Một số bình luận về các cam kết phòng, chống tham nhũng trong hiệp định CPTPP

1. Vai trò các cam kết phòng, chống tham nhũng trong hiệp định thương mại

Các hiệp định thương mại truyền thống chủ yếu tập trung giải quyết các vấn đề tự do hóa thương mại và bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ liên quan đến thương mại. Tương tự, các hiệp định đầu tư quốc tế cũng hướng đến khuyến khích hoạt động đầu tư quốc tế và bảo hộ đầu tư. Tuy nhiên, có một thực tế không thể phủ nhận rằng tham nhũng đã và đang tạo ra những tác động rất tiêu cực đến vấn đề tự do hóa thương mại, tự do hóa đầu tư, bảo vệ quyền sở hữu trí tuệ và bảo hộ đầu tư ở nhiều phương diện khác nhau.

Có thể nói rằng, việc “lồng ghép” các cam kết phòng, chống tham nhũng trong các hiệp định thương mại được xem như là một phương thức nhằm xóa bỏ vấn đề tham nhũng, hối lộ diễn ra trong khu vực thương mại quốc tế và đầu tư quốc tế. Sự xuất hiện của những cam kết này không xuất phát từ lý do rằng tham nhũng là hành vi trái đạo đức và các cam kết phòng, chống tham nhũng là công cụ để khắc phục hành vi trái đạo đức này. Hơn nữa, cũng không phải chỉ vì tham nhũng đi ngược lại với nguyên tắc pháp quyền và yêu cầu dân chủ nên trong các hiệp định thương mại phải có điều khoản chống tham nhũng để bảo đảm thực hiện pháp quyền và dân chủ. Hầu hết các hiệp định thương mại tồn tại không vì mục đích bảo đảm các nguyên tắc về đạo đức, pháp quyền hay dân chủ[1]. Theo đó, cam kết phòng, chống tham nhũng được đưa vào các hiệp định thương mại chủ yếu bởi vì tình trạng tham nhũng trong thương mại quốc tế và đầu tư quốc tế ảnh hưởng rất lớn đến việc đạt được các mục tiêu cơ bản của hiệp định thương mại.

            Trong hàng chục năm trở lại đây, tham nhũng dần được tiếp cận và nhìn nhận dưới góc độ là một trong những tác nhân tiêu cực ảnh hưởng đến hoạt động thương mại và đầu tư quốc tế. Tham nhũng có thể tác động đến các chính sách thương mại và đầu tư. Các ví dụ sau đây có thể phản ánh một số tác động tiêu cực đối với thương mại và đầu tư quốc tế phát sinh từ hành vi tham nhũng:

            (i) Hối lộ sẽ trở thành một loại chí phí “tăng thêm” trong thương mại và đầu tư. Nếu một thương nhân hoặc một nhà đầu tư phải chi trả thêm các khoản tiền hối lộ cho quan chức chính phủ (người phụ trách xử lý các hoạt động xuất/nhập khẩu hàng hóa hoặc phê duyệt dự án đầu tư) để đạt được kết quả thuận lợi, khoản tiền hối lộ này sẽ trở thành chi phí “tăng thêm” mà các thương nhân và nhà đầu tư phải chi trả trong quá trình thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh của mình.

            (ii) Hối lộ có thể trở thành nguồn gốc của sự phân biệt đối xử: Một quan chức chính phủ nhận hối lộ từ một thương nhân hoặc nhà đầu tư thì sẽ dành sự ưu ái cho người đó hơn. Do đó, những thương nhân hoặc nhà đầu tư không đưa hối lộ có thể bị phân biệt đối xử hay đối xử bất công.

            (iii) Hối lộ cũng có thể trở thành hành vi bị cấm trong thương mại và đầu tư: Nếu đó là tình huống mà hoạt động xuất nhập khẩu của thương nhân hoặc đề xuất đầu tư của nhà đầu tư có thể bị kéo dài hoặc bị từ chối khi thương nhân hoặc nhà đầu tư không đưa hối lộ cho quan chức chính phủ, thì hành vi tham nhũng trở thành hành vi bị cấm trong giao dịch quốc tế.

