ĐĂNG KÝ HỘ KHẨU MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

           Đa dạng hình thức đăng ký hộ khẩu

        Các hệ thống đăng ký hộ khẩu và cư trú có các hình thức đa dạng khác nhau ở các nước trên thế giới. Cần phân biệt giữa hệ thống đăng ký theo nhân khẩu (hộ gia đình) và các hệ thống đăng ký theo nơi ở.

        Một  kết quả nghiên cứu về hộ khẩu của Ngân hàng Thế giới phối hợp với Viện Xã hội học thuộc Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam năm 2016 cho biết: Có một vài hệ thống trong đó có hệ thống của Việt Nam phục vụ cả hai chức năng này. Có khá nhiều nước có hệ thống đăng ký hộ gia đình, theo đó các hộ gia đình được xem như một đơn vị hành chính pháp lý, nhưng không gắn với nơi ở. Nhiều quốc gia châu Âu có các hệ thống như vậy. Ví dụ như hệ thống livret de famille của Pháp, hệ thống familenbuch của Đức, và hệ thống koseki của Nhật Bản. Hệ thống của Hàn Quốc có tên gọi hoju đã được bãi bỏ vào năm 2008 phần nhiều bởi vì những quan ngại là việc xác định chủ hộ (thông thường là đàn ông) làm duy trì những định kiến về giới. Hệ thống này đã được thay thế bằng một hệ thống đăng ký dựa trên cá nhân.

        Trong tất cả các trường hợp trên đây, hệ thống được sử dụng để đăng ký sinh, tử và hôn nhân nhưng không gắn kết với nơi ở hay việc cung cấp các dịch vụ xã hội. Ở một số nước khác có hình thức đăng ký theo nơi ở được dùng để xác định việc tiếp cận với các dịch vụ của chính quyền, nhưng không kèm theo các hạn chế đáng kể nào trong việc thay đổi chỗ ở. Chẳng hạn như ở Nhật Bản còn có hệ thống juminhyo (song hành với hệ thống đăng ký hộ gia đình koseki). Theo hệ thống juminhyo, công dân phải báo cáo địa chỉ hiện tại của họ với chính quyền địa phương và những cơ quan quan này sử dụng thông tin này để cung cấp các dịch vụ xã hội, bao gồm việc tham gia bảo hiểm y tế quốc gia và đăng ký trẻ em cho các trường học địa phương. Hệ thống này dựa trên cơ sở cá nhân và đáng chú ý là không có hạn chế nào với việc thay đổi đăng ký của người dân.

        Mỹ không có một hệ thống đăng ký cư trú, nhưng bằng chứng về nơi ở lại là cần thiết để tiếp cận một số dịch vụ ở địa phương. Những tài liệu nào được coi là bằng chứng về nơi ở, và chúng gắn với những loại dịch vụ nào thì tùy thuộc vào từng bang và từng địa phương? Hình thức bằng chứng về nơi ở phổ biến là giấy tờ sở hữu bất động sản hoặc hợp đồng thuê nhà. Chẳng hạn, để có thể cho con nhập học ở các trường tiểu học và phổ thông công lập, các gia đình phải có chỗ ở hiện hữu ở tại khu vực có trường học.

        Trong phần lớn các trường hợp, việc tiếp cận các dịch vụ không liên quan đến thời gian cư trú, nhưng có một ngoại lệ. Phần lớn các cơ sở giáo dục đại học công đều được tài trợ một phần ngân sách từ chính quyền bang và áp dụng mức học phí thấp hơn đối với những người cư trú tại bang đó. Để đủ tiêu chuẩn đóng học phí dành cho người của bang, phần lớn các bang của Mỹ đều đòi hỏi sinh viên phải cư trú tại bang đó tối thiểu một năm trước khi nhập học.

        Liên bang Xô Viết từng có hệ thống đăng ký cư trú rất chặt chẽ được gọi là propiska giống như mô hình hộ khẩu trước đây được tạo ra để ngăn nông dân rời bỏ làng quê và hạn chế dòng người đổ vào các thành phố lớn, đặc biệt là Mátxcơva. Propiska ở địa phương là điều kiện cần thiết để xin được việc làm, nhận lương hưu, nhà cửa, chăm sóc y tế và các dịch vụ xã hội khác bao gồm cả trường học cho trẻ em. Vào năm 1991, trong những suy tàn của Liên bang Xô Viết, Ủy ban Kiểm soát Hiến pháp (tiền thân của Tòa án Hiến pháp) đã tuyên bố hệ thống propiska vi hiến và kết luận rằng các cá nhân cần phải được tự do di chuyển và lựa chọn chỗ ở của mình và họ chỉ có nghĩa vụ thông báo cho chính quyền về sự lựa chọn của họ.

