Một số bất cập về đăng ký đất đai và kiến nghị hoàn thiện

1.Đặt vấn đề

Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện thực hiện quyền của chủ sở hữu. Nhưng thực tế, Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất mà trao đất đai và quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thay mình khai thác đất đai thông qua việc giao đất, cho thuê đất và công nhận quyền sử dụng đất cho những người đang sử dụng đất ổn định. Theo đó, quyền sử dụng đất của người sử dụng đất được xác lập khi có quyết định giao đất, quyết định cho thuê đất, hay quyết định công nhận quyền sử dụng đất bằng việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người sử dụng ổn định. Kể từ thời điểm này, người sử dụng đất chính thức có các quyền và nghĩa vụ của mình. Tuy nhiên, để thực hiện các quyền giao dịch quyền sử dụng đất, người sử dụng đất phải tiến hành các thủ tục tiếp theo là đăng ký quyền sử dụng đất để được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, chính thức được ghi vào hồ sơ của Nhà nước những thông tin cần thiết đối với việc phát sinh quyền và sử dụng quyền, cũng như công bố thông tin về quyền. Điều này cũng là để giúp Nhà nước quản lý được đất đai. Chỉ sau khi đăng ký, được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, người sử dụng đất mới đáp ứng điều kiện thực hiện các giao dịch quyền sử dụng đất.

2. Một số bất cập về đăng ký đất đai

2.1. Đăng ký quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất – khoản 1 Điều 95 Luật Đất đai 2013

Theo quy định của pháp luật hiện hành thì đăng ký đất đai là bắt buộc đối với người sử dụng đất và người được giao đất để quản lý, còn đăng ký quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất thực hiện theo yêu cầu của chủ sở hữu.[1] Như vậy, đối với đất đai người sử dụng đất phải có trách nhiệm đăng ký, còn tài sản gắn liền với đất người sử dụng đất có thể đăng ký hoặc không (tùy thuộc vào ý chí của chủ sở hữu). Quy định này đã và đang gây nhiều cản trở, vướng mắc trong thực tế thực hiện các giao dịch dân sự, thương mại về đất đai. Theo đó, việc thực hiện các giao dịch về chuyển nhượng quyền sử dụng đất có nhà ở song nhà ở chưa đăng ký quyền sở hữu nên hợp đồng công chứng chỉ công chứng được phần đất, không công chứng cho phần nhà hoặc các tài sản khác gắn liền với đất trong giao dịch, mặc dù giao dịch bao gồm cả hai.

Từ đó, thực tế đã có trường hợp tranh chấp xảy ra với nội dung “bán đất mà không bán nhà” gây khó khăn nhiều cho cơ quan, Tòa án trong giải quyết tranh chấp. Quy định nêu trên cũng khiến cho việc xác định tài sản giữa cha mẹ và con cái, giữa vợ và chồng trong trường hợp giải quyết tranh chấp về chia di sản thừa kế, chia tài sản là quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất khi vợ chồng ly hôn khi mà tài sản trong các mối quan hệ đó mới chỉ xác lập quyền sử dụng hợp pháp đối với đất, song quyền sở hữu nhà, công trình xây dựng lại chưa thực hiện việc đăng ký do pháp luật không quy định là yêu cầu bắt buộc.

2.2. Về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho vợ chồng – khoản 4 Điều 98 Luật Đất đai 2013

Quy định của Luật Đất đai hiện hành cho thấy, về nguyên tắc, quyền sử dụng đất hoặc quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hoặc quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là tài sản chung của vợ và chồng thì phải ghi cả họ, tên vợ và họ, tên chồng vào Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Đây là quy định được kế thừa trong Luật Đất đai 2003. Tuy nhiên, Luật Đất đai 2013 làm rõ hơn trường hợp vợ và chồng có thỏa thuận ghi tên một người thì giấy chứng nhận ghi tên một người. Quy định bổ sung này trong Luật Đất đai 2013 thể hiện xu hướng hiện đại trên tinh thần tôn trọng tối đa quyền tự do ý chí của người có quyền sở hữu và sử dụng tài sản, ngay cả trong trường hợp tài sản đó là của vợ chồng; quy định đó cũng hướng tới việc quản lý và khai thác quyền sử dụng đất và tài sản trên đất một cách thuận lợi, chủ động và linh hoạt hơn trong trường hợp giao dịch tài sản đó trên thị trường.

