Sửa Luật Đất đai 2013 qua thực tiễn giải quyết các tranh chấp dân sự, hành chính tại Toà án

Số liệu thống kê hàng năm của ngành Toà án cho thấy, các vụ án dân sự, hành chính liên quan đến đất đai luôn chiếm số lượng lớn trong tổng số các tranh chấp do Toà án giải quyết. Đây cũng là loại tranh chấp phức tạp, thời gian giải quyết thường kéo dài vì nhiều lý do, trong đó có lý do hệ thống pháp luật còn nhiều bất cập, chưa đồng bộ, chưa phù hợp với thực tiễn,  có còn nhiều khoảng trống, chưa quy định đầy đủ, thiếu thống nhất (giữa BLDS, Luật Nhà ở… với Luật Đất đai), hệ thống cơ sở dữ liệu thông tin về quản lý đất đai còn yếu kém. Do vậy, việc thu thập chứng cứ đầy đủ cũng như vận dụng các quy định nào của pháp luật để giải quyết tranh chấp đất đai, là không hề đơn giản. Nhiều vụ án xét xử kéo dài nhiều năm, qua nhiều lần sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm với các quan điểm, đường lối giải quyết khác nhau. Trong số 42 án lệ do TANDTC ban hành có đến 10 án lệ liên quan đến đất đai.

1.Thực tiễn giải quyết các vụ án liên quan đến Luật Đất đai

Các dạng tranh chấp phổ biến về số việc cũng như tính phức tạp là tranh chấp xác định thành viên hộ gia đình và thẩm quyền đại diện chủ hộ gia đình đứng tên trong Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; tranh chấp về việc đứng tên hộ trên hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất, đứng tên hộ trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; tranh chấp về giá chuyển nhượng thực tế và giá ghi trên hợp đồng.

1.1.Về hộ gia đình

Chủ thể sử dụng đất phổ biến nhất là hộ gia đình nhưng đến Luật  Đất đai 2013 mới có làm rõ khái niệm hộ gia đình sử dụng đất (khoản 29 Điều 3). Luật cũng quy định rõ hộ gia đình là chủ thể được thực hiện các giao dịch về đất như chuyển nhượng… (khoản 1 Điều 167).

Mặc dù các Luật Đất đai đều quy định việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lần đầu (Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất), nhưng việc triển khai thực hiện lại quá lâu, tính từ thời điểm xác lập quyền sử dụng đến thời điểm kê khai cấp GCN đã xảy ra nhiều biến động về nên để xác định đúng, đủ thành viên hộ gia đình để ghi đúng và đầy đủ thành viên, là rất khó khăn. Ví dụ: Đất có nguồn gốc cha ông để lại, nay chỉ còn cháu nội ở đứng ra kê khai đăng ký xin cấp GCN nhưng ông bà, cha mẹ đều không để lại giấy tờ gì; hoặc ông, bà thậm chí bố mẹ đều đã chết, con cháu có người sử dụng đất, có người đã đi nơi khác.

Việc cấp giấy chứng nhận không đúng đối tượng, một phần nguyên nhân là trình độ hiểu biết pháp luật của cả người dân lẫn cán bộ thực hiện quy trình cấp GCNQSD đất đều thấp, nhận thức đơn giản. Qua công tác xét xử, chúng tôi thấy phần lớn các thửa đất là tài sản chung (của vợ chồng, hoặc do được thừa kế chưa chia,…) nhưng giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đều chỉ ghi tên một người (thông thường là chồng, con trai trưởng) hoặc chỉ ghi chung chung là hộ ông A nhưng lại không ghi hộ gồm những ai, trong khi vợ hoặc cha, mẹ còn sống đang ở cùng trên thửa đất nhưng hồ sơ cấp giấy chứng nhận lại không hề có bất cứ tài liệu gì về việc cha mẹ cho con… Khi đó, thành viên hộ gia đình biết nhưng không ai phản đối, sau này do mâu thuẫn quyền lợi nội bộ (do cha mẹ mâu thuẫn với con, hoặc một người chết nên phát sinh tranh chấp về thừa kế, hoặc ly hôn,...) hoặc có tranh chấp với bên thứ 3 (do người đứng tên GCNQSD đất đem thế chấp vay ngân hang nhưng đến hạn không trả được thì Ngân hàng yêu cầu xử lý tài sản, hoặc người đứng tên trong giấy chứng nhận đem bán cho người khác,…) thì mới bên đưa ra ý kiến cho rằng GCNQSD đất đã cấp sai.