            (iv) Hối lộ có thể trở thành chi phí “tăng thêm” hoặc hành vi bị cấm trong lĩnh vực mua sắm công. Đây là trường hợp khi một quan chức chính phủ phụ trách các vấn đề mua sắm công và nếu anh ta nhận hối lộ, thì nhà thầu sẽ phải đưa hối lộ để thắng thầu, hoặc người thắng thầu sẽ phải trả thêm các “chi phí” khi tham gia giao dịch. Các nhà thầu khác không đưa hối lộ sẽ bị loại khỏi dự án của chính phủ.

            (v) Hối lộ có thể ảnh hưởng đến quá trình thực thi pháp luật hoặc giải quyết tranh chấp liên quan đến các vấn đề thương mại và đầu tư. Nếu quan chức của chính phủ nhận hối lộ trong quá trình thực thi pháp luật hoặc giải quyết tranh chấp liên quan đến vấn đề thương mại và đầu tư, hành vi tham nhũng này sẽ tác động đến kết quả giải quyết cuối cùng, do đó sẽ ảnh hưởng đến việc thực hiện các hiệp định thương mại và đầu tư.

            Có thể thấy rằng, tham nhũng đang trở thành một loại rào cản mới đối với hoạt động thương mại và đầu tư quốc tế, do đó nó cần được giải quyết ở cấp độ quốc tế thông qua các hiệp định thương mại và đầu tư đa phương hoặc song phương. Cũng cần nhấn mạnh rằng, mức độ ảnh hưởng của hành vi tham nhũng đối với thương mại và đầu tư phụ thuộc vào tình trạng tham nhũng diễn ra tại các quốc gia cụ thể. Nhưng điều quan trọng vẫn là phải xây dựng một cơ chế quốc tế nhằm giải quyết một cách thống nhất rào cản này trong lĩnh vực thương mại và đầu tư quốc tế.

2. Quy định về phòng, chống tham nhũng quốc tế trong hệ thống pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế

2.1. Pháp luật quốc gia về phòng, chống tham nhũng quốc tế - Trường hợp của Hoa Kỳ và Anh

Hoa Kỳ đã bắt đầu “cuộc chiến” chống tham nhũng quốc tế của mình từ những năm 1977 với sự ra đời của Đạo luật chống tham nhũng ở nước ngoài (Foreign Corrupt Practices Act - FCPA). Thậm chí đạo luật này được ban hành trước khi Hoa Kỳ tiến hành thỏa thuận và ký kết các điều ước quốc tế về phòng, chống tham nhũng. Đạo luật FCPA nghiêm cấm các công dân và doanh nghiệp Mỹ và một số loại hình công ty nước ngoài[2] gợi ý, chào mời, hứa hẹn hoặc thực sự trao bất kỳ thứ gì có giá trị cho quan chức nước ngoài, đảng phái nước ngoài, nhằm giành được hoặc duy trì một lợi ích nào đó.

Một cá nhân có hành vi vi phạm các quy định của Đạo luật FCPA có thể phải chịu mức hình phạt tù với thời hạn 05 năm hoặc thậm chí lên đến 20 năm đối với một hành vi vi phạm cố ý. Các doanh nghiệp có thể bị phạt 2 triệu USD cho mỗi hành vi vi phạm. Các cá nhân có thể bị phạt 100.000 USD. Số tiền phạt có thể được tăng lên đến một số mức cao hơn đối với một số hành vi vi phạm do lỗi cố ý[3]. Tuy nhiên, Đạo luật FCPA vẫn đặt ra một số trường hợp ngoại lệ. Cụ thể, những trường hợp có thể coi là không vi phạm luật này bao gồm (i) việc trao tặng tiền, quà biếu, hoặc hứa hẹn bất cứ thứ gì có giá trị, được xem là hợp pháp dựa theo luật pháp và quy định đã ban hành tại quốc gia của quan chức nước ngoài này, của đảng phái chính trị, lãnh đạo cao cấp của đảng, hoặc ứng cử viên của chính phủ quốc gia; (ii) việc trao tặng tiền, quà, biếu, hoặc hứa hẹn bất cứ thứ gì có giá trị, là chi phí hợp lý và chính trực, chẳng hạn như: chi phí đi lại và chỗ ở, phát sinh bởi chính quan chức nước ngoài hoặc đại diện đảng, lãnh đạo của đảng, hoặc ứng cử viên của chính phủ và phải trực tiếp liên quan đến việc quảng bá, giới thiệu, hoặc giải thích về các sản phẩm, dịch vụ, hoặc việc tiến hành, thực thi một hợp đồng với một chính phủ nước ngoài hoặc cơ quan chính phủ[4].