Ở một khía cạnh khác, khi quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà và tài sản trên đất là tài sản chung của vợ và chồng song thỏa thuận việc đứng tên một người cũng có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong việc giải quyết các tranh chấp, bất đồng về kinh tế trong thực tế một cách minh bạch, dễ dàng trong trường hợp tranh chấp, bất đồng kinh tế đó chỉ do một trong hai người vợ hoặc chồng gây ra. Trong trường hợp này, giấy chứng nhận đứng tên một người sẽ là cơ sở đảm bảo quyền lợi cho người còn lại và các thành viên khác trong gia đình của họ. Luật Đất đai 2013 cũng đã giải quyết triệt để, rõ ràng về những giấy chứng nhận trước đây cấp cho một người hoặc vợ hoặc chồng, nay họ có nhu cầu ghi nhận đầy đủ tên của cả vợ và chồng thì Nhà nước cũng phúc đáp yêu cầu và nguyện vọng đó của vợ và chồng nhằm đảm bảo quyền lợi công bằng và bình đẳng về tài sản cho vợ và chồng trong các quan hệ nhà đất.

Tuy nhiên, quy định tại khoản 4 Điều 98 Luật Đất đai 2013 cũng gây ra những cách hiểu khác nhau, từ đó cũng là rào cản trong một số giao dịch phát sinh trên thực tế. Theo đó, quy định "trừ trường hợp vợ và chồng có thỏa thuận ghi tên một người" hiện đã và đang gây nhiều cách hiểu không thống nhất.

Cách hiểu thứ nhất, thỏa thuận ghi tên một người chỉ là đại diện hoặc vợ, hoặc chồng đứng tên, song đó vẫn là tài sản chung của vợ chồng; Cách hiểu thứ hai, thỏa thuận đứng tên một người là người đứng tên có quyền sở hữu và sử dụng hợp pháp, duy nhất đối với tài sản đó.

Với cách hiểu khác nhau về quy định này cũng đã và đang tạo ra cách thức áp dụng pháp luật trên thực tế cũng rất khác nhau. Cụ thể, nếu theo cách hiểu thứ nhất thì khi thực hiện các giao dịch định đoạt đới quyền sử dụng đất, mặc dù đứng tên một người trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất song vẫn phải hai vợ chồng cùng ký tên mới đảm bảo giao dịch hợp pháp. Song nếu hiểu theo cách thứ hai thì giao dịch chỉ cần người đứng tên trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ký tên là đảm bảo tính hợp pháp của giao dịch. Việc áp dụng không thống nhất này rõ ràng ảnh hưởng và cản trở tới các giao dịch về quyền sử dụng đất trên thực tế.

2.3. Về điều kiện công nhận quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất

Việc chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất chỉ thực hiện đối với thửa đất thuộc trường hợp được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng theo quy định của pháp luật. Theo đó, những tài sản được chứng nhận quyền sở hữu vào giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất bao gồm: Nhà ở, công trình xây dựng, cây lâu năm và rừng sản xuất là rừng trồng và phải thuộc quyền sở hữu hợp pháp của hộ gia đình, cá nhân. Quy định  này nhằm đảm bảo quyền quản lý tập trung, thống nhất đất đai, nhà ở và các tài sản được tạo ra và gắn liền với đất, tránh sự tản mạn, phân tán như trước đây; Đồng thời, đảm bảo quy về một đầu mối hoạt động đăng ký và cấp giấy chứng nhận cả đất và các tài sản trên đất.

Tuy nhiên, quy định này cũng đã và đang gây nhiều tranh luận khác nhau, theo đó, quy định nêu trên về đăng ký tài sản gắn liền với đất mới chỉ hướng tới việc bảo vệ quyền lợi cho chủ sở hữu tài sản trên đất cũng đồng thời là chủ sử dụng đất hợp pháp mà chưa bảo vệ được quyền sở hữu tài sản của những chủ thể không đồng thời là chủ sở dụng đất. Trên thực tế, rất nhiều trường hợp quyền sử dụng đất là tài sản của cha mẹ, song nhà và công trình xây dựng lại là do người con tạo lập; hoặc quyền sử dụng đất được tạo ra trước thời kỳ hôn nhân là tài sản riêng của vợ hoặc chồng, song tài sản trên đất lại do tiền của vợ tạo lập. Trong trường hợp này nếu bố mẹ, con cái và vợ chồng không có sự đồng thuận về việc xác lập quyền sử dụng đất và quyền sở hữu tài sản trên đất chung thì quyền lợi được bảo đảm chỉ đối với chủ thể có quyền sử dụng đất mà quyền lợi của người có tài sản trên đất sẽ không được bảo đảm.[2]

2.4. Về pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất chưa thực sự hiệu quả

Hình thức đăng ký điện tử đã được pháp luật quy định, nhưng trên thực tế chưa triển khai thực hiện được. Người sử dụng đất không có trình độ về vi tính, không có khả năng kê khai theo mẫu đơn trong hệ thống đăng ký đất đai và không thể tìm hiểu các quy định của pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất.