Việc giải quyết các tranh chấp này là rất khó khăn, do phải thu thập chứng cứ để xác định về tính hợp pháp của việc sử dụng đất cũng như  xác định đúng và đầy đủ đồng sở hữu sử dụng đất trong khi phần lớn chứng cứ do các cơ quan quản lý đất đai lưu giữ nên Toà án phải yêu cầu cơ quan này cung cấp tài liệu chứng cứ. Thực tế việc cung cấp thông tin trả lời cho Toà án thường rất lâu, có tình trạng Toà án phải nhiều lần có văn bản nhắc mới trả lời, thậm chí trả lời qua loa, không đầy đủ nội dung yêu cầu.  

Tuy Luật Đất đai 2013 quy định cấp GCNQSD đất có ghi tên đầy đủ thành viên, BLDS 2015 đã bổ sung quy định rõ ràng hơn về hộ gia đình và uỷ quyền đại diện, nhưng những tồn tại lịch sử để lại thì vẫn chưa giải quyết được; tình trạng các GCNQSD đất đã cấp không đúng (ghi không đầy đủ thành viên đồng quyền sử dụng) vẫn là phổ biến và chưa có biện pháp khắc phục. Thậm chí, cho đến nay vẫn còn một số địa phương chưa cấp được GCNQSD đất lần đầu.

Giấy chứng nhận đã cấp nhưng không đúng chủ sử dụng đất, hoặc không ghi đủ đồng quyền sử dụng đã tiềm ẩn rất nhiều rủi ro khi xác lập các giao dịch, là nguyên nhân dẫn đến các tranh chấp. Nhiều vụ tài sản đã được chuyển giao cho người thứ ba ngay tình hoặc đang là tài sản bảo đảm thực hiện nghĩa vụ tại các Ngân hàng thì tranh chấp lại càng phức tạp, khó giải quyết. Hiện nay, ngoài số lượng vụ án dân sự đương sự Toà án giải quyết (dân sự hay hành chính), đa số Toà án đều huỷ GCN đã cấp do xác định cấp sai đối tượng. 

1.2.Tình trạng đứng tên hộ

Người sử dụng đất không đứng tên trong Giấy chứng nhận, mà do người khác đứng tên – hiện nay là khá phổ biến. Ví dụ: Có giai đoạn pháp luật quy định không cho phép người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam nên họ “nhờ” người thân đứng ra mua nhà ở và đứng tên hộ (tham khảo Án lệ số 02/2016/AL); nhưng cũng không loại trừ việc để người khác đứng tên bất động sản, nhà đất là để rửa tiền, để tẩu tán tài sản trốn tránh nghĩa vụ...

Nhiều vụ án cơ quan thi hành án dân sự không thi hành án được do không xác định được tài sản thuộc sở hữu hợp pháp của người phải thi hành án để tiến hành các biện pháp xử lý thi hành nghĩa vụ cho người được thi hành án; những vụ tham nhũng đã xét xử nhưng rất khó khăn để thu hồi tài sản cho nhà nước do tiền tham nhũng mua tài sản nhưng đứng tên thân nhân của người phải thi hành án.

 1.3.Về tình trạng 2 giá cho một giao dịch chuyển quyền sử dụng đất

Giá chuyển nhượng là căn cứ để Nhà nước tính thuế, phí; nguyên tắc là sự tự nguyện thoả thuận giữa các bên và giá là một trong những nội dung  can thiệp Khi thực hiện các giao dịch chuyển quyền sử dụng đất thì phải nộp thuế, phí nên các bên giao dịch đều tìm mọi cách “lách” để giảm tối đa số tiền phải nộp, việc ghi thấp hơn giá thực tế là phổ biến đến mức được coi là bình thường; chính cơ quan thực hiện thủ tục hành chính đều biết nhưng không có chứng cứ rõ ràng để xử lý. Cơ quan công chứng thì luôn ghi trong hợp đồng đó là thoả thuận tự nguyện của các bên và các bên phải tự chịu trách nhiệm- trong khi giá ghi trong hợp đồng thấp đến mức vô lý. Nhưng khi tính các loại thuế, phí liên quan thì cơ quan thuế không lấy giá này mà căn cứ bảng giá đất (cao hơn giá các bên ghi) để tính thuế, thì không có ý kiến gì. Rõ ràng quy định như vậy là thể hiện sự yếu kém, bất lực. Một số vụ việc thoả thuận 2 giá là hành vi trốn thuế, phải bị xử lý hành chính, hình sự, tuỳ mức độ vi phạm.  Nhà nước đã ban hành đầy đủ các Luật và Nghị định hướng dẫn thi hành, nhưng thực tế xử lý rất ít, do vậy pháp luật được thực thi không nghiêm.  

