Ủy quyền lập pháp ở một số quốc gia trên thế giới

Nhiều quốc gia trên thế giới quy định Quốc hội (hoặc Nghị viện) là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp hoặc cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Do tính chất và tầm quan trọng đặc biệt của các văn bản luật nên các nước đều quy định quy trình lập pháp rất chặt chẽ, gồm nhiều công đoạn và được tiến hành trong một thời gian dài. Tuy nhiên, quy trình lập pháp chặt chẽ sẽ không phù hợp với các trường hợp văn bản không có tính ổn định cao, do đó, nhiều nước quy định về ủy quyền lập pháp cho cơ quan hành pháp.

Ở nhiều nước, Chính phủ được ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật và tổ chức thi hành pháp luật. Với vai trò là cơ quan thực thi pháp luật, cơ quan hành pháp ngoài việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật còn có thẩm quyền ban hành các văn bản dưới luật (nghị định, quyết định, chỉ thị, quy chế) để tổ chức thi hành luật. Các nghị định của Chính phủ, thông tư của các Bộ chỉ là văn bản hướng dẫn để chấp hành và thi hành luật nên phải căn cứ vào luật và nội dung quy định phải trong phạm vi luật cho phép. Các văn bản này tồn tại vì nội dung của luật trong nhiều trường hợp không thể quá chi tiết vì đòi hỏi kiến thức chuyên môn kỹ thuật nhiều hơn khả năng của cơ quan lập pháp. Những vấn đề này có thể gồm quy định thiết kế riêng để áp dụng được với các đối tượng công chúng cụ thể hoặc đối với các lĩnh vực kinh tế cụ thể; những nội dung thay đổi rất nhanh trong một thời gian ngắn nên không thể dùng luật để điều chỉnh. Luật đã được cơ quan lập pháp thông qua là tối thượng và các quy định của các văn bản dưới luật phải tuân thủ quy định của luật.

Liên bang Úc

Ở Úc, Nghị viện có thể ủy quyền lập pháp cho Chính phủ, theo đó, cho phép Chính phủ hoặc các bộ trưởng ban hành các quy chế, văn bản pháp quy (Legislative Instruments) để chi tiết hóa và tổ chức thực hiện quy định của luật. Các văn bản pháp quy này có hiệu lực tương tự luật (nghĩa là có hiệu lực pháp lý giống như luật của Nghị viện). Tuy nhiên, việc ủy quyền phải được quy định rõ trong luật. Có trường hợp, luật có quy định về ủy quyền lập pháp yêu cầu Chính phủ khi ban hành quy chế theo ủy quyền phải nhận được sự chấp thuận của cả hai viện mới có hiệu lực. Mỗi năm, Nghị viện Úc thông qua khoảng 166 dự luật. Trong khi đó, cơ quan hành pháp ban hành khoảng 1600 văn bản pháp quy mà không được phép. Vì vậy, tất cả các văn bản pháp quy ban hành với tính chất ủy quyền lập pháp đều phải được trình lên Thượng nghị viện và Hạ nghị viện và có thể không được ủy quyền nếu một trong hai viện bỏ phiếu không cho phép. Thông thường, văn bản pháp quy được ủy quyền này sẽ tự động hết hiệu lực sau 10 năm. Danh sách các văn bản hết hiệu lực tự động sẽ được trình lên hai viện và bất kỳ viện nào cũng có thể biểu quyết cho tiếp tục có hiệu lực. Để nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát pháp luật của Thượng nghị viện, Ủy ban thường trực của Thượng nghị viện thường xuyên kiểm tra tất cả các văn bản pháp quy không được phép ban hành và nêu các vấn đề của các văn bản đó cho các bộ trưởng liên quan. Nếu vấn đề không được giải quyết thì Ủy ban có quyền đề nghị Thượng nghị viện không cho phép ủy quyền.

Cộng hòa Liên bang Đức

Ở Đức, vấn đề ủy quyền lập pháp cũng được ghi nhận trực tiếp trong Hiến pháp. Theo quy định tại Điều 80 của Hiến pháp, cơ quan lập pháp (Nghị viện liên bang) có thể ủy quyền cho cơ quan hành pháp ban hành các văn bản hướng dẫn nhằm bổ sung và thực hiện một đạo luật gốc. Điều này có ý nghĩa là có thể giảm thiểu các quy định chi tiết trong các đạo luật liên bang hoặc có thể làm cho các quy định pháp luật thích ứng nhanh với những thay đổi của xã hội. Về chủ thể được ủy quyền lập pháp: Theo quy định tại khoản 1 Điều 80 của Hiến pháp, chủ thể được ủy quyền lập pháp gồm: (1) Chính phủ liên bang; (2) Bộ trưởng liên bang; (3) Chính phủ tiểu bang. Việc ủy quyền lập pháp phải được quy định trong đạo luật liên bang. Nội dung, mục đích và phạm vi ủy quyền phải được xác định rõ trong đạo luật đó. Các văn bản được ủy quyền lập pháp phải chứa đựng nội dung về cơ sở pháp lý (đạo luật ủy quyền). Hiến pháp quy định, trường hợp đạo luật ủy quyền quy định cho phép ủy quyền tiếp, thì việc ủy quyền tiếp phải được quy định trong văn bản ủy quyền.

