Giải quyết tranh chấp đất cho thuê qua các thời kỳ

1.Nguyên tắc áp dụng pháp luật

Có thể thấy việc giải quyết tranh chấp đất cho thuê là vô cùng khó khăn và phức tạp vì nó vừa mang tính chất của các giao dịch dân sự, vừa bị chi phối bởi chính sách pháp luật về đất đai trong từng thời kỳ, từng giai đoạn lịch sử. Ở mỗi giai đoạn tương ứng với mỗi thời kỳ lịch sử, chính sách, pháp luật về đất đai lại có sự thay đổi, trong khi đó Nhà nước lại không ban hành quy định cụ thể việc xử lý các tranh chấp đất đai đó như thế nào. Vì vậy, việc giải quyết các tranh chấp đất cho thuê của các TAND gặp rất nhiều khó khăn. Trong khi đó, Hội đồng Thẩm phán TANDTC cũng chưa ban hành Nghị quyết hướng dẫn áp dụng pháp luật để giải quyết tranh chấp một cách thống nhất. Đặc biệt là đối với các giao dịch xảy ra đã lâu (cách đây vài chục năm) khiến các Tòa án lúng túng trong việc xử lý các tình huống cụ thể: Áp dụng pháp luật như thế nào? Pháp luật khi quan hệ đất đai hình thành hay chính sách, pháp luật đất đai trong mỗi thời kỳ (Luật Đất đai – LĐĐ năm 1987, LĐĐ năm 1993, LĐĐ năm 2003, LĐĐ năm 2013 hay Bộ luật Dân sự BLDS – năm 1995, BLDS năm 2005, BLDS năm 2015).

Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng việc giải quyết tranh chấp phải bảo đảm nguyên tắc pháp chế, nguyên tắc lịch sử và bảo đảm tính ổn định của các giao dịch dân sự và phù hợp với quy định tại khoản 1 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015: “…Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực…”.

Đồng thời, khi giải quyết tranh chấp đất đai cũng cần phải nhận thức rằng quyền sử dụng đất là một loại tài sản đặc biệt, Nhà nước ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định Nhà nước thu hồi toàn bộ hoặc một phần đất đã giao trong trường hợp: “Người sử dụng đất không sử dụng đất được giao trong 6 tháng liền mà không được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất đó cho phép” (khoản 5 Điều 14 LĐĐ năm 1987); “Đất không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liền mà không được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất đó cho phép” (khoản 3 Điều 26 LĐĐ năm 1993); “Đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong thời hạn mười hai tháng liền; đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn mười tám tháng liền; đất trồng rừng không được sử dụng trong thời hạn hai mươi bốn tháng liền” (khoản 11 Điều 38 LĐĐ năm 2013); “Đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục; đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn 18 tháng liên tục; đất trồng rừng không được sử dụng trong thời hạn 24 tháng liên tục” (điểm h khoản 1 Điều 64 LĐĐ năm 2013). Các quy định này cũng thể hiện thái độ của Nhà nước đối với trường hợp người có đất mà không sử dụng đất.

Tuy nhiên, đối với tranh chấp đất đai nói chung và về tranh chấp đất đai là đất cho thuê mà quan hệ đất đai xảy ra từ ngày 01/07/2004 (ngày LĐĐ năm 2003 có hiệu lực pháp luật) đến nay mà có tranh chấp chúng tôi sẽ không đề cập đến tại bài viết này. Bởi lẽ, trong giai đoạn này, chính sách pháp luật đất đai có sự thay đổi nhất định, quyền của người sử dụng đất cũng mở rộng hơn, được Nhà nước bảo đảm và quy định khá chi tiết, cụ thể trong LĐĐ năm 2003 và Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi hành LĐĐ năm 2003; LĐĐ năm 2013, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của LĐĐ 2013 và các văn bản quy phạm pháp luật đất đai dưới luật khác. Bên cạnh đó, BLDS năm 2005, BLDS năm 2015 cũng đã quy định rất cụ thể.

Giải quyết tranh đất cho thuê là một loại tranh chấp khá đặc biệt do trong mỗi giai đoạn, thời kỳ lịch sử chính sách, pháp luật có sự thay đổi khác nhau. Khi giải quyết tranh chấp đất đai là đất cho thuê phải bảo đảm phù hợp với chính sách, pháp luật của Nhà nước: Cần phải có sự nhận thức đầy đủ về pháp luật, trước khi có Hiến pháp năm 1992 và LĐĐ năm 1993 thì Nhà nước cấm cho thuê đất, phát canh thu tô; việc cho thuê đất chỉ được Nhà nước chấp nhận từ khi LĐĐ năm 1993 có hiệu lực nhưng cũng rất hạn chế. Vì vậy, theo chúng tôi, tùy từng trường hợp cụ thể mà giải quyết.

