Quy định của Luật Tố tụng hành chính về thời hạn kháng cáo

1. Đặt vấn đề

Trong tố tụng hành chính, nếu không đồng tình với bản án, quyết định đình chỉ, tạm đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm thì đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự có quyền kháng cáo yêu cầu Tòa án cấp trên trực tiếp xét xử lại vụ án theo thủ tục phúc thẩm. Tuy nhiên, không phải mọi kháng cáo đều làm thủ tục phúc thẩm phát sinh mà chỉ có các kháng cáo đáp ứng đầy đủ các điều kiện mà LTTHC quy định về chủ thể; đối tượng; thời hạn; trình tự, thủ tục, hình thức, nội dung kháng cáo mới làm phát sinh thủ tục phúc thẩm vụ án hành chính. Trong số các điều kiện đó, thời hạn kháng cáo là một trong những điều kiện quan trọng, có yếu tố then chốt để kháng cáo được Tòa án cấp phúc thẩm chấp nhận thụ lý giải quyết.

2. Khái niệm, ý nghĩa của việc quy định về thời hạn kháng cáo trong tố tụng hành chính

Hiện nay, LTTHC không có quy định trực tiếp đề cập về khái niệm thời hạn kháng cáo theo thủ tục phúc thẩm nhưng có thể hiểu chung là “Thời hạn kháng cáo là khoảng thời gian cần thiết do pháp luật quy định để những chủ thể có quyền kháng cáo được kháng cáo bản án, quyết định sơ thẩm của Tòa án”[1]. Khi thời hạn kháng cáo đã hết thì các chủ thể có quyền kháng cáo sẽ mất quyền kháng cáo, trừ trường hợp kháng cáo quá hạn được Tòa án chấp nhận theo quy định của pháp luật.

            Việc LTTHC quy định cụ thể về thời hạn kháng cáo theo trình tự phúc thẩm có ý nghĩa quan trọng đối với người có quyền kháng cáo và đối với Toà án. Đầu tiên là đối với người có quyền kháng cáo, quy định cụ thể, rõ ràng về thời hạn kháng cáo sẽ tạo ra một khoảng thời gian cần thiết để người có quyền kháng cáo cân nhắc, xem xét, nghiên cứu kỹ lưỡng hồ sơ vụ án, các phán quyết trong bản án, quyết định sơ thẩm nhằm chuẩn bị, sắp xếp, thu thập, bổ sung các tài liệu chứng cứ và đưa ra các yêu cầu kháng cáo có trọng tâm, phù hợp với sự tự định đoạt của người kháng cáo. Mặt khác, quy định về thời hạn kháng cáo một cách cụ thể, rõ ràng cũng là cơ sở để người có quyền kháng cáo nắm bắt được khoảng thời gian kháng cáo chính xác để có động thái nhanh chóng, khẩn trương thực hiện quyền kháng cáo trong thời hạn luật định, yêu cầu Tòa án cấp phúc thẩm xét xử lại vụ án, kịp thời bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình, loại trừ trường hợp đương sự cố tình trì hoãn việc kháng cáo, ảnh hưởng đến hiệu lực thi hành của bản án, quyết định sơ thẩm. Cuối cùng đối với Tòa án, việc giới hạn cụ thể về thời gian kháng cáo sẽ là cơ sở để Tòa án cấp sơ thẩm xem xét và xác định trường hợp kháng cáo quá hạn từ đó có thể đưa ra quyết định chấp nhận hoặc chấp nhận kháng cáo quá hạn một cách chính xác.

3. Quy định của LTTHC về thời hạn kháng cáo theo thủ tục phúc thẩm  

LTTHC quy định về thời hạn kháng cáo phúc thẩm tương đối cụ thể, rõ ràng tại Điều 206. Theo đó, tùy vào đối tượng kháng cáo khác nhau thì thời hạn kháng cáo cũng có sự khác nhau nhất định.

Đối với bản án sơ thẩm, thời hạn kháng cáo là 15 ngày kể từ ngày tuyên án. Khi đương sự không có mặt tại phiên tòa hoặc không có mặt khi tuyên án mà có lý do chính đáng thì thời hạn kháng cáo tính từ ngày bản án được giao cho họ hoặc được niêm yết. Trường hợp đương sự đã tham gia phiên tòa nhưng vắng mặt khi Tòa án tuyên án mà không có lý do chính đáng thì thời hạn kháng cáo kể từ ngày tuyên án. Quy định này cho thấy, về cơ bản thời hạn kháng cáo đối với bản án sơ thẩm là 15 ngày nhưng thời điểm tính thời hạn kháng cáo có sự khác nhau tùy vào sự có mặt hay vắng mặt của đương sự tại thời điểm Tòa án tuyên án. Đây là cách xác định rất quan trọng, cần thiết, bảo đảm tốt nhất quyền kháng cáo cho các đương sự khi họ không thể có mặt tại thời điểm tuyên án vì những lý do khách quan.

