Về việc xác định đối tượng khởi kiện trong trường hợp đương sự yêu cầu hủy Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp

Việc xác định không đúng đối tượng khởi kiện không chỉ ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, mà còn dẫn đến việc áp dụng không thống nhất pháp luật tố tụng hành chính, gây khó khăn cho hoạt động xét xử. Do đó, việc làm rõ bản chất pháp lý của Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp (GCNĐKDN) và xác định đúng đối tượng khởi kiện trong trường hợp đương sự yêu cầu hủy GCNĐKDN là vấn đề có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn. Về vấn đề này, hiện nay còn có các quan điểm khác nhau.

Quan điểm thứ nhất cho rằng: GCNĐKDN là quyết định hành chính nên là đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính. Theo quan điểm này, GCNĐKDN được xem là quyết định hành chính cá biệt, bởi đây là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, áp dụng đối với một đối tượng cụ thể và làm phát sinh các quyền, nghĩa vụ pháp lý của doanh nghiệp. Do đó, GCNĐKDN thỏa mãn các dấu hiệu của quyết định hành chính theo quy định tại Điều 3 Luật Tố tụng hành chính vì GCNĐKDN cũng tương tự như Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ), vốn đã được thực tiễn xét xử và pháp luật tố tụng hành chính thừa nhận là quyết định hành chính và là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính.

Quan điểm thứ hai cho rằng: đối tượng khởi kiện phải là hành vi hành chính trong việc cấp GCNĐKDN. Theo quan điểm này, đối tượng khởi kiện không phải là GCNĐKDN, mà là hành vi hành chính của cơ quan đăng ký kinh doanh trong việc cấp GCNĐKDN. Quan điểm này đã được Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao chấp nhận trong Quyết định giám đốc thẩm số 06/2020/GĐT-HC ngày 18/02/2020.

Theo đó, GCNĐKDN không phải là quyết định thể hiện ý chí quyền lực nhà nước theo nghĩa đầy đủ, mà chỉ là kết quả mang tính ghi nhận thông tin phát sinh từ hành vi hành chính của cơ quan đăng ký kinh doanh.

Chúng tôi cho rằng quan điểm thứ hai là phù hợp hơn, xuất phát từ bản chất pháp lý của hoạt động đăng ký doanh nghiệp theo quy định của pháp luật hiện hành.

Theo Luật Doanh nghiệp năm 2014 (nay là Luật Doanh nghiệp năm 2020), đăng ký doanh nghiệp được xây dựng trên nguyên tắc doanh nghiệp tự kê khai - tự chịu trách nhiệm. Cụ thể, theo khoản 2, khoản 3 Điều 30 Luật Doanh nghiệp 2020, cơ quan đăng ký kinh doanh có trách nhiệm xem xét tính hợp lệ của hồ sơ và cấp GCNĐKDN trong thời hạn luật định.

Khái niệm “hồ sơ hợp lệ” được hiểu là hồ sơ có đầy đủ giấy tờ theo quy định và nội dung các giấy tờ được kê khai đầy đủ, chứ không bao gồm việc thẩm tra tính hợp pháp, tính xác thực về nội dung của các thông tin do doanh nghiệp kê khai. Pháp luật cũng xác định rõ người thành lập doanh nghiệp hoặc doanh nghiệp phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính trung thực, chính xác của hồ sơ đăng ký doanh nghiệp.

Như vậy, cơ quan đăng ký kinh doanh không thực hiện hoạt động quản lý nhà nước theo nghĩa quyết định, cho phép hay không cho phép doanh nghiệp được thành lập, mà chỉ thực hiện hành vi hành chính mang tính ghi nhận và công bố thông tin do doanh nghiệp tự khai báo.

Việc đồng nhất GCNĐKDN với GCNQSDĐ là không phù hợp về bản chất pháp lý.

Theo pháp luật đất đai, việc cấp GCNQSDĐ là hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai, thể hiện quyền lực công của Nhà nước trong việc công nhận hoặc quyết định giao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất. Cơ quan tài nguyên và môi trường có trách nhiệm thẩm tra tính hợp pháp, nguồn gốc đất đai, điều kiện cấp giấy, và trình cơ quan có thẩm quyền quyết định.

Do đó, GCNQSDĐ là kết quả của quá trình xem xét, đánh giá và quyết định mang tính quyền lực nhà nước, nên được xác định là quyết định hành chính theo quy định của Luật Tố tụng hành chính.

Trong khi đó, GCNĐKDN chỉ là văn bản ghi nhận thông tin đăng ký doanh nghiệp, không thể hiện sự đánh giá hay quyết định về tính hợp pháp của hoạt động kinh doanh, càng không phải là sự cho phép hay cấp quyền kinh doanh của Nhà nước.

Quyết định giám đốc thẩm số 06/2020/GĐT-HC ngày 18/02/2020 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao có ý nghĩa về mặt thực tiễn đặc biệt quan trọng trong việc làm rõ bản chất pháp lý của việc cấp Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp và xác định đúng đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính liên quan đến đăng ký doanh nghiệp. Quyết định này không chỉ giải quyết một vụ án cụ thể, mà còn góp phần định hướng thống nhất áp dụng pháp luật tố tụng hành chính trong thực tiễn xét xử.

Một trong những điểm then chốt của Quyết định giám đốc thẩm là việc Hội đồng Thẩm phán khẳng định: đối tượng khởi kiện trong vụ án không phải là Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp, mà là hành vi hành chính trong việc cấp Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp của Phòng Đăng ký kinh doanh. Hội đồng Thẩm phán cho rằng, mặc dù đương sự trình bày yêu cầu khởi kiện là “yêu cầu hủy Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp”, nhưng về bản chất, đây là khiếu kiện đối với hành vi hành chính của cơ quan đăng ký kinh doanh trong quá trình thực hiện thủ tục đăng ký doanh nghiệp.