2.Các giai đoạn cụ thể

2.1.Đối với đất cho thuê trước ngày 15/10/1993 (ngày LĐĐ năm 1993 có hiệu lực pháp luật)

Đối với tranh chấp đòi đất cho thuê ở Miền Bắc áp dụng Luật Cải cách ruộng đất, ở Miền Nam áp dụng Quyết định của Hội đồng Chính phủ số 111/CP ngày 14/4/1977 về việc ban hành chính sách quản lý và cải tạo xã hội chủ nghĩa đối với nhà, đất cho thuê ở các đô thị của các tỉnh phía Nam và LĐĐ năm 1987 để giải quyết:

Điều 31 Luật Cải cách ruộng đất quy định: “Người được chia ruộng đất có quyền sở hữu ruộng đất đó, và không phải trả cho địa chủ hay chính quyền bất cứ một khoản nào. Chính quyền cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu ấy cho người được chia. Mọi khế ước cũ đều huỷ bỏ. Người được chia có quyền chia gia tài, cầm, bán, cho, v.v… ruộng đất được chia.”

Mục 6, 7 Phần I Chính sách quản lý và cải tạo xã hội chủ nghĩa đối với nhà, đất cho thuê ở các đô thị các tỉnh phía nam ban hành kèm theo Quyết định 111/CP quy định: “6. Nhà nước trực tiếp quản lý toàn bộ đất cho thuê không phân biệt diện tích nhiều hay ít và nói chung không bồi hoàn, trừ trường hợp đặc biệt; 7. Người đang thuê đất được phép sử dụng mà không được mua bán, chuyển dịch và phải tuân theo những quy định về quản lý nhà đất ở đô thị.”

Điều 53 LĐĐ năm 1987 quy định:

“Người nào mua, bán, lấn, chiếm đất đai, phát canh thu tô, huỷ hoại đất đai hoặc có hành vi khác vi phạm pháp luật đất đai thì bị xử phạt hành chính bằng một hoặc nhiều hình thức sau đây:

1- Cảnh cáo;

2- Phạt tiền từ 20% đến 30% giá trị thiệt hại do việc vi phạm gây ra;

3- Tịch thu toàn bộ tiền mua bán đất;

4- Thu hồi phần đất sử dụng trái pháp luật.

Việc xử lý hành chính quy định trong Điều này do Ủy ban nhân dân các cấp có thẩm quyền quyết định theo quy định của pháp luật.

Nếu hành vi vi phạm gây hậu quả nghiêm trọng hoặc đã bị xử lý hành chính mà còn vi phạm thì bị xử phạt theo Bộ luật hình sự.”

Có thể thấy, giai đoạn này Nhà nước có thái độ cứng rắn, không chấp nhận việc cho thuê đất. Các quy định nêu trên của Nhà nước nhằm xóa bỏ quan hệ cho thuê đất.

Vì vậy, quan điểm của chúng tôi đối với những tranh chấp đất đai về đòi đất cho thuê mà quan hệ cho thuê xảy ra trước ngày 15/10/1993 mặc dù bên cho thuê có các giấy tờ chứng minh đất cho thuê là của mình cũng không được chấp nhận. Bên thuê đất được tiếp tục sử dụng và có trách nhiệm thực hiện các nghĩa vụ của người sử dụng đất đối với nhà nước.

Đặc biệt cần lưu ý khi giải quyết tranh chấp đất đai là đất cho thuê ở các đô thị của các tỉnh phía Nam qua vụ án cụ thể sau: Vụ án dân sự về tranh chấp đòi đất cho thuê ở thành phố Hồ Chí Minh giữa nguyên đơn cụ NNY do bà PTL đại diện theo ủy quyền với bị đơn ông LVQ và bà LTN do bà LTS đại diện theo ủy quyền.

Theo nguyên đơn trình bày thì ngày 18/11/1967, cụ NVC (chồng của cụ NNY) và các anh em trong  gia đình lập Chứng thư phân chia đất của cha mẹ để lại trong đó cụ NVC được chia 3 phần đất trong đó phần đất C6/605 (lô 1c/65a) đang tranh chấp, diện tích 297m². Việc phân chia này có chính quyền xác nhận.