Thực tiễn xét xử đã có nhiều vụ án chỉ vì thoả thuận ghi giá trên hợp đồng công chứng, chứng thực thấp hơn thực tế thoả thuận nên sau này là nguyên nhân phát sinh tranh chấp về giá. Ví dụ: Quyết định Giám đốc thẩm số 03/2020/DS-GĐT ngày 16/01/2020 của Hội đồng Thẩm phán TANDTC về vụ án tranh chấp hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Trong vụ án này, bên bán đã bàn giao đất chuyển nhượng cho bên mua, hai bên đã hoàn thiện thủ tục để bên mua được đứng tên trên GCNQSD đất, nhưng sau đó phát sinh tranh chấp do nguyên đơn cho rằng bị đơn chưa trả đủ tiền chuyển nhượng thực tế thoả thuận. Theo hợp đồng (đã được công chứng) các bên nộp cho Văn phòng đăng ký đất đai ghi giá chuyển nhượng là 200 triệu, trong khi nguyên đơn cho rằng giá thoả thuận là 3,2 tỷ nhưng nguyên đơn không đưa ra được chứng cứ tài liệu gì chứng minh. Bị đơn chỉ thừa nhận giá thoả thuận là 2,2 tỷ và đã trả đủ.

Các Toà án khi giải quyết tranh chấp có hợp đồng ghi 2 giá, đều xác định hợp đồng để làm thủ tục (ghi giá thấp) là giả tạo về giá (chỉ có mục đích che giấu giá thực tế để trốn thuế), giá thực tế thoả thuận mới có hiệu lực. Tuy phát hiện vi phạm trốn thuế, nhưng số vụ Toà án chuyển cho cơ quan có thẩm quyền để xử lý về thuế là rất hiếm.

Khoản 3 Điều 148 Dự thảo sửa Luật Đất đai trình Quốc hội đưa ra giải pháp  là quy định Bảng giá đất được áp dụng để tính thuế, theo chúng tôi, là mâu thuẫn với Luật thuế và vô tình tiếp tay cho hợp thức hoá các vi phạm. Một nền hành pháp thượng tôn pháp luật thì mọi hành vi vi phạm đều phải bị xử lý nghiêm. Hợp thức hoá vi phạm làm ảnh hưởng đến tiến trình cải cách tư pháp xây dựng nhà nước pháp quyền hiện nay.

1.4.Về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai

Đối với đất tranh chấp mà chưa được cấp GCNQSD đất, Luật Đất đai 2013 đã mở rộng thẩm quyền cho Toà án so với Luật 2003 là được giải quyết đối với trường hợp đất chưa có GCNQSD đất nếu đương sự lựa chọn Toà án giải quyết (khoản 2 Điều 203 Luật Đất đai 2013). Điều 230 Dự thảo đã chỉ quy định mọi tranh chấp chấp đất đai do Toà án có thẩm quyền giải quyết, UBND có trách nhiệm cung cấp cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc quản lý, sử dụng đất để làm căn cứ cho Tòa án nhân dân giải quyết theo thẩm quyền khi được yêu cầu. Như vậy, dự thảo đã bỏ thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của UBND nhưng Điều 27 dự thảo Luật lại vẫn giữ quy định về quản lý Nhà nước về đất đai “Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất đai”, là mâu thuẫn.

Sau khi Luật Đất đai 2013 có hiệu lực, Toà án đã thụ lý giải quyết nhiều vụ án tranh chấp đất mà đất tranh chấp chưa có giấy chứng nhận (theo thủ tục tố tụng dân sự), nhưng ngay cả loại tranh chấp mà đương sự lựa chọn UBND giải quyết thì nếu không đồng ý với Quyết định giải quyết tranh chấp đất đai, đương sự vẫn có quyền khởi kiện Quyết định hành chính giải quyết tranh chấp và Toà án lại thụ lý giải quyết vụ án hành chính. Như vậy, tuy việc phân định thẩm quyền tại Điều 203 Luật Đất đai 2013, nhưng Toà án vẫn giải quyết tất cả tranh chấp đất đai. Do vậy, theo chúng tôi, sửa như dự thảo là phù hợp hơn Luật Đất đai 2013 (chỉ Toà án mới có thẩm quyền giải quyết tranh chấp).