Kể từ khi Đạo luật FCPA được thông qua, Hoa Kỳ đã xúc tiến việc tạo ra một sân chơi “đẹp” cho các công ty của Hoa Kỳ ở nước ngoài, do đó quốc gia này đã khuyến khích các những quốc gia khác (đặc biệt là các quốc gia trong khối OECD) hình sự hóa các hành vi tham nhũng tương tự nhằm hướng tới việc ký kết một điều ước quốc tế chung về phòng, chống tham nhũng. Thậm chí, Hoa Kỳ còn gây sức ép buộc các quốc gia khác phải thông qua các luật chống tham nhũng ở nước ngoài tương tự, ví dụ Hàn Quốc đã phải ban hành một luật như vậy vào năm 2001[5].

Bên cạnh Đạo luật FCPA của Hoa Kỳ, Luật Chống Hối lộ năm 2010 của Anh cũng là một ví dụ điển hình khác. So với FCPA, Luật Chống Hối lộ của Anh có phạm vi điều chỉnh rộng hơn bởi lẽ Luật này điều chỉnh cả hành vi hối lộ chủ động (đưa hối lộ) và hành vi hối lộ bị động (nhận hối lộ), trong khi đó Đạo luật FCPA không điều chỉnh hành vi hối lộ bị động. Các cá nhân vi phạm có thể bị phạt tù đến 10 năm và/hoặc chịu mức phạt không giới hạn. Các công ty có thể chịu mức phạt không giới hạn. Nếu một công ty bị phát hiện vi phạm thì một cán bộ cấp cao của công ty (chẳng hạn một thành viên hội đồng quản trị, quản lý, thư ký công ty hoặc các chức danh tương tự) có thể bị phạt tù đến 10 năm và/hoặc chịu mức phạt không giới hạn nếu tòa án quyết định họ đã đưa ra “chấp thuận hoặc tham gia vào” vi phạm đó. Ngoài ra, Luật Chống Hối lộ năm 2010 cũng quy định trách nhiệm pháp lý nghiêm ngặt của công ty đối với việc không ngăn chặn hối lộ, nghĩa là công ty phải chịu trách nhiệm về hành vi của “những người có liên quan” (một người có liên quan đến tổ chức thương mại đưa hối lộ cho quan chức nước ngoài với ý định nhận được hoặc duy trì hoạt động kinh doanh hoặc một lợi thế trong việc thực hiện hoạt động kinh doanh cho tổ chức thương mại đó).

2.2. Pháp luật quốc tế về phòng, chống tham nhũng

Các quy định của pháp luật quốc tế về phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực thương mại và đầu tư được ghi nhận trong một số hiệp định hoặc công ước quốc tế như Công ước về Chống hối lộ công chức nước ngoài trong các giao dịch kinh doanh quốc tế (Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions). Công ước này được xây dựng dưới sự cơ chế bảo trợ của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) vào năm 1997. Công ước yêu cầu các Bên ký kết thực hiện việc hình sự hóa các hành vi hối lộ (đề nghị, hứa hẹn hoặc đưa bất kỳ một khoản tiền hoặc một lợi ích khác) đối với công chức nước ngoài trong quá trình thực hiện các giao dịch kinh doanh quốc tế[6].