        Tuy vậy, các nước cộng hòa Xô Viết cũ tiếp tục kế thừa propiska, và những thành tố của hệ thống này vẫn tồn tại dai dẳng dưới nhiều góc độ. Nhiều nước trong số này đã chính thức bãi bỏ propiska nhưng vẫn duy trì một vài hình thức đăng ký cư trú. Tương tự như ở Việt Nam, ở những nước này, người ta lo ngại rằng trên thực tế việc đăng ký cư trú sẽ làm hạn chế quyền tiếp cận các dịch vụ công của người nhập cư.

        Trung Quốc đang tăng tốc về cải cách hộ khẩu

        Trên thế giới chỉ có rất ít các quốc gia có hệ thống đăng ký cư trú vừa gắn với việc cung cấp dịch vụ xã hội và vừa quy định hạn chế việc thay đổi đăng ký. Tương đồng với Việt Nam nhất là Trung Quốc.

        Hệ thống hộ khẩu (hukou) của Trung Quốc được thiết lập vào năm 1958 nhằm kiểm soát việc di cư của người dân. Mặc dù một vài cải cách đã được thực hiện nhưng hệ thống hukou vẫn còn khá cứng nhắc và hạn chế việc di cư và tiếp cận dịch vụ của người dân so với hộ khẩu. Hukou chia cư dân khu vực thành thị và nông thôn thành hai nhóm nhỏ hơn là cư dân “nông nghiệp” và “phi nông nghiệp”.

        Hộ khẩu thật sự là cơn ác mộng đối với thành phần dân nhập cư, vì không hộ khẩu thì không thể xin học cho con, mua nhà hay mua xe, thậm chí không cả việc xin cấp bằng lái. Như vậy, hộ khẩu tạo ra tầng lớp công dân hạng hai trong các đô thị.

        Asia Times cho biết, hiện Thâm Quyến có hơn 10 triệu cư dân nhưng chỉ có 1,5 triệu người là có hộ khẩu thường trú. Nhà nghiên cứu Vương Xuân Quang thuộc Viện Xã hội học Trung Quốc, cho rằng nếu tình trạng tồn tại của tầng lớp “công dân hạng hai” (những người không có hộ khẩu thành phố) kéo dài, chắc chắn sẽ nảy sinh thêm nhiều tiêu cực như là mặt trái không thể chối bỏ của hình thức quản lý cư trú bằng hộ khẩu. “Nhiều người sống và làm việc tại thành phố hơn 20 năm bây giờ đã không còn ruộng đất cũng như kỹ năng canh nông. Nếu các thành phố lớn nơi họ làm việc nhiều năm nay không chấp nhận họ, họ còn biết đi đâu?” – ông Vương nói.

  Photograph by Tomohiro Ohsumi/Bloomberg

        Trung Quốc đã nới lỏng kiểm soát vào những năm 1980 và khuyến khích việc di dân từ nông thôn tới thành thị vào những năm 1990.

        Trung Quốc cũng đã thử nghiệm nhiều cuộc cải cách hệ thống hukou địa phương. Những cải cách thử nghiệm này bao gồm (i) thủ tục đăng ký hukou đồng nhất, (ii) thiết lập hệ thống cấp phép cư trú song song, tách quyền lợi tiếp cận dịch vụ cơ bản của người di cư khỏi tình trạng hukou tại một số tỉnh/thành phố lớn như Thành Đô, Trùng Khánh, Quảng Đông, Giang Tô, Thượng Hải, Thâm Quyến và Chiết Giang nhằm cung cấp những dịch vụ xã hội gắn liền với hệ thống cấp phép này, (iii) một dự án thí điểm tại Quảng Đông với một đầu mối quản lý việc chuyển đổi hukou của người nhập cư nông thôn, và (iv) địa phương hóa việc chuyển đổi hukou cùng hay không cùng với việc trao đổi quyền lợi giữa nông thôn và thành thị (DRC và World Bank, 2013).

        Trong những năm gần đây, Chính phủ trung ương đã tăng tốc quá trình cải cách hukou. Vào năm 2011, Hội đồng Nhà nước đã tuyên bố rằng cải cách hukou là một trọng tâm trong hàng loạt những cải cách phối hợp tại nông thôn và thành thị và đã tiến hành một số bước, trong đó bao gồm việc ban hành hướng dẫn cải cách hệ thống hukou kết nối với bộ phận hành chính của thành phố, yêu cầu các đơn vị cải tiến thủ tục đăng ký tạm trú tại thành phố, và kêu gọi xóa bỏ dần hệ thống cấp phép cư trú.