1.5.Về quy định trách nhiệm của UBND

Thực tiễn xét xử cho thấy tuy BLTTDS và Luật Tố tụng hành chính đều quy định rất rõ trách nhiệm của UBND, nhưng lại chỉ quy định mà không có chế tài để xử lý nên việc trả lời Toà án nói chung là chậm trễ; trả lời thiếu, qua loa hoặc không cung cấp đầy đủ tài liệu theo yêu cầu là phổ biến, là nguyên nhân kéo dài thời gian xét xử. Dự thảo chỉ quy định chung chung về trách nhiệm của UBND là còn chưa đủ mạnh, theo chúng tôi cần nghiên cứu có quy định khả thi hơn.

Việc tăng thẩm quyền giải quyết tranh chấp sẽ tiếp tục làm tăng số lượng vụ án trong khi ngành Toà án đang khó khăn cả về biên chế lẫn điều kiện vật chất và  áp lực xét xử bảo đảm đúng pháp luật đồng thời bảo vệ quyền lợi của nhà nước và quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự.

2. Kiến nghị sửa đổi một số luật liên quan, đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất

Đáp ứng yêu cầu hiệu quả giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến đất đai, chúng tôi đề nghị Ban soạn thảo sửa đổi Luật Đất đai 2013 cần nghiên cứu quy định cụ thể như thế nào là hành vi hành chính, quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai, nhận diện rõ loại hành vi nào, Quyết định nào là đối tượng bị khởi kiện trong vụ án hành chính;  Quốc hội tiếp tục xem xét dự thảo “Luật ban hành Quyết định hành chính” (đã lấy ý kiến Dự thảo đến lần thứ 5) để trình Quốc hội thông qua.

Quốc hội tiếp tục xem xét dự thảo “Luật Đăng ký tài sản” và trình Quốc hội thông qua, vì đây là công cụ rất hiệu quả góp phần hoàn thiện hệ thống thông tin bảo đảm minh bạch vể sở hữu tài sản. Luật này cần có quy định rõ nguyên tắc chỉ thừa nhận chủ sở hữu là người đứng tên sở hữu, việc uỷ quyền cho người khác đứng tên sở hữu tài sản bị nghiêm cấm.

Chính phủ cần xây dựng hệ thống cơ quan quản lý đất đai, có nghĩa vụ cung cấp thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản để người dân dễ dàng có được thông tin chính xác về tài sản khi tiến hành các giao dịch liên quan đến đất đai, nhà ở nói riêng và tài sản phải đăng ký sở hữu nói chung. Sớm loại bỏ việc sử dụng các giấy tờ sở hữu (bản giấy) khi thực hiện các giao dịch mà thay bằng quản lý dữ liệu thông tin. Đây chính là công cụ hữu hiệu để loại trừ được tình trạnh đáng báo động hiện nay do việc làm và sử dụng giấy tờ giả để phạm tội, cũng như là công cụ để nhà nước thực hiện được chống tham nhũng, rửa tiền.

Cần tiếp tục đổi mới hoàn thiện thực hiện xây dựng hệ thống thông tin đất đai và cơ sở dữ liệu đất đai, kết nối liên thông cơ sở dữ liệu đất đai, nhà ở với cơ quan thuế và sớm đưa vào vận hành Cổng dịch vụ công quốc gia liên quan đến giao dịch đất đai.

Nghiên cứu loại bỏ các quy định bất hợp lý về thủ tục chuyển nhượng quyền sử dụng đất, nhà ở gắn với đất, và cần thiết có thể giảm thuế suất chuyển quyền sử dụng đất để người dân bớt đi chi phí khi thực hiện quyền của mình.

TAND huyện Kbang, Gia Lai xét xử số hóa hồ sơ đối với vụ án “Tranh chấp về quyền sử dụng đất - Ảnh: Đinh Ngọc Thảo

PHAN THỊ VÂN HƯƠNG (Toà án nhân dân cấp cao tại Hà Nội)