Ngày 07/9/1971, cụ NVC lập “Tờ giao kèo cho mướn đất” có nội dung: cho cụ LQ (cha của ông LVQ và bà LTN) mướn phần đất C6/605 (nay là 262 HVB) để cất nhà ở, thời hạn 10 năm (có thể gia hạn thêm mỗi lần là 5 năm), giá 300 đồng/tháng. Sau đó, cụ LQ xây nhà ở tại đây.

Năm 1976, gia đình cụ NVC đi vùng kinh tế mới tại tỉnh Sông Bé, nên từ năm 1977 đến năm 1985 không kê khai đăng ký đất này. Năm 1985, cụ LQ tự ý đăng ký quyền sở hữu nhà và sau đó được Nhà nước cấp Giấp phép sở hữu nhà vào năm 1985.

Đầu năm 1985, gia đình cụ NVC nhiều lần đòi cụ LQ trả lại đất nhưng cụ LQ không trả. Sau năm 1990, cụ LQ định bán ¹/₂ nhà đất cho người khác, cụ NVC đã có đơn khiếu nại và chính quyền đã giải quyết. Tại Quyết định số 56/QĐ-UB ngày 28/10/1993, Ủy ban nhân dân quận PN đã quyết định: “gia đình cụ LQ bồi hoàn tiền đất cho gia đình cụ NVC 7 lượng vàng 24k tương đương với 10% giá đất; sau khi cụ Q bồi hoàn tiền đất cho cụ NVC Ủy ban nhân dân quận PN sẽ giải quyết việc bán một phần căn nhà cho cụ LQ”. Tuy nhiên, sau khi có Quyết định nói trên, cụ LQ cũng không trả vàng và cụ NVC vẫn khiếu nại, yêu cầu gia đình cụ LQ trả lại đất, nhưng sau đó khi Ủy ban chưa giải quyết dứt điểm tranh chấp thì năm 1997 lại cấp GCNQSDĐ đối với toàn bộ đất cho cụ LQ.

Cụ LQ chết năm 2000. Hiện nay, ông LVQ và bà LTN (các con của cụ LQ) đang quản lý, sử dụng đất này. Do đó, cụ NNY yêu cầu ông LVQ và LTN trả lại đất (đo thực tế là 209,9m²) hoặc giá trị quyền sử dụng đất tại 262 HVB nêu trên.

Theo phía bị đơn thì năm 1948, cha của các ông bà là cụ LQ xây một căn nhà, vách ván, lợp ngói, diện tích 73,50 m² trên đất của cụ NVC, nhưng đến năm 1971, cụ LQ mới ký giao kèo mướn đất của cụ NVC (trên mảnh đất này có căn nhà nói trên) và được chính quyền chế độ cũ chứng thực. Sau 1975, gia đình cụ LQ tiếp tục ở căn nhà này. Năm 1977, cụ LQ đã được cấp giấy chứng nhận đã kê khai đăng ký nhà ngày 31/12/1977. Năm 1985, cụ LQ đã được cấp giấy phép công nhận quyền sở hữu nhà 212 HVB (nay là 262 HVB), diện tích 73,50 m².

Năm 1993, cụ LQ lập di chúc cho ông LVQ và bà LTN hưởng phần tài sản thuộc sở hữu của cụ LQ đối với nhà đất nói trên.

Do cụ NVC khiếu nại tranh chấp đất, UBND quận PN đã ra Quyết định số 56/QĐ-UB ngày 28/10/1993 nhưng Quyết định số 56/QĐ-UB nói trên chưa được thực hiện.

Gia đình cụ NVC, cụ NNY không quản lý đất, không kê khai đăng ký và nộp thuế đất từ sau giải phóng đến nay. Năm 1997, cụ LQ đã được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà (142,64m²) và quyền sử dụng đất (166m²). Do đó, các bị đơn yêu cầu Tòa án bác yêu cầu khởi kiện của nguyên đơn.

Tại bản án dân sự sơ thẩm số 2027/2008/DS-ST ngày 17/12/2008, TAND thành phố H quyết định: Chấp nhận yêu cầu đòi đất cho thuê của nguyên đơn.

Phía bị đơn kháng cáo toàn bộ bản án sơ thẩm. Tại bản án dân sự phúc thẩm số 161/2009/DS-PT ngày 09/6/2009, Tòa phúc thẩm TANDTC tại TP. HCM quyết định: Giữ nguyên bản án sơ thẩm.