Trong khuôn khổ WTO, Hiệp định Mua sắm chính phủ sửa đổi (có hiệu lực vào tháng 4 năm 2014) cũng có những quy định mới về vấn đề phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực thương mại. Hiệp định này đánh dấu một bước phát triển quan trọng trong “cuộc chiến” chống tham nhũng dưới cơ chế của Tổ chức Thương mại thế giới. Phần mở đầu của Hiệp định này đã đề cập đến sự công nhận của các Bên ký kết về “tầm quan trọng của các biện pháp minh bạch liên quan đến mua sắm chính phủ, thực hiện hoạt động mua sắm một cách minh bạch và vô tư, tránh xung đột lợi ích và các hành vi tham nhũng, phù hợp với các văn kiện quốc tế hiện hành, chẳng hạn như Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng”. Ngoài ra, Điều IV.4 của Hiệp định cũng quy định cụ thể:

“Cơ quan có thẩm quyền phải tiến hành việc mua sắm một cách minh bạch và khách quan để: (a) Phù hợp với Hiệp định này, sử dụng các phương pháp như đấu thầu rộng rãi, đấu thầu chọn lọc và đấu thầu hạn chế; (b) Tránh xung đột lợi ích; và (c). Ngăn chặn các hành vi tham nhũng.”

Bên cạnh đó, các quốc gia cũng đẩy mạnh việc thỏa thuận các điều khoản phòng, chống tham nhũng trong các hiệp định thương mại tư do đa phương và song phương, ví dụ Hiệp định CPTPP, Hiệp định thương mại tự do giữa Hoa Kỳ và các nước Trung Mỹ (DR-CAFTA) hay Hiệp định thương mại EU-Chile, Hiệp định Thương mại và Kinh tế Toàn diện của EU với Canada… Trong đó, các cam kết phòng, chống tham nhũng trong Hiệp định CPTPP được đánh giá là chi tiết và toàn diện nhất. Ngoài ra, các cam kết của Hiệp định CPTPP được áp dụng đối với tất cả các vấn đề thương mại và đầu tư thuộc phạm vi điều chỉnh của Hiệp định này, do đó rộng hơn so với trường của Hiệp định Mua sắm chính phủ của WTO (chỉ áp dụng đối với vấn đề mua sắm chính phủ).

3. Cam kết phòng, chống tham nhũng trong Hiệp định CPTPP

Cam kết phòng, chống tham nhũng của Hoa Kỳ được ghi nhận tại Chương 26 với một số nội dung chính như sau:

Thứ nhất, nghĩa vụ hình sự hóa các hành vi tham nhũng

Nghĩa vụ hình sự hóa các hành vi tham nhũng được quy định cụ thể tại Điều 26.7 của Hiệp định CPTPP như sau:

(i) Các Quốc gia thành viên phải áp dụng những biện pháp cần thiết để hình sự hóa các hành vi tham nhũng được liệt kê tại Điều 26.7. Các biện pháp này không chỉ giới hạn ở biện pháp lập pháp mà có thể bao gồm các biện pháp cần thiết khác.

(ii) Các hành vi tham nhũng (được hình sự hóa) phải là những hành vi ảnh hưởng đến hoạt động thương mại và đầu tư quốc tế được quy định trong CPTPP.

(iii) Cả người nhận hối lộ và người đưa hối lộ đều phải chịu trách nhiệm hình sự.

(iv) Các hành vi bị cấm không chỉ bảo gồm hành vi đưa hối lộ và nhận hối lộ mà còn bao gồm cả hành vi hứa hẹn hoặc đề nghị hối lộ (của người hối lộ) và hành vi gạ gẫm hối lộ (của người được hối lộ).

(v) Các hành vi bị trừng phạt bao gồm cả hối lộ công chức trong nước và công chức nước ngoài. Ở hầu hết các quốc gia, hành vi hối lộ công chức trong nước đều phải chịu trách nhiệm hình sự. Tuy nhiên, một số quốc gia không có quy định về tội phạm liên quan đến hành vi hối lộ công chức nước ngoài. Vì vậy, CPTPP yêu cầu các quốc gia này phải bổ sung quy định về tội hối lộ công chức nước ngoài trong hệ thống pháp luật của mình.

(vi) Các hành vi bị trừng phạt cũng bao gồm hối lộ công chức của một tổ chức quốc tế công. Tuy nhiên, công chức của một tổ chức quốc tế công có thể được hưởng quyền miễn trừ, do đó việc tiến hành điều tra để làm sáng tỏ các hành vi tham nhũng sẽ khó khăn hơn. Ngoài ra, trong hầu hết các trường hợp, công chức của một tổ chức quốc tế công không nắm giữa chức vụ hoặc quyền hạn để trao cho người hối lộ những lợi ích nhất định liên quan đến việc tiến hành hoạt động kinh doanh quốc tế. Do đó, quy định tại Điều 26.7.1(c) của CPTPP liên quan đến hối lộ công chức của một tổ chức quốc tế công dường như không có vai trò trong hầu hết các tình huống. Nhưng điều này không loại trừ những khả năng hạn chế mà một công chức của tổ chức quốc tế công có thể nhận hối lộ và đưa ra quyết định ảnh hưởng đến thương mại hoặc đầu tư quốc tế. Đồng thời, một số quốc gia cũng không có các quy định để trừng phạt hành vi hối lộ công chức của một tổ chức quốc tế công.