Cách tiếp cận này thể hiện nguyên tắc xác định đối tượng khởi kiện theo bản chất pháp lý của quan hệ tranh chấp, chứ không máy móc phụ thuộc vào cách diễn đạt yêu cầu khởi kiện của đương sự. Đây là một điểm tiến bộ, phù hợp với tinh thần bảo đảm quyền khởi kiện và quyền tiếp cận công lý trong tố tụng hành chính.

Hội đồng Thẩm phán đã phân tích rõ rằng, trong hoạt động đăng ký doanh nghiệp, Phòng Đăng ký kinh doanh không thực hiện quyền lực quản lý nhà nước theo nghĩa quyết định nội dung kinh doanh, mà chỉ thực hiện hành vi hành chính mang tính thủ tục, ghi nhận thông tin do doanh nghiệp tự kê khai. Do đó, GCNĐKDN không thể được coi là quyết định hành chính theo nghĩa đầy đủ, mà chỉ là kết quả của hành vi hành chính.

Lập luận này hoàn toàn phù hợp với cơ chế đăng ký doanh nghiệp hiện hành - cơ chế “hậu kiểm”, trong đó Nhà nước không can thiệp vào quyền tự do kinh doanh thông qua việc cấp phép, mà chỉ ghi nhận sự tồn tại pháp lý của doanh nghiệp trên cơ sở hồ sơ hợp lệ. Việc Hội đồng Thẩm phán làm rõ điểm này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc phân biệt đăng ký doanh nghiệp với các hoạt động quản lý nhà nước khác, như quản lý đất đai, xây dựng hay đầu tư. Qua đó, Hội đồng Thẩm phán đã chỉ rõ sai lầm của Tòa án cấp phúc thẩm khi không xác định đúng đối tượng khởi kiện, dẫn đến việc bác yêu cầu khởi kiện của đương sự một cách không phù hợp. Trên cơ sở đó, Hội đồng Thẩm phán yêu cầu khi xét xử lại, Tòa án phải xác định đúng đối tượng khởi kiện là hành vi hành chính trong việc cấp Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp, đồng thời áp dụng khoản 1 điểm c và khoản 2 Điều 193 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 để tuyên bố hành vi hành chính trái pháp luật và buộc cơ quan đăng ký kinh doanh thực hiện lại thủ tục theo đúng quy định.

Điều này cho thấy, mặc dù Tòa án không tuyên “hủy” GCNĐKDN như đối với quyết định hành chính, nhưng vẫn bảo đảm hiệu quả bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự thông qua việc tuyên hành vi hành chính trái pháp luật và buộc cơ quan nhà nước khắc phục hậu quả.

Quyết định giám đốc thẩm số 06/2020/GĐT-HC có giá trị như một chuẩn mực áp dụng pháp luật trong giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến đăng ký doanh nghiệp.

Từ góc độ học thuật, Quyết định này cũng cho thấy sự vận động của tư duy tài phán hành chính ở Việt Nam theo hướng tiếp cận bản chất của quyền lực hành chính, thay vì tiếp cận hình thức văn bản, qua đó góp phần nâng cao chất lượng và tính thuyết phục của hoạt động xét xử hành chính.

Từ các phân tích trên, có thể khẳng định rằng GCNĐKDN không phải là quyết định hành chính và không phải là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính. Trong trường hợp đương sự yêu cầu hủy GCNĐKDN, Tòa án cần xác định đối tượng khởi kiện là hành vi hành chính của cơ quan đăng ký kinh doanh trong việc cấp GCNĐKDN.

Theo đó, khi nhận được đơn khởi kiện yêu cầu hủy GCNĐKDN, Tòa án có trách nhiệm giải thích, hướng dẫn đương sự sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện cho phù hợp với quy định của Luật Tố tụng hành chính. Trường hợp đương sự vẫn giữ nguyên yêu cầu khởi kiện hủy GCNĐKDN, thì Tòa án phải đình chỉ yêu cầu khởi kiện do không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 123 và điểm h khoản 1 Điều 143 Luật Tố tụng hành chính.

Khi xét xử, Tòa án chỉ có thể tuyên hành vi hành chính trong việc cấp GCNĐKDN là hợp pháp hoặc không hợp pháp theo quy định tại khoản 1 Điều 193 Luật Tố tụng hành chính, chứ không tuyên hủy GCNĐKDN như đối với trường hợp khởi kiện quyết định hành chính.

Việc xác định đúng đối tượng khởi kiện trong trường hợp đương sự yêu cầu hủy GCNĐKDN không chỉ là vấn đề kỹ thuật tố tụng, mà còn phản ánh cách tiếp cận đúng đắn về bản chất của quản lý nhà nước trong lĩnh vực đăng ký doanh nghiệp. Cách tiếp cận này phù hợp với tinh thần cải cách thủ tục hành chính, bảo đảm quyền tự do kinh doanh, đồng thời tránh việc mở rộng không cần thiết phạm vi tài phán hành chính.

Thống nhất xác định đối tượng khởi kiện là hành vi hành chính trong việc cấp GCNĐKDN sẽ góp phần bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật tố tụng hành chính, nâng cao chất lượng xét xử và bảo vệ hiệu quả hơn quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể liên quan.

TÔ THỊ KIM NHUNG - TRẦN NGỌC THÀNH (Phó Vụ trưởng Vụ Giám đốc kiểm tra về hành chính Toà án nhân dân tối cao)