Tại Quyết định số 199/2012/KN-DS ngày 04/6/2012, Chánh án TANDTC kháng nghị bản án dân sự phúc thẩm số 161/2009/DSPT ngày 09/6/2009 của Tòa phúc thẩm TANDTC tại TP. HCM, đề nghị Hội đồng Thẩm phán TANDTC xét xử giám đốc thẩm, hủy bản án phúc thẩm nêu trên và hủy bản án dân sự sơ thẩm số 2027/DS-ST ngày 17/12/2008 của TAND thành phố H; giao hồ sơ vụ án cho TAND thành phố H xét xử sơ thẩm lại theo đúng quy định của pháp luật.

Tóm lại: Căn cứ các tài liệu có trong hồ sơ vụ án có thể xác định rằng: Đất tranh chấp ở đô thị và cụ LQ sử dụng đất tranh chấp là trên cơ sở hợp đồng thuê đất. Theo Quyết định 111/CP ngày 14/4/1977 của Hội đồng Chính phủ về việc ban hành chính sách quản lý và cải tạo XHCN đối với nhà, đất cho thuê ở các đô thị của các tỉnh phía Nam thì Nhà nước sẽ quản lý toàn bộ đất cho thuê, không phân biệt nhiều hay ít và nói chung không bồi hoàn. Vì vậy, Tòa án cấp sơ thẩm và phúc thẩm cho rằng đất tranh chấp vẫn thuộc quyền sử dụng hợp pháp của cụ NVC và buộc gia đình cụ LQ trả giá trị toàn bộ đất cho nguyên đơn là không đúng.

Như vậy, khi giải quyết tranh chấp đất đai là đất cho thuê ở các đô thị của các tỉnh phía Nam giai đoạn trước ngày 14/4/1977 cần lưu ý kể từ ngày Quyết định 111/CP có hiệu lực pháp luật (14/4/1977) thì đất tranh chấp nêu trên không còn thuộc quyền sử dụng của người cho thuê đất mà thuộc sự quản lý của Nhà nước; người thuê đất đương nhiên được quyền sử dụng đất đó không đòi hỏi phải có quyết định cá biệt về quản lý đất.

2.2. Đối với đất cho thuê từ ngày 15/10/1993 (ngày LĐĐ năm 1993 có hiệu lực pháp luật) đến ngày 01/7/2004 (ngày LĐĐ năm 2003 có hiệu lực pháp luật)

Điều 78 LĐĐ năm 1993 quy định: “Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thuỷ sản do hoàn cảnh gia đình neo đơn, khó khăn, do chuyển sang làm nghề khác nhưng chưa ổn định hoặc thiếu sức lao động thì được cho người khác thuê đất với thời hạn không được quá ba năm. Trường hợp đặc biệt khó khăn, thời hạn cho thuê có thể dài hơn do Chính phủ quy định; người thuê đất phải sử dụng đúng mục đích.”

Theo quan điểm của chúng tôi, với quy định này thì chỉ những hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thuỷ sản mới có quyền cho thuê quyền sử dụng đất, còn những loại đất khác như đất ở, đất chuyên dùng thì không được cho thuê. Đồng thời, để hạn chế việc phát canh thu tô, BLDS năm 1995 đã quy định cụ thể điều kiện cho thuê quyền sử dụng đất trong các trường hợp sau: Hoàn cảnh gia đình neo đơn, khó khăn, thiếu lao động, thiếu vốn; chuyển sang làm nghề khác nhưng chưa ổn định.

Khi giải quyết tranh chấp đất đai về đòi lại đất cho thuê và quan hệ cho thuê trong thời kỳ này thì căn cứ vào LĐĐ năm 1993, các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai trong thời kỳ này và BLDS năm 1995 để giải quyết.

2.3. Đối với trường hợp Tòa án chấp nhận yêu cầu đòi đất cho thuê của nhưng quyết định cho bên thuê được sử dụng toàn bộ hay một phần diện tích đất đã thuê và thanh toán cho bên cho thuê giá trị quyền sử dụng đất tương ứng với diện tích đất được sử dụng thì Tòa án phải xác định ranh giới đất mà các bên được sử dụng để làm căn cứ cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành các thủ tục cấp GCNQSDĐ, điều chỉnh GCNQSDĐ hoặc giải quyết các quyền, nghĩa vụ cho họ khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định của pháp luật về đất đai.

BÍCH PHƯỢNG – NGỌC TRÂM