(vii) Mức độ trừng phạt thực tế sẽ do các Quốc gia thành viên quyết định khi xem xét mức độ nghiêm trọng của hành vi phạm tội.

Tuy nhiên, so với một số hiệp định thương mại song phương của Hoa Kỳ[7], hiệp định CPTPP không quy định về nghĩa vụ áp dụng các biện pháp bắt buộc để bảo vệ người tố giác. Cụ thể, Điều 26.7 của Hiệp định CPTPP không đặt ra nghĩa vụ đối với các Quốc gia thành viên, thay vì đó chỉ tiếp cận dưới góc độ các Quốc gia thành viên “sẽ xem xét” để áp dụng hoặc duy trì các biện pháp để bảo vệ các cá nhân, tổ chức khai báo với cơ quan có thẩm quyền về bất cứ sự việc nào có liên quan đến các hành vi hối lộ, tham nhũng.

Thứ hai, nghĩa vụ tăng cường tính liêm khiết của công chức

Điều 26.8 đặt ra yêu cầu đối với các Quốc gia thành viên về việc áp dụng một số biện pháp nhằm thúc đẩy tính liêm khiết, trung thực và trách nhiệm của các công chức trong quá trình thực hiện chức năng công vụ. Các biện pháp này bao gồm quy trình tuyển chọn, đào tạo, luân chuyển cán bộ đầy đủ; thúc đẩy tính minh bạch trong việc thực thi các chức năng công vụ, quản lý xung đột lợi ích; kê khai hoạt động bên ngoài và tài sản của công chức; tạo điều kiện báo cáo các hành vi tham nhũng cho các cơ quan có thẩm quyền; thông qua các quy tắc ứng xử của công chức; quy định thủ tục cách chức cán bộ bị tố cáo; và tăng cường tính liêm chính của các cán bộ, công chức trong ngành tư pháp. Cũng cần lưu ý rằng những nghĩa vụ này đều mang tính chất “khuyến khích” (không bắt buộc) đối với các Quốc gia thành viên. Ngoại trừ quy định tại Điều 26.8.4, các quy định khác đều sử dụng thuật ngữ như “nên”, “sẽ nỗ lực” hoặc “sẽ xem xét”.

Thứ ba, nghĩa vụ thực thi pháp luật về phòng, chống tham nhũng

Nghĩa vụ áp dụng và thực thi pháp luật phòng, chống tham nhũng tại Điều 26.9 cũng là một yếu tố rất quan trọng. Điều 26.9 đặt ra yêu cầu đối với các Quốc gia thành viên về việc thực thi hiệu quả các quy định pháp luật về các tội phạm liên quan đến tham nhũng. Bên cạnh đó, các Quốc gia được phép bảo lưu việc thực thi pháp luật về phòng chống, tham nhũng và quyền cho phép các cơ quan công tố và cơ quan tư pháp thực hiện thẩm quyền của mình đối với các hành vi phạm tội liên quan đến hoạt động tham nhũng. Các Quốc gia cũng có toàn quyền quyết định việc phân bổ nguồn lực cho các hoạt động thực thi pháp luật và hoạt động tư pháp.