Cộng hòa Kyrgyzstan

Theo Điều 68 Hiến pháp Cộng hòa Kyrgyzstan, Thượng Nghị viện, Hạ Nghị viện có thể ủy quyền lập pháp cho Tổng thống trong khoảng thời gian không quá một năm. Tổng thống của Cộng hòa Kyrgyzstan, Chính phủ Cộng hòa Kyrgyzstan có thể ủy quyền một phần quyền lập pháp của mình cho các cơ quan cấp dưới, nếu không trái với Hiến pháp và pháp luật của Cộng hòa Kyrgyzstan. Luật ủy quyền quy định cụ thể cơ quan được ủy quyền, quyền hạn và thời hạn được ủy quyền. Cơ quan được ủy quyền không được ủy quyền lại cho cơ quan khác.

Cộng hoà Azerbaijan

Theo quy định của Luật ban hành văn bản pháp luật của Azerbaijan, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật được phép ủy quyền cho cơ quan khác. Các cơ quan hành pháp có thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật có thể ủy quyền cho các cơ quan hành pháp cấp dưới. Luật ủy quyền ban hành văn bản ấn định thời hạn của việc ủy quyền và cơ quan được ủy quyền. Cơ quan được ủy quyền ban hành văn bản pháp luật phải tuân thủ văn bản ủy quyền. Để thực hiện việc chuyển giao quyền, cơ quan được ủy quyền phải gửi văn bản quy phạm pháp luật cho cơ quan ủy quyền trong thời hạn 24 giờ kể từ thời điểm ban hành văn bản (không tính ngày nghỉ). Cơ quan ủy quyền có thể hủy bỏ hoặc sửa đổi các văn bản pháp luật này. Cơ quan được ủy quyền phải chịu các chi phí của việc ủy quyền từ nguồn ngân sách của mình, trừ khi có quy định khác trong luật ủy quyền.

Trung Quốc

Luật lập pháp của Trung Quốc quy định, Quốc hội (tên chính thức là Đại hội đại biểu Nhân dân toàn quốc) hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thể ủy quyền cho Chính phủ tùy yêu cầu của tình hình thực tế mà ban hành văn bản pháp quy hành chính về các vấn đề đó, trừ các vấn đề liên quan đến tội phạm và hình phạt, biện pháp cưỡng chế và chế tài tước quyền lợi chính trị hoặc hạn chế quyền tự do của công dân và hệ thống tư pháp. Quyết định ủy quyền phải nêu rõ mục đích, nội dung, phạm vi và thời hạn ủy quyền, các nguyên tắc mà cơ quan được ủy quyền phải tuân thủ và các vấn đề khác. Cơ quan được ủy quyền phải thực hiện quyền hạn theo đúng mục đích và phạm vi ủy quyền. Thời hạn ủy quyền không quá 5 năm, trừ trường hợp có quy định khác trong quyết định ủy quyền. Trước khi hết thời hạn ủy quyền 6 tháng, cơ quan được ủy quyền phải báo cáo việc thực hiện quyết định ủy quyền cho cơ quan ủy quyền và kiến nghị về việc có ban hành luật có liên quan hay không; nếu việc gia hạn ủy quyền là cần thiết thì có thể đề nghị gia hạn ủy quyền để Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định. Cơ quan được ủy quyền không được ủy quyền tiếp cho cơ quan khác. Sau khi văn bản pháp quy hành chính được ban hành theo ủy quyền đã được kiểm nghiệm trong thực tế và khi đủ điều kiện để ban hành luật để quy định về vấn đề đó thì Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội phải kịp thời ban hành luật. Quyết định ủy quyền nói trên hết hiệu lực ngay sau khi luật được ban hành.

Vương quốc Anh

Ủy quyền lập pháp là vấn đề phổ biến ở Anh. Văn bản được ban hành theo ủy quyền lập pháp thường gọi là văn bản phái sinh hoặc văn bản pháp quy. Đây là các văn bản do các bộ trưởng hoặc cơ quan công quyền khác được Luật Nghị viện cho phép ban hành mà các đạo luật gốc không quy định chi tiết. Tên gọi của các văn bản này có thể là lệnh, quy chế. Việc phân loại và trình tự, thủ tục kiểm soát của Nghị viện đối với các loại văn bản ủy quyền lập pháp được quy định trong luật. Theo thống kê, mỗi năm có trên 1.000 văn bản được ban hành theo ủy quyền lập pháp. Việc ủy quyền lập pháp để ban hành văn bản quy định chi tiết nhằm: (1) quy định những nội dung quá chi tiết, quá kỹ thuật mà nếu đưa vào luật gốc thì quá nhiều nội dung; (2) nội dung quy định chi tiết không có tính ổn định cao, nếu đưa vào luật với quy trình phức tạp thì sẽ rất khó thay đổi khi cần.