Đối với quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ giải quyết của Tòa án cấp sơ thẩm thì thời hạn kháng cáo là 7 ngày kể từ ngày người có quyền kháng cáo nhận được quyết định hoặc kể từ ngày quyết định được niêm yết tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã nơi họ cư trú hoặc nơi có trụ sở trong trường hợp người có quyền kháng cáo là cơ quan, tổ chức. Như vậy, thời hạn kháng cáo quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ giải quyết vụ án ngắn hơn so với thời hạn kháng cáo bản án sơ thẩm.

Bên cạnh đó, để giúp Tòa án xác định cụ thể việc kháng cáo có nằm trong thời hạn kháng cáo hay không thì khoản 3 Điều 206 LTTHC còn quy định về cách tính ngày kháng cáo. Theo đó, trường hợp đơn kháng cáo gửi qua dịch vụ bưu chính thì ngày kháng cáo được tính căn cứ vào ngày tổ chức dịch vụ bưu chính nơi gửi đóng dấu ở phong bì. Trường hợp người kháng cáo đang bị tạm giữ hoặc bị tạm giam thì ngày kháng cáo là ngày làm đơn kháng cáo theo xác nhận của người có thẩm quyền của nhà tạm giữ, trại tạm giam.

4. Một số hạn chế, bất cập trong quy định của LTTHC về thời hạn kháng cáo và đề xuất giải pháp hoàn thiện

Nhìn chung, Điều 206 LTTHC đã quy định tương đối cụ thể về thời hạn kháng cáo, về cơ bản đã bảo đảm quyền kháng cáo của đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự. Tuy nhiên, tác giả nhận thấy một số điểm quy định của LTTHC về thời hạn kháng cáo còn chưa rõ ràng, cần được khắc phục như sau:

Thứ nhất, khoản 1 Điều 206 LTTHC không đề cập đến sự hiện diện của người đại diện hợp pháp của đương sự tại thời điểm Tòa án sơ thẩm tuyên án để làm căn cứ xác định thời điểm tính thời hạn kháng cáo

Khoản 1 Điều 206 LTTHC quy định “Đối với bản án sơ thẩm, thời hạn kháng cáo là 15 ngày kể từ ngày tuyên án. Khi đương sự không có mặt tại phiên tòa hoặc không có mặt khi tuyên án mà có lý do chính đáng thì thời hạn kháng cáo tính từ ngày bản án được giao cho họ hoặc được niêm yết. Trường hợp đương sự đã tham gia phiên tòa nhưng vắng mặt khi Tòa án tuyên án mà không có lý do chính đáng thì thời hạn kháng cáo kể từ ngày tuyên án”. Rõ ràng, theo quy định này, LTTHC chỉ căn cứ vào sự có mặt hay vắng mặt của đương sự tại thời điểm Tòa tuyên án để xác định thời điểm tính thời hạn kháng cáo mà hoàn toàn không đề cập đến sự có mặt, vắng mặt của người đại diện hợp pháp của đương sự (nếu có) trong vụ án. Điều này là thiếu sự rõ ràng, không tương thích với các điều khoản khác của LTTHC, có thể gây bất lợi cho các đương sự trong vụ án khi họ thực hiện quyền và nghĩa vụ thông qua người đại diện hợp pháp và thậm chí có thể thu hẹp thời hạn kháng cáo phúc thẩm của đương sự khi họ không thể có mặt tại phiên tòa để nghe tuyên án và cũng không giải trình được lý do chính đáng.

Trên thực tế, có đến gần 70% vụ án hành chính có các đương sự thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng thông qua người đại diện hợp pháp[2]. Nếu dựa vào quy định trên, trường hợp đương sự vắng mặt nhưng có người đại diện tham gia phiên tòa thì cũng trở thành “vô nghĩa” Tòa án vẫn xác định thời điểm kháng cáo dựa vào sự có mặt của đương sự. Và như vậy, quy định của Luật cũng ngầm cho thấy khi các đương sự không muốn gặp bất lợi trong việc xác định thời điểm tính thời hạn kháng cáo thì bắt buộc họ phải có mặt tại phiên tòa, ngay cả những đương sự là người chưa thành niên, mất năng lực hành vi dân sự, hạn chế năng lực hành vi dân sự, có khó khăn trong nhận thức và làm chủ hành vi cũng cần có mặt tại thời điểm Tòa tuyên án sơ thẩm. Điều này không phù hợp và bất nhất với các quy định khác về đại diện theo pháp luật trong tố tụng hành chính tại Điều 54, Điều 60 LTTHC. Mặt khác, quyền kháng cáo theo thủ tục phúc thẩm không chỉ thuộc về các đương sự mà còn thuộc về người đại diện hợp pháp của đương sự, nếu cách xác định thời điểm tính thời hạn kháng cáo chỉ căn cứ vào sự hiện hữu, hay không hiện hữu của đương sự tại phần tuyên án ở phiên tòa đã vô hình chung bác bỏ quyền kháng cáo của người đại diện theo pháp luật của đương sự và lại tạo sự bất nhất trong chính nội dung các điều của LTHC.