Thứ tư, nghĩa vụ thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân

Sự tham gia của khu vực tư nhân cũng đóng vai trò quan trọng đối với việc ngăn ngừa các hoạt động tham nhũng. Nếu các bên tư nhân nói chung có thể kiên quyết khẳng định không đưa hoặc đề xuất hối lộ, thì các công chức cũng sẽ có ít cơ hội hơn để đưa ra các yêu cầu bất hợp pháp của họ. Điều 26.10 yêu cầu các Quốc gia thành viên thúc đẩy sự tham gia của các cá nhân, xã hội dân sự và các tổ chức phi chính phủ thông qua các chương trình giáo dục cộng đồng; hỗ trợ doanh nghiệp xây dựng hệ thống kiểm soát nội bộ; khuyến khích các công ty công khai kiểm soát nội bộ; bảo vệ quyền tự do thông tin liên quan đến hoạt động tham nhũng; khuyến khích các doanh nghiệp tư nhân áp dụng cơ chế kiểm toán nội bộ để ngăn ngừa tham nhũng; và đảm bảo rằng các cơ quan chống tham nhũng của một Quốc gia thành viên được công chúng biết đến. Sự tham gia của khu vực tư nhân sẽ giúp các Quốc gia thành viên thực hiện nhiệm vụ của mình và thực thi hiệu quả hơn các biện pháp phòng, chống tham nhũng.

Thứ năm, cơ chế giải quyết tranh chấp

Một trong những đặc điểm nổi bật của CPTPP so với các điều ước quốc tế về phòng chống tham nhũng khác chính là sự tồn tại của một cơ chế giải quyết tranh chấp liên quan đến việc thực hiện cam kết về phòng, chống tham nhũng giữa các Quốc gia thành viên. Cụ thể, khi một Quốc gia thành viên không thể thực hiện nghĩa vụ của mình hoặc thực hiện theo cách thức ảnh hưởng đến hoạt động thương mại và đầu tư, các Quốc thành viên khác có thể sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp được quy định tại Điều 26.12 và chương 8 của CPTPP để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình. Tuy nhiên, có thể nhận định rằng phạm vi áp dụng của cơ chế giải quyết tranh chấp này đối với các vấn đề tham nhũng khá hạn chế. Bởi lẽ, Điều 26.12 loại trừ việc áp dụng cơ chế giải quyết tranh chấp đối với các vấn đề phát sinh từ nghĩa vụ thực thi pháp luật tại Điều 26.9, và nghĩa vụ tăng cường tính liêm khiết của công chức mang tính “tự nguyện” (như đã phân tích ở trên), vì vậy, các nghĩa vụ cốt lõi còn lại chịu sự điều chỉnh của cơ chế giải quyết tranh chấp là nghĩa vụ thực hiện các biện pháp cần thiết đề phòng, chống tham nhũng (theo Điều 26.7) và thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân (theo Điều 26.10).

Ngoài ra, với cơ chế giải quyết tranh chấp tại chương 28, CPTPP đã mở ra cánh cửa cho việc áp dụng các biện pháp mang tính “trừng phạt” đối với Quốc gia thành viên vi phạm cam kết về phòng, chống tham nhũng. Cụ thể, theo quy định tại Điều 28.19.2, bên bị vi phạm có quyền tạm ngưng các ưu đãi mà bên vi phạm nghĩa vụ theo hiệp định được hưởng. Tuy nhiên, các Quốc gia thành viên sẽ gặp phải những khó khăn nhất định khi áp dụng biện pháp này bởi Điều 28.19.4.a quy định bên bị vi phạm trước tiên sẽ tạm ngừng ưu đãi trong cùng lĩnh vực của vấn đề mà hội đồng trọng tài đã kết luận không phù hợp (tham nhũng) hoặc tạm ngưng các ưu đãi trong lĩnh vực khác có tính đến các tiêu chí tại Điều 28.19.4.c. Từ một khía cạnh khác, có quan điểm cho rằng cơ chế bồi thường này tạo ra sự “sai lệch” giữa “thủ phạm” cuối cùng của hành vi tham nhũng (một cá nhân hoặc một công chức) và chủ thể phải bồi thường cho hành vi đó (Nhà nước) – chủ thể vốn đã phải gánh chịu hậu quả kinh tế của các hành vi tham nhũng như việc mua sắm không công bằng, sai lệch quỹ, hạn chế hoạt động kinh tế… Theo một cách nào đó, cơ chế bồi thường “kiểu thương mại quốc tế” này dường như đang tạo ra một sự trừng phạt kép đối với Quốc gia vi phạm cam kết về phòng, chống tham nhũng[8].

