Thực trạng và giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về chuyển nhượng văn phòng công chứng

1. Quy định của pháp luật về chuyển nhượng Văn phòng công chứng

Luật Công chứng số: 82/2006/QH11 (Luật Công chứng năm 2006) được Quốc hội khóa XI thông qua tại kỳ họp thứ 10 ngày 29/11/2006 đánh dấu những thay đổi quan trọng đối với hoạt động công chứng. Đây là văn bản đầu tiên quy định cho phép thành lập và hoạt động của Văn phòng công chứng. Tuy nhiên, các quy định về chuyển nhượng Văn phòng công chứng chưa được Luật Công chứng năm 2006 điều chỉnh. Từ đó dẫn đến những khó khăn trong việc áp dụng những quy định về chuyển nhượng Văn phòng công chứng trên thực tế. Để khắc phục tồn tại, khuyết điểm nêu trên, ngày 20 tháng 6 năm 2014 Quốc hội khóa XIII, tại kỳ họp thứ 7 đã thông qua Luật Công chứng số: 53/2014/QH13 (Luật Công chứng năm 2014) quy định về chuyển nhượng Văn phòng công chứng, cụ thể: “Văn phòng công chứng được chuyển nhượng cho các công chứng viên khác đáp ứng các điều kiện quy định tại khoản 2 Điều này. Văn phòng công chứng chỉ được chuyển nhượng khi đã hoạt động công chứng được ít nhất là 02 năm”[1]. Luật Công chứng năm 2014 cũng đặt ra các điều kiện đối với công chứng viên khi thực hiện nhận chuyển nhượng Văn phòng công chứng: “Đã hành nghề công chứng từ 02 năm trở lên đối với người dự kiến sẽ tiếp quản vị trí Trưởng Văn phòng công chứng; Cam kết hành nghề tại Văn phòng công chứng mà mình nhận chuyển nhượng; Cam kết kế thừa quyền và nghĩa vụ của Văn phòng công chứng được chuyển nhượng”[2]. Ngoài việc đáp ứng những điều kiện nêu trên, việc chuyển nhượng Văn phòng công chứng phải được “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét, quyết định cho phép chuyển nhượng Văn phòng công chứng”[3].

Để đảm bảo việc chuyển nhượng Văn phòng công chứng được thực hiện đúng pháp luật, Quốc hội đã giao nhiệm vụ cho Chính phủ quy định chi tiết trình tự, thủ tục chuyển nhượng Văn phòng Công chứng[4]. Theo đó, Nghị định 29/2015/NĐ-CP ngày 15/3/2015 được ban hành và trình tự, thủ tục, thành phần hồ sơ chuyển nhượng Văn phòng công chứng được thực hiện như sau:

Về trình tự, thủ tục chuyển nhượng: Văn phòng công chứng muốn chuyển nhượng phải nộp một bộ hồ sơ chuyển nhượng tại Sở Tư pháp nơi đăng ký hoạt động, trong thời hạn 20 ngày, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ theo quy định, Sở Tư pháp lấy ý kiến của tổ chức xã hội – nghề nghiệp của công chứng viên (ở những nơi đã thành lập), trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét, quyết định cho phép chuyển nhượng Văn phòng công chứng. Trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được văn bản đề nghị của Sở Tư pháp, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét, quyết định cho phép chuyển nhượng Văn phòng công chứng; trường hợp từ chối phải thông báo bằng văn bản và nêu rõ lý do. Cuối cùng, nếu được phép chuyển nhượng thì các công chứng viên nhận chuyển nhượng mới có thể đề nghị thay đổi nội dung đăng ký hoạt động của Văn phòng công chứng được chuyển nhượng theo quy định[5].