Cộng hòa Pháp

Ở Pháp, để thực hiện chương trình hoạt động của mình, Chính phủ có thể yêu cầu Nghị viện cho phép ban hành pháp lệnh quy định việc áp dụng trong một thời gian nhất định các biện pháp thông thường thuộc phạm vi điều chỉnh của luật. Các pháp lệnh này được ban hành sau khi đã đưa ra thảo luận tại Hội đồng Bộ trưởng và sau khi có ý kiến của Toà án hành chính tối cao. Pháp lệnh có hiệu lực ngay khi công bố và đương nhiên hết hiệu lực nếu dự luật phê chuẩn pháp lệnh đó không được trình lên Nghị viện trong thời hạn quy định trong đạo luật cho phép ban hành pháp lệnh.

Hàn Quốc

Theo quy định của Hiến pháp Hàn Quốc, trong thời gian đất nước bất ổn, đối mặt với hiểm họa ngoại xâm, thiên tai, khủng hoảng tài chính hoặc kinh tế, Tổng thống có thể thực thi các biện pháp tài chính và kinh tế tối thiểu cần thiết hoặc ban hành các sắc lệnh có hiệu lực như luật khi cần phải có các biện pháp khẩn cấp để duy trì an ninh quốc gia an toàn và trật tự công cộng mà không có thời gian đợi quyết định của Quốc hội. Trong trường hợp có các hoạt động thù địch ảnh hưởng đến an ninh quốc gia và không thể triệu tập Quốc hội, Tổng thống có thể ban hành các sắc lệnh có hiệu lực như luật khi cần thiết để bảo đảm sự toàn vẹn của quốc gia. Trong trường hợp thực thi các hành động hoặc sắc lệnh được ban hành, Tổng thống sẽ nhanh chóng thông báo cho Quốc hội để Quốc hội thông qua. Nếu Quốc hội không thông qua, các hành động và sắc lệnh sẽ bị hủy bỏ.

Canada

Đối với Canada, mặc dù luật và các quy định dưới luật được ban hành độc lập, song có sự liên hệ với nhau theo nhiều cách, cụ thể là Nghị viện ban hành luật và luật ủy quyền cho cơ quan hành chính ban hành văn bản quy định chi tiết. Một quy định phải tuân thủ các hạn chế được nêu trong luật là cơ sở ban hành các quy định đó. Khi xây dựng đề xuất một dự luật có nội dung cho phép ban hành quy định dưới luật, các bộ phải cân nhắc cẩn trọng các vấn đề sau: (1) Ai sẽ có thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết; (2) Vấn đề nào sẽ được quy định trong dự luật; Vấn đề nào sẽ được quy định trong văn bản dưới luật. Các vấn đề có ý nghĩa đặc biệt quan trọng như ủy quyền lập pháp phải được nêu trong dự luật để các Nghị sỹ có cơ hội xem xét và tranh luận. Dự luật cần xây dựng một khuôn khổ để hạn chế thẩm quyền lập quy đối với những vấn đề có thể được giải quyết tốt nhất bằng các quy trình và thẩm quyền làm luật. Cần tuân thủ cả các nguyên tắc sau: (1) Thẩm quyền ban hành quy định chi tiết không được thể hiện bằng các thuật ngữ chung chung không cần thiết; (2) Chỉ quy định một số thẩm quyền lập quy cụ thể đối với những nội dung nhất định đã được giải trình cụ thể trong Bản ghi nhớ gửi Nội các. Cụ thể là cơ quan được giao soạn thảo văn bản quy định chi tiết phải bảo đảm không đưa ra những quy định làm ảnh hưởng đáng kể tới quyền và tự do cá nhân; liên quan đến những vấn đề quan trọng của chính sách hay nguyên tắc chung; sửa đổi hoặc bổ sung đối với nội dung của luật đã trao quyền hoặc các luật khác có liên quan; loại trừ quyền tài phán thông thường của tòa án; ban hành quy định có hiệu lực hồi tố; ủy quyền lại thẩm quyền lập quy cho cấp thấp hơn; áp một loại lệ phí đối với khoản thu công hoặc đối với công chúng ngoài phí dịch vụ; quy định chế tài đối với các vi phạm nghiêm trọng.

Có thể nói rằng việc nghiên cứu kinh nghiệm lập pháp của các quốc gia trên thế giới là việc làm có ý nghĩa quan trọng trong quá trình nghiên cứu, xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhằm tháo gỡ một số vướng mắc trong việc thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thời gian qua; đồng thời, tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ pháp luật nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng pháp luật, góp phần xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, khả thi, minh bạch, dễ tiếp cận, hiệu lực và hiệu quả phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế sâu rộng./.

1.Xem thêm thông tin tại Báo cáo của Bộ Tư pháp ngày 21/8/2019 về kết quả nghiên cứu quy trình lập pháp một số nước trên thế giới.

Ths. TẠ ĐÌNH TUYÊN