4. Kiến nghị

Với những cam kết được đánh giá là chi tiết và toàn diện hơn so với các hiệp định thương mại khác, hiệp định CPTPP vẫn được kỳ vọng sẽ mang đến những đóng góp tích cực trong cuộc chiến chống tham nhũng, đặc biệt là trong khu vực thương mại và đầu tư. Tác động thực sự của các cam kết phòng, chống tham nhũng trong hiệp định CPTPP chủ yếu được quyết định bởi cơ chế thực thi, bao gồm cơ chế thực hiện nghĩa vụ của các Quốc gia thành viên và cơ chế đảm bảo việc thực hiện các nghĩa vụ. Do đó, trên cơ sở phân tích các cam kết phòng, chống tham nhũng trong hiệp định CPTPP, bài viết đề xuất một số kiến nghị nhằm góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện như sau:

Một là, sử dụng hiệu quả cơ chế giải quyết tranh chấp

Như đã phân tích ở trên, cơ chế giải quyết tranh chấp quy định tại Điều 26.12 được xem là một “con át chủ bài” của các cam kết phòng, chống tham nhũng trong hiệp định CPTPP so với các công ước phòng chống tham nhũng truyền thống (như UNCAC hay Công ước OECD). Mặc dù vẫn còn tồn tại những hạn chế nhất định, song việc sử dụng hiệu quả cơ chế giải quyết tranh chấp trong hiệp định CPTPP vẫn sẽ thúc đẩy việc thực hiện một cách nghiêm túc các điều khoản phòng chống tham nhũng trong hiệp định này. Khi giải quyết tranh chấp liên quan đến cam kết phòng, chống tham nhũng, Quốc gia thành viên bị kiện sẽ chịu áp lực rất lớn trong quá trình giải quyết tranh chấp và buộc phải xem xét, rà soát cũng như hoàn thiện các quy định về phòng, chống tham nhũng của mình. Ngoài ra, quá trình giải quyết tranh chấp cũng phần nào đó tác động tích cực đến nhận thức của cộng đồng về vấn đề tham nhũng và phòng, chống tham nhũng ở quốc gia bị kiện.

Bên cạnh đó, sự phân biệt giữa vấn đề lập pháp (thuộc phạm vi áp dụng của cơ chế giải quyết tranh chấp) và vấn đề thực thi pháp luật (không thuộc phạm vi áp dụng của cơ chế giải quyết tranh chấp) thi thoảng không rõ ràng, do đó, các quốc gia vẫn có thể viện dẫn các quy định tại Điều 26.12 khi một quốc gia thành viên không tuân thủ cam kết về thực thi pháp luật trong một số trường hợp nhất định. Nếu một quốc gia thành viên không đảm bảo được cơ chế thực thi pháp luật hiệu quả, vi phạm này có thể được lập luận là do thiếu các quy định của pháp luật liên quan (vấn đề lập pháp) và các biện pháp khác để tạo cơ sở pháp lý cho việc thực thi.

Hai là, sử dụng cơ chế “Xem xét và khiếu nại” như một giải pháp thay thế

Cũng liên quan đến vấn đề hạn chế về phạm vi áp dụng của cơ chế giải quyết tranh chấp đối với nghĩa vụ thực thi pháp luật, quy định tại Điều 26.4 (Xem xét và khiếu nại) của hiệp định CPTPP có thể được xem xét như là giải pháp hiệu quả. Điều 26.4 đặt ra yêu cầu việc “xem xét một cách nhanh chóng các quyết định hành chính cuối cùng liên quan đến những vấn đề được đề cập đến trong Hiệp định” được thực hiện bởi các Tòa án “công bằng và độc lập với các văn phòng hoặc cơ quan được ủy thác thực hiện cưỡng chế hành chính và sẽ không có bất kỳ mối quan tâm đáng kể trong kết quả của vấn đề này”. Theo đó, trong trường hợp các Quốc gia thành viên có dấu hiệu vi phạm trong quá trình áp dụng pháp luật và ảnh hưởng đến hoạt động thương mại, đầu tư, các chủ thể liên quan có quyền yêu cầu Tòa án rà soát và xem xét lại các quyết định này để bảo vệ quyền lợi hợp pháp của mình.

