngày trở lên bị phạt từ 50 đến 60 triệu đồng. Trong khi đó, khoản 5 Điều 44 quy định mức phạt từ 30 đến 70 triệu đồng đối với hành vi không thực hiện các nghĩa vụ đăng ký, thông báo thuộc phạm vi điều chỉnh của khoản này.

Mặc dù pháp luật đã quy định riêng hai nhóm hành vi, nhưng chưa xác định rõ căn cứ phân biệt trong trường hợp doanh nghiệp đã quá thời hạn mà vẫn chưa thực hiện nghĩa vụ tại thời điểm bị phát hiện. Điều này có thể dẫn đến cách hiểu khác nhau khi xác định hành vi vi phạm và lựa chọn khung tiền phạt. Bên cạnh đó, khung phạt đối với hành vi vi phạm thời hạn từ 91 ngày trở lên (50 - 60 triệu đồng) và hành vi không thực hiện nghĩa vụ (30 - 70 triệu đồng) có sự giao nhau, trong đó mức phạt tối thiểu đối với hành vi không thực hiện nghĩa vụ lại thấp hơn. Sự thiếu thống nhất giữa các khung tiền phạt có thể ảnh hưởng đến tính công bằng và hiệu quả khuyến khích doanh nghiệp tự giác thực hiện nghĩa vụ4.

2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đăng ký doanh nghiệp

Thứ nhất, hoàn thiện quy định về xác định thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính

Sửa đổi khoản 2 Điều 5 Nghị định số 122/2021/NĐ-CP theo hướng quy định cụ thể thời điểm kết thúc đối với từng nhóm hành vi vi phạm. Đối với hành vi chậm đăng ký, thông báo thay đổi nội dung đăng ký doanh nghiệp, thời điểm kết thúc là khi doanh nghiệp hoàn thành nghĩa vụ; đối với hành vi không thực hiện, thời điểm kết thúc là khi nghĩa vụ được thực hiện hoặc chấm dứt theo quy định pháp luật. Đối với hành vi kê khai không chính xác, thời điểm kết thúc được xác định căn cứ vào việc hoàn tất hành vi kê khai, không đồng nhất việc thông tin sai còn tồn tại với hành vi đang thực hiện. Đồng thời, cần quy định việc phát hiện lại hành vi đã kết thúc không làm thay đổi thời điểm tính thời hiệu xử phạt; trường hợp phát sinh hành vi vi phạm mới thì xác định thời hiệu riêng. Bên cạnh đó, cần bỏ dẫn chiếu đến Điều 49 tại khoản 2 Điều 5 để bảo đảm thống nhất với Nghị định số 288/2026/NĐ-CP.Cần sửa đổi khoản 2 Điều 5 Nghị định số 122/2021/NĐ-CP theo hướng quy định cụ thể thời điểm kết thúc đối với từng nhóm hành vi vi phạm. Đối với hành vi chậm đăng ký, thông báo thay đổi nội dung đăng ký doanh nghiệp, thời điểm kết thúc là khi doanh nghiệp hoàn thành nghĩa vụ; đối với hành vi không thực hiện, thời điểm kết thúc là khi nghĩa vụ được thực hiện hoặc chấm dứt theo quy định pháp luật. Đối với hành vi kê khai không chính xác, thời điểm kết thúc được xác định căn cứ vào việc hoàn tất hành vi kê khai, không đồng nhất việc thông tin sai còn tồn tại với hành vi đang thực hiện. Đồng thời, cần quy định việc phát hiện lại hành vi đã kết thúc không làm thay đổi thời điểm tính thời hiệu xử phạt; trường hợp phát sinh hành vi vi phạm mới thì xác định thời hiệu riêng. Bên cạnh đó, cần bỏ dẫn chiếu đến Điều 49 tại khoản 2 Điều 5 để bảo đảm thống nhất với Nghị định số 288/2026/NĐ-CP.

Thứ hai, hoàn thiện quy định về mức phạt đối với hành vi kê khai không trung thực, không chính xác

Sửa đổi Điều 43 Nghị định số 122/2021/NĐ-CP, được sửa đổi bởi Nghị định số 288/2026/NĐ-CP, theo hướng phân hóa mức phạt thành hai khung. Tác giả đề xuất cần quy định mức phạt tiền từ 10 triệu đồng đến 30 triệu đồng đối với hành vi kê khai không chính xác do sơ suất, không gây hậu quả đáng kể; phạt tiền từ 30 triệu đồng đến 70 triệu đồng đối với hành vi cố ý kê khai sai sự thật về vốn điều lệ, thành viên, chủ sở hữu, chủ sở hữu hưởng lợi hoặc các thông tin quan trọng khác. Đồng thời, bổ sung hình thức cảnh cáo đối với sai sót không nghiêm trọng, có tình tiết giảm nhẹ và được doanh nghiệp chủ động khắc phục. Việc áp dụng từng khung phạt cần căn cứ vào mức độ lỗi, tính chất thông tin kê khai sai và hậu quả của hành vi vi phạm.

Thứ ba, điều chỉnh các khung tiền phạt đối với hành vi chậm thực hiện và không thực hiện nghĩa vụ đăng ký

Kiến nghị sửa đổi Điều 44 Nghị định số 122/2021/NĐ-CP, được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 288/2026/NĐ-CP, theo hướng xác định hành vi chậm thực hiện là trường hợp doanh nghiệp hoàn thành thủ tục sau thời hạn luật định; hành vi không thực hiện là trường hợp doanh nghiệp chưa hoàn thành nghĩa vụ dù đã hết thời hạn khắc phục theo yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền. Đồng thời, cần quy định thời gian chậm thực hiện được tính từ ngày tiếp theo ngày hết thời hạn luật định đến ngày doanh nghiệp hoàn thành thủ tục. Về mức phạt, đề xuất giữ khung phạt từ 50 triệu đồng đến 60 triệu đồng đối với hành vi chậm thực hiện từ 91 ngày trở lên tại khoản 4 và nâng khung phạt từ 30 - 70 triệu đồng lên 60 - 70 triệu đồng đối với hành vi không thực hiện nghĩa vụ tại khoản 5 Điều 44.

NGUYỄN TRỌNG BẢY (Tạp chí Tòa án nhân dân)

Tài liệu tham khảo

1. Quốc hội (2012), Luật Xử lý vi phạm hành chính, số 15/2012/QH13 ngày 20/6/2012 và các văn bản sửa đổi, bổ sung.

2. Quốc hội (2025), Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Xử lý vi phạm hành chính, số 88/2025/QH15 ngày 25/6/2025.

3. Chính phủ (2021), Nghị định số 122/2021/NĐ-CP ngày 28/12/2021 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kế hoạch và đầu tư.

4. Chính phủ (2026), Nghị định số 288/2026/NĐ-CP ngày 21/7/2026 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 122/2021/NĐ-CP.

5. Bùi Thị Đào và Hoàng Thị Lan Phương (2019), Nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính theo pháp luật hiện hành, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 23 (399).

6. Phan Trung Hiền và Nguyễn Xuân Lộc (2020), Đề xuất các nguyên lí cần bảo đảm khi xây dựng chế tài trong xử phạt vi phạm hành chính ở Việt Nam, Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, số 1.

7. Nguyễn Văn Hiếu (2022), Xác định thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính đối với cá nhân do cơ quan tiến hành tố tụng chuyển đến, Tạp chí Nghề luật, số 8.

8. Hoàng Minh Khôi (2021), Bất cập về áp dụng thời hạn xử phạt vi phạm hành chính theo Luật Xử lý vi phạm hành chính, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 24 (448).