Có phần khác, LTTDS ghi nhận, “thời hạn kháng cáo đối với bản án của Tòa án cấp sơ thẩm là 15 ngày, kể từ ngày tuyên án, đối với đương sự, đại diện cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân khởi kiện không có mặt tại phiên tòa hoặc không có mặt khi tuyên án mà có lý do chính đáng thì thời hạn kháng cáo được tính từ ngày họ nhận được bản án hoặc bản án được niêm yết”. Nhận thấy, LTTDS đã quy định khá rõ ràng trong việc đề cập đến người đại diện của cơ quan, tổ chức, cá nhân khởi kiện, khắc phục được các hạn chế mà LTTHC đã gặp phải. Do vậy, trên tinh thần tham chiếu quy định của LTTHC và các phân tích trên đây, tác giả kiến nghị sửa khoản 1 Điều 206 LTTHC như sau: “Đối với bản án sơ thẩm, thời hạn kháng cáo là 15 ngày kể từ ngày tuyên án. Khi đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự không có mặt tại phiên tòa hoặc không có mặt khi tuyên án mà có lý do chính đáng thì thời hạn kháng cáo tính từ ngày bản án được giao cho họ hoặc được niêm yết. Trường hợp đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự đã tham gia phiên tòa nhưng vắng mặt khi Tòa án tuyên án mà không có lý do chính đáng thì thời hạn kháng cáo kể từ ngày tuyên án”

Thứ hai, khoản 3 Điều 206 LTTHC quy định về tiêu chí xác định ngày kháng cáo còn vài điểm chưa toàn diện, thiếu cụ thể

Một là, LTTHC chưa quy định tiêu chí xác định ngày kháng cáo khi đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự kháng cáo trực tiếp tại Tòa án có thẩm quyền

Việc xác định ngày kháng cáo rất quan trọng đối với đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự. Nếu xác định không chính xác về ngày kháng cáo có thể ảnh hưởng đến việc xác định thời hạn kháng cáo, có thể dẫn đến trường hợp chủ thể có quyền kháng  cáo bị mất quyền kháng cáo, các quyền và lợi ích của họ vì thế cũng không được bảo vệ kịp thời trong giai đoạn phúc thẩm. Tuy nhiên, khoản 3 Điều 206 chỉ mới quy định về tiêu chí xác định ngày kháng cáo khi kháng cáo qua dịch vụ bưu chính và kháng cáo khi đang bị tạm giam, tạm giữ mà chưa có quy định về tiêu chí xác định ngày kháng cáo khi kháng cáo trực tiếp tại Tòa án có thẩm quyền.

Trong khi đó, trên thực tế có đến 90% đương sự lựa chọn phương thức kháng cáo trực tiếp tại Tòa án, vì so với các phương thức khác thì kháng cáo trực tiếp có độ an toàn, an tâm hơn rất nhiều[3]. Do vậy, việc không quy định tiêu chí xác định ngày kháng cáo ở trường hợp kháng cáo trực tiếp là thiếu sót cần lưu tâm của LTTHC. Từ đó, tác giả đề xuất, bổ sung vào khoản 3 Điều 206 như sau: “Trường hợp đơn kháng cáo nộp trực tiếp tại Tòa án có thẩm quyền thì ngày kháng cáo là ngày nộp đơn kháng cáo”. Đề xuất này sẽ góp phần bảo đảm việc tìm hiểu, áp dụng pháp luật thống nhất giữa các Tòa án và đặc biệt bảo đảm từng lợi ích nhỏ nhất của các đương sự khi họ thực hiện quyền kháng cáo đúng hạn.