Về thành phần hồ sơ chuyển nhượng Văn phòng công chứng: theo Nghị định 29/2015/NĐ-CP ngày 15/3/2015, Văn phòng công chứng có nhu cầu chuyển nhượng nộp 01 (một) bộ hồ sơ chuyển nhượng tại Sở Tư pháp nơi đăng ký hoạt động, bao gồm: Hợp đồng chuyển nhượng Văn phòng công chứng; Văn bản cam kết của các công chứng viên nhận chuyển nhượng về việc kế thừa toàn bộ quyền, nghĩa vụ, tiếp nhận toàn bộ yêu cầu công chứng đang thực hiện và hồ sơ đang được lưu trữ tại Văn phòng công chứng được chuyển nhượng; Biên bản kiểm kê hồ sơ công chứng của Văn phòng công chứng được chuyển nhượng; Bản sao Quyết định bổ nhiệm công chứng viên của các công chứng viên nhận chuyển nhượng; giấy tờ chứng minh đã hành nghề công chứng từ 02 năm trở lên đối với công chứng viên nhận chuyển nhượng dự kiến là Trưởng Văn phòng công chứng; Quyết định cho phép thành lập và giấy đăng ký hoạt động của Văn phòng công chứng được chuyển nhượng; Kê khai thuế, báo cáo tài chính trong 03 (ba) năm gần nhất đã được kiểm toán của Văn phòng công chứng  được chuyển nhượng[6].

Nhìn chung, các quy định của pháp luật về chuyển nhượng Văn phòng công chứng khá đầy đủ các nội dung cần thiết, khá chặt chẽ và cơ bản đáp ứng vấn đề xảy ra trong thực tế. Các quy định này đã kịp thời điều chỉnh các mối quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động công chứng.

2. Một số tồn tại bất cập, hạn chế của pháp luật về chuyển nhượng Văn phòng công chứng và kiến nghị, giải pháp hoàn thiện

Có thể nhận thấy, quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục và thành phần hồ sơ để thực hiện chuyển nhượng Văn phòng công chứng rất cụ thể. Tuy nhiên, theo tác giả, những quy định này chưa phù hợp với tình hình thực tế.

Đối với điều kiện chuyển nhượng Văn phòng công chứng, Luật Công chứng năm 2014 quy định nhằm hướng tới nhiều mục đích khác nhau nhưng trên thực tế, ít công chứng viên thực hiện quy định này; có thể khẳng định là không có. Tổng kết sau hơn 7 năm thi hành Luật Công chứng năm 2014, trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh chưa có trường hợp Văn phòng công chứng thực hiện chuyển nhượng[7]. Hơn thế, tính đến nay, cả nước chưa có trường hợp chuyển nhượng Văn phòng công chứng nào được thực hiện. Chính quy định nêu trên cùng với quy định công chứng viên “không được phép tham gia thành lập Văn phòng công chứng mới trong thời hạn 05 năm kể từ ngày chuyển nhượng” đã “buộc” các công chứng viên tìm mọi cách để “lách, né luật” khi phải mất rất nhiều các thủ tục, thời gian để chuyển nhượng Văn phòng công chứng. Trong khi đó, công chứng viên hợp danh chấm dứt tư cách hợp danh theo nguyện vọng hoặc trong các trường hợp khác do pháp luật quy định thì không bị ràng buộc bất kỳ quy định nào đối với việc nộp hồ sơ thành lập Văn phòng công chứng mới. Vô hình chung, công chứng viên sẽ “bỏ nặng, tìm nhẹ”; có nghĩa, họ sẽ tiến hành thủ tục thay đổi thành viên hợp danh của Văn phòng công chứng thay vì thực hiện theo cách thức chuyển nhượng Văn phòng công chứng. Ngược lại, đối với công chứng viên nhận chuyển nhượng phải cam kết kế thừa quyền và nghĩa vụ của Văn phòng công chứng được chuyển nhượng; đồng nghĩa họ cũng phải chịu trách nhiệm liên đới trong việc bồi thường thiệt hại cho người yêu cầu công chứng đối với các hợp đồng, giao dịch đã được chứng nhận trước thời điểm nhận chuyển nhượng. Thực chất, việc cam kết kế thừa quyền, nghĩa vụ chính là việc nhận chuyển giao quyền, nghĩa vụ. Tuy nhiên, theo quy định của Bộ Luật dân sự năm 2015, nguyên tắc chuyển giao nghĩa vụ phải có sự đồng ý của bên có quyền[8]. Vậy trong trường hợp chuyển nhượng Văn phòng công chứng, văn bản cam kết đồng ý của bên có quyền có cần hay không? Đối chiếu với các quy định của Luật Công chứng hiện nay, vấn đề này chưa được quy định cũng như chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể. Mặt khác, quy định bên nhận chuyển nhượng Văn Phòng công chứng phải “cam kết kế thừa quyền và nghĩa vụ của VPCC được chuyển nhượng”[9] cũng chưa hợp lý và có thể ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của các chủ thể có quyền và ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi ích hợp pháp của người yêu cầu công chứng.