Điều 26.4 được đánh giá là một điều khoản “đầy hứa hẹn và sáng tạo” để giải quyết hiệu quả vấn đề tham nhũng. Tiềm năng của nó nằm ở bốn yếu tố khác nhau:

(i) Điều khoản này cũng thuộc phạm vi điều chỉnh của cơ chế giải quyết tranh chấp tại Chương 28. Cách giải thích theo nghĩa rộng đối với Điều 26.12 dẫn đến việc toàn bộ chương 26 của hiệp định CPTPP thuộc phạm vi điều chỉnh của cơ chế giải quyết tranh chấp, ngoại trừ Điều 26.9.

(ii) Điều khoản này thiết lập các nghĩa vụ cụ thể như yêu cầu “xem xét nhanh chóng” bởi các tòa án “khách quan và độc lập” với cơ quan hành chính liên quan đến quyết định bị khiếu nại. Điều khoản này cũng yêu cầu rằng những tòa án đó không có “bất kỳ lợi ích đáng kể nào đối với kết quả giải quyết cuối cùng”. Đây là những tiêu chuẩn có thể được phân tích bởi một hội đồng và đánh giá dựa trên các sự kiện thực tế chính xác.

(iii) Bất kỳ trường hợp tham nhũng nào có khả năng dẫn đến một tranh chấp liên quan đến các vấn đề được điều chỉnh bởi hiệp định CPTPP, trước tiên sẽ được khởi kiện tại các tòa án trong nước và do đó, thuộc phạm vi của Điều 26.4.

(iv) Một công ty của một Quốc gia thành viên bị từ chối xem xét (một cách nhanh chóng, công bằng, khách quan) đối với quyết định hành chính do có yếu tố tham nhũng từ cơ quan có thẩm quyền thường sẽ là những công ty có quy mô lớn, có tiềm lực kinh tế đủ mạnh để thúc đẩy Quốc gia thành viên đó khởi xướng vụ kiện theo cơ chế giải quyết tranh chấp theo hiệp định này.

Cân nhắc các yếu tố đó, Điều 26.4 có thể là nền tảng đầu tiên cho việc tạo ra một cơ chế chống tham nhũng thương mại hiệu quả. Bên cạnh đó, đây là loại điều khoản chống tham nhũng tạo ra một nghĩa vụ thực chất đối với các Quốc gia thành viên. Nếu cơ chế giải quyết tranh chấp được xây dựng với những điều khoản như thế này thì hoàn toàn có thể kỳ vọng CPTPP sẽ trở thành một công cụ chống tham nhũng mạnh mẽ[9].

Ba là, tăng cường hợp tác giữa các Quốc gia thành viên CPTPP

CPTPP đặt ra yêu cầu về việc hợp tác giữa các Quốc gia thành viên trong lĩnh vực phòng, chống tham nhũng tại hai điều khoản, bao gồm Điều 26.9.3 về hợp tác giữa các quốc gia nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động thực thi pháp luật phòng, chống tham nhũng và Điều 26.12.5 về hợp tác giữa các quốc gia trong quá trình giải quyết tranh chấp nhằm nỗ lực tìm kiếm một giải pháp phù hợp.

Hợp tác quốc tế đóng vai trò rất quan trọng đối với công tác phòng, chống tham nhũng bởi những lý do sau đây: Một là, hợp tác quốc tế sẽ hỗ trợ cho các quốc gia trong quá trình tìm kiếm, thu thập thông tin và chứng cứ để xử lý các hành vi tham nhũng, đặc biệt là những hành vi tham nhũng “có yếu tố nước ngoài” khi mà thông tin và các chứng cứ liên quan sẽ nằm ở một quốc gia khác. Hai là, quá trình hợp tác sẽ tạo điều kiện để các quốc gia tiếp cận với những tiến bộ trong hệ thống pháp luật về phòng, chống tham nhũng cũng như cách tiếp cận hiệu quả trong quá trình thực thi pháp luật của những quốc gia khác, từ đó hoàn thiện cơ chế lập pháp và nâng cao hiệu quả của hoạt động thực thi pháp luật về phòng, chống tham nhũng.

 

BÙI THỊ QUỲNH TRANG - TRẦN CHÍ THÀNH (Giảng viên Trường Đại học Luật, Đại học Huế)