Hai là, LTTHC chưa quy định cách xác định ngày kháng cáo khi nộp đơn kháng cáo qua dịch vụ bưu chính mà không xác định được ngày, tháng, năm theo dấu bưu chính nơi gửi

Hiện tại, khoản 3 Điều 206 LTTHC chỉ đề cập “trường hợp đơn kháng cáo gửi qua dịch vụ bưu chính thì ngày kháng cáo được tính căn cứ vào ngày tổ chức dịch vụ bưu chính nơi gửi đóng dấu ở phong bì”. Với quy định này, LTTHC chưa đề cập đến trường hợp không xác định được ngày tổ chức dịch vụ bưu chính nơi gửi đóng dấu vì các lý do khách quan như con dấu trên phong bì bị phai mờ, rách. Do đó, điều này sẽ gây khó khăn nhất định cho Tòa án khi xác định chính xác ngày kháng cáo. Chính vì vậy, trên cơ sở tham chiếu từ quy định tại Điều 119 về xác định ngày khởi kiện của LTTHC và với tinh thần hoàn thiện quy định của LTTHC một cụ thể, chặt chẽ, rõ ràng, tác giả đề xuất sửa đoạn đầu của khoản 3 Điều 206 như sau: “Trường hợp đơn kháng cáo gửi qua dịch vụ bưu chính thì ngày kháng cáo được tính căn cứ vào ngày tổ chức dịch vụ bưu chính nơi gửi đóng dấu ở phong bì. Trường hợp không xác định được ngày, tháng, năm theo dấu bưu chính nơi gửi thì ngày kháng cáo là ngày đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự gửi đơn tại dịch vụ bưu chính. Đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự phải chứng minh mình gửi đơn tại tổ chức dịch vụ bưu chính; trường hợp không chứng minh được thì ngày kháng cáo là ngày Tòa án nhận được đơn kháng cáo do tổ chức dịch vụ bưu chính chuyển đến”. Thiết nghĩ việc đề xuất của tác giả sẽ làm cho các tiêu chí xác định ngày kháng cáo trở nên trọn vẹn, toàn diện, khả thi hơn rất nhiều so với quy định vốn có của LTTHC, giúp cho Tòa án có được sự thuận lợi nhất định trong việc xác định ngày kháng cáo.

Ba là, khoản 3 Điều 206 cũng chưa rõ ràng khi quy định ngày làm đơn kháng cáo theo xác nhận của người có thẩm quyền của nhà tạm giữ, trại tạm giam

So với khoản 3 Điều 176 LTTHC năm 2010, việc LTTHC hiện hành quy định về trường hợp xác định ngày kháng cáo khi người kháng cáo đang bị tạm giữ hoặc bị tạm giam là điểm mới có tính tiến bộ, góp phần bảo đảm quyền lợi cho người kháng cáo. Tuy nhiên, LTTHC hiện hành quy định còn thiếu rõ ràng khi đề cập đến tiêu chí ngày kháng cáo là ngày theo xác nhận của người có thẩm quyền của nhà tạm giữ, trại tạm giam. Bởi vì người có thẩm quyền trong trại tạm giam là chủ thể nào, cụ thể là giám thị trại tạm giam, hay phó giám thị trại giam. Về nhà tạm giữ thì người có thẩm quyền là ai? Là trưởng nhà tạm giữ hay phó trưởng nhà tạm giữ. Mà theo quy định tại Điều 14 Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam năm 2015 thì nhân sự trong nhà tạm giữ, trại tạm giam gồm rất nhiều người có thẩm quyền khác nhau[4]. Vì thế, việc LTTHC đưa ra quy định nêu trên là chưa rõ ràng, thiếu cụ thể, khó đảm bảo việc thống nhất. Do vậy, để khắc phục vấn đề này, tác giả đề xuất bổ sung như sau: “Trường hợp người kháng cáo đang bị tạm giữ thì ngày kháng cáo là ngày làm đơn kháng cáo theo xác nhận của trưởng nhà tạm giữ, đang bị tạm giam thì ngày kháng cáo là ngày làm đơn kháng cáo theo xác nhận của Giám thị trại tạm giam”.

4. Kết luận

Quy định về thời hạn kháng cáo trong LTTHC là một phần rất nhỏ trong các quy định về các tiêu chí mà đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự phải đáp ứng đầy đủ khi thực hiện quyền kháng cáo theo thủ tục phúc thẩm. Nhìn chung các quy định của LTTHC về thời hạn kháng cáo là tương đối hoàn chỉnh và đặc biệt có phần tiến bộ, đầy đủ hơn so với LTTHC năm 2010 trước đây. Thế nhưng, khi nghiên cứu chuyên sâu và so sánh với nội dung của BLTTDS hiện hành, tác giả đã phát hiện một vài điểm của LTTHC chưa thực sự toàn diện, còn thiếu rõ ràng gây khó khăn nhất định cho các Tòa án trong việc đánh giá, xem xét điều kiện về thời hạn kháng cáo để tiến hành thụ lý phúc thẩm. Vì thế tác giả đã đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện. Hy vọng các kiến nghị của tác giả sẽ góp phần để LTTHC được chỉnh chu hơn, bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa.

Một phiên tòa xét xử vụ án hành chính- Ảnh: LSVN

ThS LÊ THỊ MƠ (Giảng viên Khoa Luật Hành chính Nhà nước – Đại học Luật Tp Hồ Chí Minh)