Đối với hồ sơ, trình tự, thủ tục chuyển nhượng Văn phòng công chứng, các quy định này cũng khá chặt chẽ các bước cần thực hiện. Tuy nhiên, trên thực tế việc thực hiện lại rất phức tạp và tốn nhiều thời gian. Nhìn lại trình tự, thủ tục thay đổi thành viên hợp danh theo quy định của Luật Công chứng năm 2014, việc chấm dứt tư cách công chứng viên hợp danh hoặc tiếp nhận công chứng viên hợp danh mới chỉ cần có sự đồng ý của các công chứng viên hợp danh còn lại; sau đó tiến hành thủ tục đăng ký thay đổi nội dung đăng ký hoạt động của Văn phòng công chứng. Như vậy, trình tự thủ tục thay đổi thành viên hợp danh đơn giản hơn, nhanh chóng hơn so với trình tự, thủ tục chuyển nhượng Văn phòng công chứng. Lúc này, Văn phòng công chứng được giao quyền chủ động, không lệ thuộc vào sự cho phép cơ quan có thẩm quyền, không bị ràng buộc, hạn chế nhiều quy định khác. Vì thế, để đạt được mục đích chuyển nhượng Văn phòng công chứng nhưng không bị tốn kém về thời gian, công sức, các công chứng viên đương nhiên sẽ chọn con đường đơn giản, thuận tiện, tiết kiệm nhất đó là thay đổi công chứng viên hợp danh theo hướng tiếp nhận công chứng viên hợp danh mới (tạm gọi “công chứng viên nhận chuyển nhượng phần vốn góp”), sau đó chấm dứt tư cách công chứng viên hợp danh cũ (tạm gọi “công chứng viên chuyển nhượng phần vốn góp”). Các hợp đồng chuyển nhượng phần vốn góp này thường không công khai và thường diễn ra một cách âm thầm trong thực tế. Mặt khác, sau khi nhà nước có văn bản bỏ quy hoạch tổ chức hành nghề công chứng, việc “kinh doanh” chuyển nhượng Văn phòng công chứng là hoạt động có thật và diễn ra sôi nổi. Tuy nhiên, hiện nay cũng chưa có cơ chế để thực hiện kiểm soát vấn đề này. 

Ngoài ra, trong thành phần hồ sơ, hợp đồng chuyển nhượng Văn phòng công chứng  được công chứng là một trong những thành phần không thể thiếu khi chuyển nhượng Văn phòng công chứng. Theo quy định của Luật Công chứng năm 2014, văn bản công chứng có hiệu lực kể từ ngày được công chứng viên ký và đóng dấu của tổ chức hành nghề công chứng[10]. Giả thuyết trong trường hợp đã hoàn tất việc chuyển nhượng Văn phòng công chứng, tuy nhiên Ủy ban nhân dân cấp tỉnh không cho phép và từ chối chấp thuận cho việc chuyển nhượng Văn phòng công chứng, vấn đề đặt ra hợp đồng chuyển nhượng Văn phòng công chứng đã được chứng nhận sẽ được xử lý như thế nào? Trong khi các bên đã thực hiện xong quyền và nghĩa vụ đối với nhau theo hợp đồng chuyển nhượng Văn phòng công chứng đã được công chứng. Hiện nay, những vướng mắc này, Luật Công chứng năm 2014 lại bỏ ngõ và chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể.

Tóm lại, việc chuyển nhượng Văn phòng công chứng nêu trên sẽ mãi là quy định trên giấy tờ, văn bản mà không phát sinh trong thực tiễn nếu như Luật Công chứng năm 2014 không có sửa đổi, bổ sung các quy định về trình tự, thủ tục cũng như điều kiện chuyển nhượng Văn phòng công chứng. Hiện nay, việc thành lập Văn phòng công chứng không còn bị khống chế bởi số lượng theo đúng tinh thần của Luật số 28/2018/QH14 ngày 15/6/2018 về sửa đổi, bổ sung một số điều của 11 Luật có liên quan đến quy hoạch trong đó có Luật Công chứng năm 2014. Do đó, thực tế sẽ không có công chứng viên nào muốn gánh chịu nghĩa vụ bồi thường thiệt hại đối với các hợp đồng, giao dịch đã được công chứng viên của Văn phòng công chứng chứng nhận trước khi chuyển nhượng. Quan hệ kinh doanh này dường như không mang lại nhiều lợi nhuận như mong muốn cho các thành viên hợp danh, trái lại còn phải kế thừa các nghĩa vụ của Văn phòng công chứng, bao gồm nghĩa vụ bồi thường thiệt hại (nếu có).