        Vào năm 2014, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Kế hoạch Đô thị hóa Kiểu mới để quản lý một cách có trật tự việc di cư từ nông thôn tới thành thị và đã đề xuất mục tiêu là tới năm 2020 có 100 triệu người nhập cư dài hạn từ nông thôn được cấp hukou thành thị. Vào năm 2014, Hội đồng Nhà nước đã ban hành tài liệu Góp ý về Thúc đẩy Cải cách Hệ thống Đăng ký Hộ khẩu, trong đó đề ra một mục tiêu dài hạn đối với cải cách hukou: thiết lập một hệ thống đăng ký hộ khẩu quy củ và lấy người dân làm trung tâm để giúp hỗ trợ hiệu quả việc quản lý người dân di cư và những dịch vụ công và chuyển đổi 100 triệu nông dân thành cư dân thành thị cho tới năm 2020. Những biện pháp chính về chính sách bao gồm (i) áp dụng một hệ thống đăng ký hộ khẩu thống nhất ở cả nông thôn và thành thị, (ii) thiết lập hệ thống cấp giấy phép cư trú và (iii) đẩy nhanh việc phát triển hệ thống cơ sở dữ liệu dân số quốc gia để cung cấp những thông tin quan cho quá trình hoạch định chính sách.

        Trong lúc đó, những cải cách về tài khóa, xã hội và chính sách về đất cần được thực hiện để thúc đẩy bình đẳng trong tiếp cận dịch vụ công cơ bản giữa nông thôn và thành thị và giữa các vùng, bao gồm giáo dục bắt buộc, dịch vụ việc làm, lương hưu, y tế, dịch vụ xã hội và nhà ở, và bảo đảm quyền sử dụng đất của người dân nông thôn khi họ trở thành cư dân đô thị. Trong năm 2015, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Quy định về Hệ thống Cấp phép Cư trú, có hiệu lực vào đầu năm 2016. Người được cấp phép có quyền lợi và được bình đẳng trong việc tiếp cận các dịch vụ công tại thành phố (bao gồm giáo dục bắt buộc, các dịch vụ việc làm, lương hưu và bảo hiểm xã hội, y tế, văn hóa và thể thao, hỗ trợ pháp lý và các dịch vụ khác). Quy định này liệt kê những điều kiện để chuyển đổi từ người có giấy phép cư trú trở thành cư dân địa phương. Quy định này cũng nới lỏng những quy định về định cư tại các thành phố nhỏ, và khuyến khích áp dụng một đầu mối tại các thành phố lớn và siêu lớn như Thượng Hải, Bắc Kinh và Thiên Tân.

        Tới cuối tháng 1/2016, 29 tỉnh thành đã áp dụng hệ thống cấp phép cư trú. Với việc thực hiện cải cách hukou, tỷ lệ dân số thành thị của Trung Quốc đã tăng 56% trong năm 2015. Tuy nhiên, tỷ lệ người dân có hukou tại địa phương chỉ khoảng 37%. Theo như Kế hoạch Đô thị hóa Kiểu mới, Trung Quốc đặt mục tiêu đến năm 2020 sẽ đạt tỷ lệ 60% dân số là cư dân đô thị và 45% cư dân đô thị có hukou tại địa phương.

        Có nhận định cho rằng: Lịch sử văn minh nhân loại đã chứng kiến không biết bao nhiêu lần với bao nhiêu quốc gia và thành phố được đô thị hóa rồi mà chẳng hề lưu lại vết tích của một thứ “sổ con người” quái đản như vậy cả. Nếu bây giờ Trung Quốc không xử lý vấn đề này, đến năm 2030, 900 triệu người nhập cư (như dự báo), những kẻ sống gần như bất hợp pháp ngay trên đất nước họ, chịu bao nhiêu bất công đè lên đầu, sẽ trở thành một lực lượng mà chắc chắn không nhà nước nào đủ sức chống lại một khi bạo động toàn diện xảy ra!  Cả hệ thống hộ khẩu của Việt Nam và hộ khẩu (hukou) của Trung Quốc thực hiện đồng thời hai chức năng đăng ký theo hộ gia đình và theo nơi cư trú.

LÊ PHƯƠNG LINH   (Trường đào tạo cán bộ Lê Hồng Phong, Hà Nội)