Với những bất cập nêu trên đã và đang trở thành những rào cản lớn cho quá trình thực thi pháp luật; làm cho thị trường về quyền sử dụng đất kém minh bạch công khai, các giao dịch dân sự, thương mại về quyền sử dụng đất bị cản trở; là nguyên nhân gây nên những tắc trách, phiền hà trong hoạt động đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; là hệ quả của những tranh chấp, khiếu nại xảy ra phổ biến liên quan trực tiếp đến lĩnh vực này.

3.Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về đăng ký đất đai

Thứ nhất, pháp luật về đăng ký đất đai trong thời gian tới cần phải được sửa đổi theo hướng: Khi có tài sản gắn liền với đất như nhà ở, công trình xây dựng và các tài sản khác gắn liền với đất thì bắt buộc chủ sở hữu phải thực hiện việc đăng ký tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Cùng với đó, phải quy định cụ thể quy trình và cách thức thực hiện việc đăng ký trong trường hợp tài sản trên đất cũng đồng thời là chủ sử dụng đất và trong trường hợp không đồng thời là chủ sử dụng đất hợp pháp. Đi đôi với đó cần quy định bổ sung về quy trình, thủ tục đăng ký quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất (đối với đất đã có tài sản gắn liền) sau khi thực hiện các giao dịch chuyển quyền sử dụng đất mà người nhận chuyển quyền thực hiện việc trước bạ sang tên đối với quyền sử dụng đất. Quy định này nhằm bảo vệ quyền lợi cho người nhận chuyển quyền bởi giá trị giao dịch mà họ phải trả bao gồm cả đất và tài sản gắn liền với đất song trên hợp đồng không công chứng cho phần tài sản trên đất do người chuyển quyền trước đó chưa đăng ký quyền sở hữu.[3]

Thứ hai, pháp luật về đăng ký đất đai trong thời gian tới cần phải thể hiện rõ nội hàm của vấn đề thỏa thuận của vợ và chồng về việc đứng tên một người khi cấp giấy chứng nhận. Theo quan điểm cá nhân tác giả, hướng sửa đổi về vấn đề thỏa thuận đứng tên một người trên cơ sở tôn trọng ý chí của vợ và chồng, nó có thể chỉ thỏa thuận đại diện đứng tên mà không chuyển tài sản cho người đứng tên, song cũng có thể là thỏa thuận quyền sử dụng đất là tài sản riêng của hoặc vợ hoặc chồng, miễn sao thỏa thuận đó không trái pháp luật và cần phải thể hiện cụ thể về ý chí của cả hai bên về phạm vi thỏa thuận trong văn bản gửi cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Thứ ba, pháp luật về đăng ký đất đai cần hoàn thiện theo hướng công khai trình tự thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất. Công khai trình tự thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất là điều kiện cơ bản để đảm bảo tính dân chủ. Công khai trình tự, thủ tục, nội dung đăng ký quyền sử dụng đất phải được thực hiện từ việc xây dựng, ban hành và thực hiện pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất. Khi công khai trình tự, thủ tục, nội dung xây dựng pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất sẽ tạo điều kiện cho công dân, cán bộ, công chức, viên chức và những người quan tâm tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật, hạn chế việc xây dựng những thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất không có tính khả thi. Mặt khác, sẽ đảm bảo tính hiệu quả của pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất sau khi được ban hành. Sau khi được ban hành luật đăng ký quyền sử dụng đất sẽ được công bố trên công báo, và công bố tại các phương tiện thông tin để dễ dàng truy cập đối với người dân.

Vấn đề công khai thủ tục đăng ký quyền sử dụng đất là một yêu cầu của việc chuyển sang nền hành ch nh phục vụ. Thủ tục hành chính được niêm yết công khai về trình tự, thời gian thực hiện và các giai đoạn thực hiện, thẩm quyền của các cơ quan. Những quy định này là một kênh tuyên truyền phổ biến pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất đến người dân. Để từ đó họ sẽ có kiến thức về pháp luật khi là chủ thể tham gia đăng ký quyền sử dụng đất, sẽ góp phần hạn chế sự lạm quyền của bộ phận cán bộ công chức.

Công khai minh bạch pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất là yêu cầu về tính đúng đắn, tính tường minh hay tính rõ ràng, đơn giản của pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất. Tính minh bạch của pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất thể hiện, từ khi xây dựng pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất phải dựa trên nhu cầu thực tế của đời sống. Các quy phạm pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất phải mang tính hệ thống, nhất quán, chặt chẽ, tránh trùng lặp vàsmâu thuẫn. Các chủ thể đăng ký quyền sử dụng đất và các đối tượng có liên quan sẽ được tiếp cận pháp luật đăng ký quyền sử dụng đất một cách nhanh ­chóng và kịp thời.

CHẾ THỊ BÍCH THỦY (Học viên Cao học - Trường Đại học Luật Huế)