Luật Công chứng năm 2014 đã được thực hiện hơn mười năm, đến nay đã bộc lộ nhiều vấn đề bất cập, đặc biệt là những tồn tại bất cập và hạn chế quy định về chuyển nhượng Văn phòng công chứng. Quy định của Luật được ban hành và rất cần áp dụng trên thực tế, pháp luật không chỉ nhằm thực hiện tốt vai trò quản lý của nhà nước mà điều quan trọng là nó sẽ bảo về quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể tham gia quan hệ đó. Từ những tồn tại bất cập và hạn chế nêu trên, thiết nghĩ cần có những giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về chuyển nhượng Văn phòng công chứng. Do đó, tác giả đề xuất một số giải pháp, kiến nghị như sau:

Một là, Luật Công chứng năm 2014 cần sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định rõ khái niệm “chuyển nhượng Văn phòng công chứng”. Việc đưa ra khái niệm “chuyển nhượng Văn phòng công chứng” sẽ đóng vai trò to lớn trong việc minh bạch, rõ ràng khi chuyển nhượng, hạn chế việc pháp luật có quy định nhưng quy định không được thi hành trong thực tiễn. Cũng cần lưu ý, khi đưa ra khái niệm “chuyển nhượng Văn phòng công chứng”, pháp luật công chứng cần làm rõ việc chuyển nhượng Văn phòng công chứng là việc công chứng viên hợp danh sẽ chuyển nhượng cho các công chứng viên khác theo những cách thức nào? Là chuyển nhượng toàn bộ Văn phòng công chứng, bao gồm con người, vốn, hồ sơ công chứng, nợ, rủi ro .... Hay là một hoặc tất cả các công chứng viên hợp danh chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ phần vốn góp của mình cho công chứng viên khác để công chứng viên nhận chuyển nhượng trở thành công chứng viên hợp danh và chịu trách nhiệm trước pháp luật về hoạt động của Văn phòng công chứng mà mình là công chứng viên  hợp danh.

Hai là, rà soát, xây dựng và hoàn thiện quy định pháp luật trong trình tự, thủ tục và thành phần hồ sơ về chuyển nhượng Văn phòng công chứng, nhằm bảo đảm phát triển tổ chức hành nghề phù hợp với tình hình, điều kiện thực tế của từng địa phương, trong đó:

(i) Giao quyền kiểm soát cho các địa phương trong việc phát triển số lượng, chất lượng các tổ chức hành nghề công chứng phù hợp với hoàn cảnh, điều kiện của địa phương trong từng giai đoạn.

(ii) Xác định lại đối tượng quản lý của Nhà nước cần tập trung hướng đến là công chứng viên kết hợp với việc quản lý hiệu quả đối với các tổ chức hành nghề công chứng thông qua các quy định chặt chẽ hơn đối với việc thành lập, đăng ký hoạt động, chuyển nhượng Văn phòng công chứng.

(iii) Bổ sung Điều lệ Văn phòng công chứng vào hồ sơ thành lập Văn phòng công chứng để phù hợp với Luật Doanh nghiệp năm 2020[11]. Theo đó, nội dung Điều lệ Văn phòng công chứng phải đảm bảo được những nội dung cơ bản được quy định tại Luật Doanh nghiệp[12], nhất là nội dung về phần vốn góp của các thành viên để làm căn cứ cho các cơ quan quản lý nhà nước xác định các thành viên hợp danh có thực hiện việc góp vốn, từ đó đảm bảo thực hiện các quyền chuyển nhượng phần vốn góp và chuyển nhượng Văn phòng công chứng theo đúng quy định.

ĐẶNG VĂN DINH* - NGUYỄN THỊ HẢI ĐÔNG**